基本公共服务均等化的关键点和突破口

◎唐世喜周 宇(.中国社会科学院研究生院金融学系，北京 000；.四川大学公共管理学院，四川 成都 60064)

基本公共服务均等化的关键点和突破口

◎唐世喜1周 宇2(1.中国社会科学院研究生院金融学系，北京 100102；2.四川大学公共管理学院，四川 成都 610064)

基本公共服务均等化维护的是与民生直接相关的公共服务，实现的是公民权利的平等、机会的均等以及实现结果的相等。实现基本公共服务均等化的关键在于破除城乡二元结构，实现城乡基本公共服务均等化的核心是“钱”的问题，应当以公共财政体制改革与创新为突破口。

基本公共服务；均等化；城乡；财政体制改革

基本公共服务是在公共领域内与民生直接相关的服务。基本公共服务均等化成为新时期党和国家持续关注的公共政策议题。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“加大财政在教育、卫生、文化、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”，提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的目标；十七大报告进一步提出“缩小各地区在享有公共服务方面的差距，使不同区域民众享有比较均等的就业、住房、医疗、教育、基本公共文化的机会、公共服务水平和良好生活环境”；十七届三中全会则将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一；2009年12月中央经济工作会议提出，要继续推进基本公共服务均等化。

当前，农村基本公共服务水平低、质量差、覆盖面积小造成城乡基本公共服务差距明显，如何解决城乡基本公共服务非均等化的问题？突破现有城市偏向性体制，打破城乡二元结构，建立平等的基本公共服务供给体制和机制是实现城乡基本公共服务均等化的关键，公共财政体制创新是实现城乡基本公共服务均等化可能的突破口。

一、“基本公共服务均等化”的内涵

政府和市场都是有效的资源配置的机制，但是市场在配置私人产品方面是有效率的，在配置公共物品方面难免市场失灵，而政府在提供公共产品或公共服务方面是有效率的，所以政府是提供公共物品或公共服务的主要提供者。公共产品和公共服务是政府通过分配资源实现公平的重要途径。

（一）基本公共服务内涵界定

基本公共服务是公共服务的一类，具备公共服务的所有特征，以满足公共需求为目标，社会成员消费的机会平等，通过公共财政政策提供。但是如何明确基本公共服务的范围还是没有一个统一的标准作为参考。当前理论界对基本公共服务的范围界定有四种观点。第一种认为，基本公共服务是指直接与民生相关的公共服务；第二种观点认为基本公共服务应该是纯公共服务；第三种观点认为基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务；第四种观点认为基本公共服务主要是指经常项目，不包括资本项目。“基本公共服务应该是纯公共服务”的观点把基本公共服务的范围缩小了，一些准公共服务也对社会稳定和发展具有重要作用。认为“基本公共服务是一定发展阶段上最低范围的公共服务”是对基本公共服务保守的认识，基本公共服务中的一部分是范围低的公共服务，但是基本公共服务完全成为最低水平的公共服务是误解。“公共服务是经常项目而非资本项目”认识了基本公共服务的公益性，但是基本公共服务提供需要成本，而且提供公共服务的成本是由公共财政提供支持，来源于税收。基于以上认识，我们认为基本公共服务应该是与全体社会成员关联性很高，影响作用强的服务，如果缺少基本公共服务，社会秩序就无法正常维持，人们就无法生活，经济社会发展就会停滞甚至倒退。所以基本公共服务就是政府提供的与全体社会成员直接相关的满足公共需求的服务，基本公共服务以增加全体社会成员的福利为判断标准。我们可以把公共服务的范围界定为由公共财政投资增进社会全体成员福利的公益性服务。根据十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安列为基本公共服务。我们可以把增进全体社会成员福利的教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安认定为基本公共服务的范围。

（二）对“均等化”的理解

根据汉语大词典“均等”含有“平均、平等、等价”的含义。“均等”是指一种状态，“均等化”是一个结果，需要通过一定的过程最终达到均等的结果。要实现基本公共服务均等化，重点在把握如何衡量“均等化”，采用什么样的标准界定均等化。

1.机会均等和结果均等。城乡基本公共均等化实现可以从机会均等和结果均等两个方面来衡量均等化的程度。目前，我国基本公共服务体系的建立是在户籍制度的基础上形成的，城市经济发展水平较高，基本公共服务体系基本完善，完全覆盖城市居民。农村经济发展落后，基层政府财政匮乏，公共服务水平低、质量差、覆盖面小。城乡基本公共服务供给存在巨大差距。享有基本公共服务均等化是公民的权力，打破城乡基本公共服务供给差距，就要从现实出发。首先要确保农村农民享有基本公共服务的权利，实现机会均等。其次在机会均等基础上通过加大农村基本公共服务供给力度和质量实现结果的均等。所以实现我国城乡基本公共服务均等化就要先机会均等再结果均等。

