生态公益林管护的问题以及对策分析

王静波，孙立明

（1.黑龙江省宝清县龙头镇宝山林场，黑龙江 宝清155600；2.黑龙江省宝清县梨树林场，黑龙江 宝清155600）

1 引言

随着经济的发展、社会的进步和人民生活水平的提高，社会对改善生态环境的要求越来越迫切，森林为人类提供的生态价值日益受到关注，林业不仅要满足社会对木材等林产品的多元化需求，更要满足改善生态环境、保障国土生态安全的需要。

20世纪90年代中期，国家林业局在全国范围内开展了森林分类经营改革试点，各地的试点工作在森林分类区划、经营、管理等方面都取得了不少经验，为森林分类经营管理体制的建立奠定了基础。森林分类经营就是要根据森林用途以及生产者生产经营目的的不同，将森林资源划分为生态公益林和商品林，并采取不同的政策和经营方针来进行森林经营管理，从而逐步建立林业两大体系，实现林业行业的两大根本性转变和林业的可持续发展。应该说，生态公益林的建设是改善生态环境的重要组成部分，是实施森林分类经营的关键所在，而建设生态公益林的关键就是建立起与其经营目的相适应的经营管护模式。

2 生态公益林在管护过程中存在的问题

生态公益林建设，从区划界定、生态效益资金补助试点、生态效益补偿制度正式实施到逐步完善，已经历了8年时间。但由于这项工作的政策性强、涉及面广，在我国林业史上又是一项全新的工作，因此，建设过程中不可避免会存在一些问题，尤其是近些年来，随着“天保工程”的实施和“生态公益林建设”工程的逐步推进，一些新的矛盾相应出现，导致不稳定因素随之增多，必须加以解决。

2.1 缺乏投资项目，当地农民增收困难

由于这些林区地处相对偏远的山区，交通比较落后，生活困难，外来投资缺乏，农民增收的途径有限，所以他们最直接的增收方式就是出售林木。这导致乱砍滥伐行为屡禁不止，甚至出现有林地返荒的现象。

2.2 毁林开垦现象时有发生

近年来甘蔗价格不断攀升，部分农户不顾国家对生态公益林的保护政策和法律规定，擅自将一些地势比较平缓的生态公益林地开垦种植甘蔗，造成生态公益林林地流失。国家征占用林地与生态公益林区划发生冲突。原来的规划只考虑沿江两岸的水土保持，没有考虑到开发区的建设征用林地及其它建设征占用林地，造成生态公益林面积的一定流失。

2.3 补偿标准低，缺乏管护

现行生态公益林补偿标准较低，国家限制对生态公益林的商业性砍伐，农民不能从中得到直接的经济收益。因而难以激发农民管护生态公益林的积极性和自觉性。

管护力量不足。没有设置专职护林员，致使破坏森林资源的行为不能及时发现和有效制止。由于生态公益林中大部分林地使用权已划分到农户，各农户所得面积不大，地点分散，农户对生态公益林的认识和管护水平不一，有的农民缺乏整体观念和全局思想，认为管护生态林得益不多，损失也不算大，因此参与生态林工程建设的热情不高，管护措施不能完全落到实处。

2.4 政策的局限性影响生态公益林的持续发展

在生态公益林区内，因火灾、盗伐或乱砍滥伐等原因造成部分荒山荒地，由于受生态公益林不能进行商业性砍伐的政策限制，没有人愿意承包这些荒山造林，农户自己也不积极造林，造成恶性循环。

3 生态公益林建设出现问题的原因及对策分析

生态公益林是为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。生态公益林是一种典型的公共资源，不具备明确的产权特征，其产生的森林生态效益具有明显的外部性。森林生态效益是生态公益林的经营目的，而它是一种无形的效用，不能进行储藏和运输，无法进行实物上的市场交换，经营者也无法对其进行直接控制，而森林生态效益外部性是外部经济性的一种。这样，少数经营者付出劳动而劳动成果却被全社会成员无偿享有，投入与收益上的不平等导致了生态公益林经营者的投资难以得到回报，经济效益差、经营管理积极性低。因此，生态公益林理想的经营管护模式应该具备以下特征。

