我国基层群众自治制度的法律探析

李坤明

(中共漳州市委党校 福建漳州 363000)

我国基层群众自治制度的法律探析

李坤明

(中共漳州市委党校 福建漳州 363000)

坚持基层群众自治制度，是十七大政治报告中的一个新提法，也是首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴内。本文就农村基层自治制度中的一些法律问题，特别是《村民委员会组织法》实施过程中的一些问题进行研究，并提出一些建议。

法律制度 村民委员会 自治

当前，我国85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。这表明，我国农村基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，农村基层群众自治制度正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。随着中国农村经济社会的快速发展，农村的形势已发生了深刻的变化，特别是通过近几年来依法实行村民自治的实践证明，新修订的《村民委员会组织法》在“村官”的罢免及村务公开方面有了较大的进步，但是有些规定仍与当代中国新时代新任务的客观要求不适应，必须改进。

一、当前村民自治在法律层面的一些问题

第一，没有硬性规定建立一个有民意基础的规范的能对村委会进行制衡和程序化监督的村民代表会议。现行村组法是中国保障村民自治的唯一法律，它提到“村民代表”一词，原文是这样的：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”（第二十五条），再则在二十六条中规定“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开。”显然，这里的“村民代表”只是某些地方召集村民会议不便时的一种替代方式，而且代表确定办法弹性极大，并且没有硬性规定村委会不召集和没有五分之一代表提议情况下会议如何召开，而且规定必须有三分之二以上代表参加方可召开会议，这就给实际的操作留下了太大的空间。必须承认，现行村组法是强调直接民主的，即由村民会议进行直接民主决策。但是它又赋予村委会很大的难以监督的村民会议召集权，因而在现实中，村委会不但可以基本不开村民会议，也可以很少召开村民代表会议；即使召开村民代表会议，也可以相当随意地确定村民代表的组成。这样，村民会议的决策权就成了空的，为村委会某些人滥用权力开了方便之门。

第二，村“两委”问题。在实践中，一方面一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而且《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的民意基础比支部书记大；另一方面，一些支部书记则认为党的领导应该通过基层党组织领导体现出来，而且《村民委员会组织法》第四条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”因此基层自治组织必须接受党支部的领导。这样一来，往往造成村民自治中的“两委”关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定。

第三，没有建立一个规范的能够自动启动选举事务的选举管理委员会。村民代表会议代表也好，村委会主任副主任也好，村民组长也好，都应该通过规范的竞争性的自由选举产生。一个规范的能够自动启动选举事务的公道的相对独立的选举管理委员会（选举委员会）是做到这一点的保证之一。在一定的意义上，选举管理委员会是权力机构的母机。但是村组法仅仅在第十二条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这样的规定很不够。

二、对问题的一些建议

第一，设立有民意基础的规范的村民代表会议。

为了遏制村委会滥用权力，全国许多省、市、县人大常委会已经要求在村一级设立村民代表会议这一机构。据说全国已经有过半数的村设立了这一“常设机构”。许多地方还出台了《村民代表会议议事办法》。目前村民代表会议事实上已经大量存在。

当前在许多学者形成共识，村一级真的需要村民代表会议这样一个常设机构。由于行政村是有自己财政的一级区域，依法只有一个权力机构，就会造成自己立“法”、自己执“法”、自我裁判、自我监督的现象。我们即使只考虑村民会议召集权和对村委会的程序化监督，村民代表会议也是需要的。

毋庸置疑，设立村民代表会议会增加村民的负担，但是可以降到最低。可以考虑村民组长（现行村组法中称为小组长）和村民代表会议代表任期与村委会相同，选举工作与村委会的选举一并举行。村财政只给代表不多的误工补贴。事实上，由于农村劳动力大量过剩，许多有活动能力且愿为公众服务的年轻人投报无门，村民代表等职位恰是锻炼他们的好机会。

村民代表会议是村的民意代表机关，它和村委会一样对村民会议负责。它除了享有村民会议的召集权外，起码还应该审议村委会制定的任期目标和发展规划；起草村民自治章程、村规民约并在村民会议通过后监督执行，评议村委会和村民组的工作，必要时表扬或警告村委会成员和组长；向村民会议提出弹劾村委会成员决议草案；以及执行村民会议授予的其它短期权力。

第二，健全农村基层党组织领导的充满活力的自治机制。

有学者认为党支部与村民委员会是性质不同的组织，在规范自治组织的国家法律中出现有关政党活动和行为的规范在法理上通常是没有的，两种组织的权力来源、行使程序、性质都是不同的。村民自治的本质是自治权，而自治权的实质是自主地行使职权，自主就是不受外部力量的干涉，而村委会上面临驾着具有“领导核心作用”的党支部，与 《村民委员会组织法》规定的“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是存在不协调的因素的。其次， 《村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调解纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而第四条又规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这样，“自我管理”和“领导核心”就可能产生矛盾，可能产生两个中心，每个中心必然是围绕各自的职能来运行，就不大可能通过“调整”来使两个中心在同一轨道上运行，即使可以那也是暂时的状态，绝不可能成为一种常态。因此，实践中出现的情况：或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