2.质量均等。政府提供公共服务好差的标准是享受公共服务的公民的满意度，满意度高的公共服务和满意度低的公共服务的差别在于公共服务的质量。公共服务不是政治权力单向度的行使，而是政府和公民之间良性互动的产物，政府提供公民需要的公共服务，公民对政府提供的公共服务评价，为政府行为投票。基本公共服务都是与民生直接相关的公益性服务，城市居民和农村农民都有权利享受基本公共服务，而且享受的基本公共服务的质量应该均等。根据了解《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约和建议书也规定各成员国要保证全体公民平等的享有公共服务权利，在基本公共服务待遇面前人人平等。基本公共服务均等化，一个重要保证平等的方面就是公民享有基本公共服务质量均等，不管是居住在城市的居民还是居住在农村的农民都应该享有质量均等的公共服务，这是作为公民的权利，但是质量均等，不是绝对的平等，城乡基本公共服务绝对的均等是不现实也是不可能达到的，质量绝对也是在城乡基本公共服务差异基础上的相对均等，例如基础教育，在城市和农村就能够实现质量相对均等，把城市的优越的教育资源向农村转移就能实现农村基础教育水平提高。

3.实现社会公平、公正、平等。基本公共服务均等化符合民主社会追求的基本价值趋向，那就是实现社会公平、公正和平等。基本公共服务均等化作为和谐社会构建中的重要公共政策，体现了民主社会对公平、公正和平等的追求。中国十六届六种全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。”基本公共服务均等化是和谐社会建设的重要内容，城乡基本公共服务均等化是实现社会公平、公正、平等的重要制度安排。“基本公共服务均等化目标追求中的社会公正不仅要确立形式平等，而更重要的是要实现实质平等”。[1]城乡基本公共服务不仅在价值追求上体现追求社会公平、公正和平等，而且在制度安排和财政支持和公共政策方面也要向实质性的平等迈进，不仅仅是体现在政府的工作宣传口号和文件上，要从制度公平上入手，破除城乡基本公共服务的差距，建立平等的公共服务制度。

二、破除城乡二元结构是实现基本公共服务均等化的关键点

“基本”和“均等化”构成了新时期公共服务体制的约束条件，基本表明此类公共服务或产品是与民生问题直接相关的，是离开了就会出漏子、影响居民正常生产生活的基本公共服务；均等化是一个动态平衡过程，差异性和阶段性共存，具体包括城乡间、区域间、群体居民间基本公共服务均等化，涉及到“基本民生服务”、“公共事业服务”、“公益基础服务”、“公共安全服务”等方面。其中，城乡基本公共服务均等化是实现基本公共服务均等化的关键，它主要是指城镇和乡村之间基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化受到党和国家高度重视，并把它提到建设和谐社会的战略高度上，是因为城乡基本公共服务存在严重差距，城乡发展差距进一步扩大，严重影响国家长远发展。要实现基本公共服务均等化，关键就是要实现城乡基本公共服务均等化，城乡基本公共服务均等化的实现关键点就在破除城乡二元结构。

城乡二元结构是城乡基本公共服务非均等化的根本原因。首先，基本公共服务非均等化是城乡二元结构带来的历史问题。城乡二元结构始于毛泽东时代，城市发展工业，农村发展农业，城市采取单位制，农村走集体制，这是我国城乡二元结构的开始。从此，中国再也没有走出城乡二元结构的窠臼。邓小平时期改革开放先设特区，都是从东部沿海发达城市开始，西部落后农村支持东部沿海城市发展，集中农村农业产品支持城市工业发展。随着社会经济的进一步发展，我国城市和农村发展差距十分明显，都市是现代化的集中地，广大农村是贫穷落后的代名词。城乡二元结构走向对立，在经济社会的发展中，政府提供公共服务也分别以城市和农村为分界线，城市以优越的资源条件享有优越的公共服务，农村地区依靠农民自给自足满足部分公共服务需求。其次，城乡二元经济结构是城乡基本公共服务费均等化的经济基础。从沿海木桶理论分析，农村基本公共服务均等化就是我国基本公共服务均等化的短板所在。我国有超过十三亿人口，农村人口有72135万人，第一产业就业30654万人，[2]占到我国人口的绝大多数。改革开放三十年，我国始终坚持效率优先的原则，一切服务于经济建设，我国的改革也是以经济建设为中心推动的。资本的逐利本性促使资本大量转移到资本收益性较强的城镇地区，广袤的农村在长期的改革中不仅面临着无财可用的局面，还面临着支持城市发展的尴尬。城市经济的快速发展开始出现了更高层次的公共服务需求，而广大农村基本公共服务尚不足甚至是匮乏，城乡之间出现了发展的断层，影响了城乡间效率的自然互动，反过来却面临着一方面城市巨大的产品生产能力和乡村广阔而疲软的消费市场共存的局面。第三，城乡二元社会管理结构是城乡基本公共服务均等化的重要原因。城乡二元经济结构下社会管理制度和方式上也趋向于二元结构的特征，在二元经济结构基础上社会分化为两个相互独立的子系统，城市居民和农村农民享有的权利不平等，城乡分离的户籍管理制度限制了农村人口向城市人口流动，也保证了城市居民享有优越的社会资源，在同一个基本社会制度下的农村居民没能享受到与城市居民同等的公共服务。