（1）在所有权与经营权分离的明晰的产权制度基础上，进一步将经营权中的管护责任分离出来，由集体承担，进行统一的管护。按照所有权与经营权相分离的原则进行林业产权制度改革，同时要保障林地的经营使用权仍然归属于承包农户，且由这种使用权带来的经济收益不受损，将管护森林的防火、防盗等责任独立地突显出来，由集体承担，进行统一管护，这样可以克服家庭管护的种种不足。同时通过对因把森林划为生态公益林而失去林地的农民给予合理的经济补偿，保证他们的收入不下降，就可以稳定生态公益林的经营。

（2）理想的经营管护模式应该具有完善的激励及民主监督机制。生态公益林理想的管理机制应该充分考虑利益相关者的生存与发展的需要以及共同分享生态公益林的责任与权益，调动社区成员共同参与其管理方案的决策、实施和评估的全过程。另外，理想的经营管护模式应该具备有效的村民民主监督机制，从而可以避免在生态公益林保护中的机会主义行为，使森林资源利用中的道德危害事件会更少一些，而且通过紧密的人际关系培育出来的相互信任，可以成为制止道德危害的有效手段，比如对偷砍盗伐现象的约束。

（3）理想的经营管护模式应该具有充分合理的补偿及利益分配机制。生态公益林主要是发挥森林的保持水土、涵养水源、防风固沙、调节气候、净化空气、美化环境等维护生态、保持环境的功能。生态公益林在发挥这些功能时，发生大量的外部经济现象，其生产经营者却得不到价值补偿。这种“外部性”的产生，可能会弱化生产经营者经营管理的积极性，从而影响生态公益林的建设与发展。目前国家提供的仅仅是管护补助费，其性质是对生态公益林管护的劳动报酬，真正的补偿问题还未解决。因此，有必要在建立政府财政投入机制的基础上，通过建立市场补偿机制、区际生态补偿基金以及其他新的补偿方式，积极筹集森林生态效益补偿资金。生态公益林补偿金还应该按照马克思劳动价值理论在林地所有者、承包经营者、管护责任承担者等利益主体之间公平合理地进行划分，建立起科学合理的利益分配机制。

（4）针对不同类型的森林资源使用符合实际的管理方法。从世界林业发展的现状看，我国森林资源经营管理水平还处于较低层次。纵观我国森林经营的发展，由于长期受以木材生产为主导思想的束缚，无论从理论和实践上都与林业发达国家存在巨大的差距，森林经营管理的整体水平还很低，例如在管理水平和技术水平上，目前我国仍然以大量人工劳动投入为主——人力栽植苗木、人力巡山管护。虽然我国实施了分类经营，但生态公益林在经营管理方面却没有建立起符合其自身特点的管理方式。生态公益林的可持续发展重在管护，并且通过管护提高公益林生态功能的等级。同时，对于不同林种资源的生态公益林在管理方法、管护方式上应该有所区别，使得有限的人力资源得到有效地配置。

（5）尊重当地已形成的森林文化传统与习俗，取其精华，去其糟粕，建立起有特色的、科学的生态公益林文化。文化是指作为一个特定社会或人群所建立起来的一套标准、信念、体系和行为。中华文明历史悠久，各民族之间和睦相处、各族文化共同发展了相当长的时间。时至今日，不同群体之间因为生活环境的不同其文化差异仍然存在，并且不同群体的文化价值观已深深地融入到了该群体的生产和生活方式之中，也深刻地影响到他们对自然资源的利用和开发的方式上。在对集体生态公益林的经营管理中，应当充分尊重当地群众对森林、树木的独特理解和认同而形成的森林文化传统与习俗，积极吸收其文化精华。同时，文化的传承性使得生态公益林文化成为生态公益林可持续发展的重要组成部分，为生态公益林事业服务。

4 结语

停止对国有重点林区天然林的商品性采伐，这是国家为构建社会主义和谐社会采取的重大举措，对促进天然林资源的修养生息、加速恢复天然森林植被具有重大意义。因此，在生态公益林的建设上，一定要不断地探索新模式，寻求新方法，通过科学有效地经营和管护，实现生态环境与社会发展的良性互动。