因此，就需要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。这一机制的建立健全，主要是为了处理和解决党的领导权与农村基层群众的自治权之间的关系。我们建议，一是通过“两票制”选举农村党支部领导班子成员，增强农村党组织在农村社会中的民意基础；二是实行村委会主任和村党支部书记“一人兼”，通过这种人事安排缓和两委的冲突；三是由村委会和村党支部召开两委联席会议讨论决定农村重大事项。这些方法已经在一些地方推行，对健全基层党组织领导的基层群众自治机制具有较强的借鉴意义。

同时，要健全基层党组织的领导，还需要协调其与政府的行政管理，使两者相互衔接、良性互动。政府的行政管理权与基层群众的自治权也存在着一定的张力。仍以村民自治为例，一方面按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治性组织，而乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令能够改变。某些乡镇领导不适应村民自治的新形势，仍然坚持对村委会自治活动的种种干涉。而一些新当选的村委会主任尤其是不为乡镇领导看好的人上台后，借口村民自治，与乡镇政府行政管理发生冲突。党的十七大明确提出，要通过深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

第三，设立一个规范的能够自动启动选举事务的选举管理委员会。

民主原则已经逐渐为基层选举的实践所认同。人类文明史已证明，人是制度的人，有什么样的制度，就有什么样的人，并不是人具备了什么条件，才能建立什么制度。任何事物的产生和发展都是由多方面原因决定的，民主的发育的成长亦是如此。强调乡村社区民主发育的内在基础和条件并不是否定外在因素的作用和影响。一方面，从我国村民自治制度的成长来看，外在的示范效应及国家部门的推动发挥了极为重要的作用。亨廷顿在分析90年代一些国家的民主化进程时就发现，“在某些环境中民主化是相互传染”，示范效应、感染、播散、仿效是推动民主发展的重要原因。另一方面，实证调查表明，我国农民对民主自治的需求和热情也是非常高涨的。我们没有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治权的实现和基本人权得以尊重。

因此，民主原则在农村基层选举中应该得到很好的贯彻。村民代表会议代表也好，村委会主任副主任也好，村民组长也好，都应该通过规范的竞争性的自由选举产生。一个规范的能够自动启动选举事务且相对独立的选举管理委员会是做到这一点的保证之一。在一定的意义上，选举管理委员会是权力机构的母机。但是村组法仅仅在第十二条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这样的规定很不够。

同时，由于选举管理委员会应该相对独立又比较超脱，还需要一定的专业知识，可以设想创设村选举管理委员会，应当是在乡镇政府民政助理或其他乡镇所派干部的指导下，由村民代表会议首席代表或将陆续接替首席代表的代表担任副主任，由每个村民组推举委员一名，然后诸多委员和副主任一起推选出主任一名，主任不得竞选村委会主任副主任。乡镇政府根据上一年选举经费支出情况给村里补贴一半选举经费，另一半由村财政支出。

第四，应该通过民主选举产生村民组长。

在农村实地调研后就可以知道，这里说的“村民小组”相当于人民公社时期的生产队，其实并不算小(在经济发达的农村里,还有相当的财权)。村组法在第二十八条提出，“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。

行政村下设村民组是必要的。但是法律最好建议一个规模，比如三十户左右靠近居住的农家，修订前的村组法第十条还规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”，但新修订后的村组法“将村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组”删去，显然更显得过于简单。村民组和村民组长的设立，主要是为了召集会议、开展工作的方便，组长并没有多少权力。但是由于他（她）处于上通下达的关键位置，根据笔者的了解，村民们对这一职位也是很在意的。因此，村组法在这里的规定显得过分简单。因此，组长也应由规范的竞选产生，可以与村民代表会议代表、村委会主任同时在三年一次的选举日在选举委员会的安排下，由本组选民按照相对多数当选的办法投票决定。组长候选人在选举前得指定竞选伙伴，即未来的副组长一名共同参加竞选。组长应当获得与村民代表会议代表同样多的误工补贴，这也是应该的。

总之，目前的中国民主政治建设形势较好，机会难得，发展基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，保障群众直接行使民主权利大有可为。这将有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态，也有利于社会主义和谐社会的构建。

[1]张文山等.《自治权理论与自治条例研究》，法律出版社，2005年6月第一版.

[2]费孝通.《乡土中国》三联出版，1985年版.

[3]宋甫涛.“简论乡村自治”，见中国人民大学刊印《宪法理论与问题研究》（第一辑）.

[4]熊晓峰.《强化依法治理推进依法行政构建和谐社会》法律论文资料库，2005年12月7日.

[5]梁浩，刘志刚.论社会主义新农村建设下村民自治的新发展［A］.中国法学会宪法学研究会2006年年会论文集［C］.

责任编辑 梅 宏