城乡二元经济结构下城乡基本公共服务差距逐步扩大。首先，城乡基本公共服务供给总体差距显著。“2007年年底，城市和农村居民的收入差距是3.3倍，如果把社会保障，就是社会福利的各种因素比例计算在内，城乡的实际收入差距在5到6倍。这说明，基本公共服务因素在城乡差距中所占比例高达40%左右。”“农村居民的消费率由1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，下降了23个百分点。改革开放30年来居民的消费支出中，农村居民所占比重由1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，也下降了将近37个百分点。”[3]长期的城乡二元经济社会结构下，城市发展极大地掠夺了农村的资源，剥离了农村的发展机会。其次，城乡各项基本公共服务差距明显，我们选取三项具有代表性的公共服务进行比较，就能明了城乡基本公共服务之间的差距。在城乡义务教育基础设施方面“《国家教育督导报告2008》显示2006年全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台，全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中平均只有38台，农村学校教学条件不能满足需要，西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农村初中建网学校比例仅为18.4%，无法满足教师利用现代教育信息的要求，制约优质教育资源共享。”[4]在城乡社会保障方面，“2002～2006年，城镇养老保险参保人数从14736万上升到18766万，增长27.35%；而农村养老保险参保人数从5462万下降到5374万，下降1.61%，2006年底，享受最低生活保障的人数，城市为2240.1万，农村为1593.1万，城市比农村多647万人；城市最低生活标准和最低生活保障平均支出水平分别为169.6元和83.6元，分别是农村的2.39倍和2.42倍”。[5]在城乡基本医疗和公共卫生服务方面，“2005年，中国人均卫生总费用为662.3元，其中城市为1122.8元，农村为318.5元，城市为农村的3.53倍”。[6]

当前，以实现城乡基本公共服务均等化作为我国基本公共服务均等化实现的重要内容，其关键点就是要打破城乡二元对立机构，破除城乡二元经济结构，整合城乡社会资源统一提供基本公共服务，使之逐步实现均等化。当我国步入“工业反哺农业、城市反哺农村”的新时期，有必要通过户籍制度的改革从形式上破除了城乡差异，更有必要通过城乡基本公共服务均等化的过程，更侧重提升农村公共服务水平，尤其是保障基本公共服务均等化的实现。就目的而言，城乡基本公共服务均等化最根本的目的是实现城乡联动发展，带动农村经济，破除城乡二元经济社会结构，意味着实现城乡之间至少在权利和机会层面的平等，意味着农村对公平的追求。这就要求，城乡基本公共服务均等化的实现，既要发展农村，提供与城乡均等化的发展机会，又要保证不以损害城市的发展效率和影响城乡公平的提高为代价，是实现基本公共服务均等化各个层面中对政治艺术和政治智慧要求最高的。

三、公共财政体制创新是实现城乡基本公共服务均等化的突破口

三十年改革开放，我国经济保持高速发展，国内生产总值从2001年的109,655.2亿元增长到2006年的209,407亿元，比2001年增加了1倍，[7]2009年达到33.53万亿，人均GDP达到3500多美元，国家财政收入超6.8万亿元[8]。这为我国公共财政体制创新作为实现城乡基本公共服务均等化的突破口准备了前提和基础。同时，按照中国(海南)改革发展研究院的测算，“未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1%～1.4%，平均每年投入0.5万～0.6万亿元，总计投入财政资金6.42万亿元，就可以达到在2020年实现城乡基本公共服务均等化的目标，这一投入对于我国未来财政并不会构成太大的负担。”[9]这说明以公共财政体制创新作为突破口是可行的。实现城乡基本公共服务均等化目标引导下的公共财政体制创新，主要应从以下几个方面入手：

第一，进一步优化财政管理体制，明确地方与中央政府在基本公共服务中的职责。在政府间公共服务责任分工方面，中央政府原则上应当负责受益面覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配和协调职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化服务的供给效率；对于跨地区、具有“外溢效应”的公共服务，应由中央和地方政府共同承担。而事实上，基础教育、基本医疗保障、基本社会保障属于由政府提供的核心公共服务，也是与公众利益最直接相关、公众最关心的三大基本公共服务；但其支出责任大头落到了地方政府，甚至是基层政府身上，形成了权利与责任的倒挂。所以，首要的是要优化财政管理体制，明确各级政府权利与责任。

第二，进一步优化财政支出结构，加大对城乡基本公共服务的财政投入。我国财政支出数额巨大，但是支出却存在着结构性不合理问题。在公共服务成为政府主要职能的凸显期，应当加大政府财政对城乡基本公共服务的财政投入。以2006年为例，全国财政支出总额为40422.73亿元，其中经济建设费为10734.63亿元，比重为26.55%；行政管理费为7571.05亿元，比重为18.73%；经济建设费和行政管理费加总为18305.68亿元，比重达45.28%。[10]所以，在政府财政支出结构中，应当减少政府经济建设费用和行政管理费用的支出，恢复政府公共服务的本质属性，扩大政府公共服务的财政投入，扩大政府财政对农村和农业投入，扩大政府财政覆盖农村的范围，在一定时期内建立长效的投入增长机制，以实现城乡基本公共服务均等化为导向优化财政支出结构。

第三，完善转移支付制度，增强转移支付在实现城乡基本公共服务均等化中的作用。转移支付制度是政府实现再分配，保证公平，实现城乡基本公共服务均等化的重要手段。在我国，改革开放的实践积累了一定的财富，但无论经济发达地区和欠发达地区，经济利益和发展的需求依然是刚性的。社会组织、慈善事业、志愿者组织依然不发达，社会自身对财富的再分配能力不足，实现城乡基本公共服务均等化依然需要政府主导下的财政转移支付。具体而言，应当形成以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系，扩大一般性转移支付额度，逐步形成规范化的一般性转移支付；加强对专项转移支付尤其是惠农专项资金的管理，提高专项转移支付管理的透明性和制度化；建立转移支付的均等化指标体系，实施有效的绩效监测。

第四，完善基层财政保障能力，推进基层财政体制改革。基层财政体制改革是以完善基层财政保障能力为核心，以此保证基层基本公共服务的供给能力和建设效率。实际上，基层往往是提高乡村基本公共服务最直接的主体，却没有足够的财权来支持事权的实现。因此，首先，应当完善地方税务体系，为地方政府提供稳定的财政来源。合理划分中央与地方税种及比例，可以适时适地调整地方主体税种，如保证当前的营业税，考虑经济发展之后开增物业税和遗产税等。其次，积极推进省直管县的财政管理体制。“省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益”[11]。再次，探索乡镇财政管理体制试点改革，以规范和调整县乡财政关系为主要内容，以城乡基本公共服务均等化为目标导向，以实现乡镇基本公共服务事权与财权相匹配为最终目的。

结语

基本公共服务均等化是一个公共财政命题。基本公共服务是在公共领域内由公共财政机制提供满足群体社会成员公共需求的公益性服务。基础公共服务均等化的重要内容是城乡基本公共服务均等化，其关键点是破除城乡二元结构，核心是“钱”的问题，应当以公共财政体制改革与创新为突破口。当前，我国进入工业反哺农业，城市支持农村的发展阶段，实现基本公共服务均等化，就要加大对农村的财政支持力度，给予农村更多的发展，实现城市和农村联动，带动经济社会发展，最终实现公共财政制度下的统一基本公共服务均等化机制。

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[4]贺珍瑞.对新时期城乡基本公共服务均等化问题的思考[J].理论导刊，2010（4）.

[5]中国城乡基本社会保障差距:基本社保体系重心仍在城镇[EB/OL].中国发展门户网，2008-12-29.

[6]中国(海南)改革发展研究院.百姓.民生—共享基本公共服务100题[M].中国经济出版社,2008.

[7]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2009[EB/OL].中华人民共和国国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm

[8]孙勇.2009年我国财政收入初步统计超6.8万亿元[EB/OL].中国经济网,2010-2-8.

[9]方栓喜，匡贤明.以基本公共服务拉动消费需求[J].经济研究参考.2009(9):29.

[10]国家统计局.中国统计年鉴[Z].中国统计出版社，2007.

[11]彭健.基本公共服务均等化视角下的财政体制优化[J].财经问题研究.2010(2):84.

责任编辑：陈学明

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1008-9187-（2011）01-0053-04

唐世喜，中国社科院研究生院金融学系研究生；周宇，四川大学公共管理学院2009级硕士研究生。