电子政务下政府信息资源共享机制的构建

赵 强，曲海鹏

(1.山东科技大学文法学院，山东青岛 266510;2.章丘市检察院，济南 250200)

一、探讨共享机制的必要性

所谓机制，原指机器的构造和运动原理，现用来说明事物各有关部分在一定结构与功能的基础上所形成的内在活动方式，以及事物各有关组成部分之间的相互联系和制约关系［1］。机制在一个系统中一般会发挥基础和根本的作用。在理想状态下，具有良好机制的系统能够根据外部条件的变化快速地做出反应，进行自我调试，调整原定的计划和策略，确保目标的达成。将机制引入政府信息资源开发与共享的研究领域，意在理顺政府创新管理体制下的行政权力、信息资源及隐含在二者之间的利益这3种要素间的相互作用和关系，并通过合理的制度设计形成相对稳定的管理机制就构成了政府信息资源共享机制。

自电子政务兴起以来，政府信息资源的共享和开发利用就已成为热点话题。现在依然在探讨研究这个问题，意味着这个问题尚未形成有效的解决方案。过去的解决思路有着很强的计划经济色彩，既然信息资源匮乏，共享不充分，开发利用不足，那么国家就制订规划，增加投资，加强基础网络和数据库建设，加大各地信息资源的整合，但从这几年的实施效果来看并不理想。究其原因，实施方案适应性差、生命力不足，也就是说没有形成有效运行的机制。依托电子政务和信息技术的发展为支撑，根据信息流、权力流、利益流的特点，通过合理的制度安排，有效地配置政府信息资源，深度挖掘政府信息资源的潜力，形成较为稳定的政府信息资源共享运行机制非常必要。该机制具有3个特点。

1.是一种多结构的动态平衡

在政府信息资源共享机制中，权力、信息及利益构成了机制的静态要素结构;信息流通引发的权力变化、利益增减及三者之间的互动作用构成了模式的动态运作形式;结构和运作的叠加则刺激了共同建设、协同享用的功能。与其他运行机制的单一结构不同的是，在政府信息资源共享运行机制中，既有权力、信息、利益三要素的循环影响结构;也有单一要素与其他两要素相互作用的结果之间的作用结构。就运作方式而言，要素之间的相互作用则有直接的、间接的、强制的和引导的等多种形态。结构和运行的变化是极其纷繁芜杂的，但是，无论结构和运行如何复杂，始终是为新的整体功能服务的。信息资源共享机制的设计中一方面要保持各个要素的张力，另一方面要能够有力地控制各个要素的变化，确保这一机制能够根据信息资源共享需求的变化不断变动、增减或延伸，保证各个要素的地位或角色始终处于自我调节的相对平衡状态，从而保持多结构的稳定性，确定了一定的整体功能［2］。

2.是一种协调性的制度安排

这一制度是运行机制的外在表现形式。通过合理的制度安排，可以稳定运行机制各构成要素之间的相互联系和作用，并具有一定的操作性。因此，合理的制度安排是运行机制成功的关键。大部分运行机制都是强制性制度安排的结果，共享的运行机制也不例外，但它的不同之处在于它的基本目的是协调与合作。这就决定了它的制度安排能够吸收参加各方的意愿和目标，能够尽可能地实现不同主体的利益平衡。

3.是随着环境改变而改变的有机统一体

在电子政务环境下，政府信息资源的共享机制是一个动态的有机统一体。它的实现形式不是一成不变的，要随着外部环境的变化不断地做出调整变化，以实现优化目标。它主要体现在:(1)“柔性化”选择，强调共享机制要与电子政务和信息化的发展战略和进程相适应;(2)“制度化”安排，根据共享目标，对行政权力、信息资源和隐含在二者之间的利益这3种要素间的相互作用和关系进行合理的安排;(3)“扁平化”趋势，适应现代政府发展要求，政府组织结构由传统的金字塔型向扁平型转变，减少管理层次，拓宽管理幅度;(4)“协同化”方式，强调在政府信息资源共享的过程中政府各部门协调配合，公众广泛参与;(5)“兼容化”取向，要求政府信息资源共享在各个共享系统界面、网络节点对接及政府信息数据库互连等技术上的兼容，能形成统一的共享平台［3］。

二、当前我国政府信息资源共享机制存在的问题和对策

(一)当前我国政府信息资源共享机制存在的问题

我国政府信息资源的开发利用虽然取得了一些成就，但是由于我国地广人多，经济发展总体水平不高，从整体上看，同发达国家相比，我国政府信息资源的起点较低，各部门之间信息交流不畅，共享程度低，开发利用滞后，深度加工的信息少，并不能够很好地满足当前国民经济建设和时代发展的需要。主要表现在:(1)管理体制不完善，信息资源缺乏有效整合;(2)信息资源共享建设资金投入不足;(3)信息公开范围过窄，公开深度不够;(4)信息质量参差不齐，整体质量不高;(5)信息技术及其标准化和规范化比较薄弱等。

(二)未来政府信息资源共享机制的合理构建

电子政务环境下政府信息资源共享模式的有效运行，受到政府理念、政策法规、信息公开范围、网站建设、公众信息素养等因素的影响，而该模式的顺利实现需要一系列的相关配套运行机制作为支撑，只有建立良好的运行机制，政府信息资源共享才能走上健康发展的轨道，实现优化目标。政府信息资源共享机制可以理解为在发展电子政务过程中，在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府外部之间共同使用政府信息资源的一种机制［4］。针对现存问题，建议构建未来政府信息资源有效运行的机制。

1.政府组织结构机制——政府信息资源共享运行机制的基础

传统的政府是建立在科层制和科学管理的基础上的，这种政府组织模式因与当时工业时代的组织环境相适应而发挥了重要作用。然而，随着电子政务的发展和政府理念的变化，政府组织环境发生了巨大变化，政府的组织结构要能够适应这种新变化，在电子政务环境下，“如果不能运用先进的信息技术作为技术支撑，对传统的政府组织模式和运作形态进行变革，那么电子政务也就仅仅是电子化的科层制而已”［5］。

电子政务环境下政府信息资源共享的基本组织结构是政府、企业、公众这3类行为主体的互动结构，即政府与政府、政府与企业、政府与公众之间的信息交流与沟通。而在这个互动结构中，政府、企业和公众又有各自的组织形态，于是就构成较为复杂的政府信息资源共享的社会组织结构。它是信息资源共享的基础性因素，在电子政务环境下有几种模型:(1)实体与网络化组织并存。在该模型之中，政府虽然依托网络提供信息资源的共享服务，但实体政府组织依然发挥巨大作用，作为网络组织的重要补充，向公众提供在网上不能获取的信息;(2)政府信息资源服务外包。即政府在信息资源服务中进行宏观把握和调控，将一些具体的工作外包给企业和社会团体，由它们提供，并加强监督和指导;(3)智慧城市。智慧城市是一种新颖的城市管理模式，它提出以一种更加智慧的方法，通过新一代信息技术革命改变人们的交互方式，提高信息的实时处理能力和感应、响应速度，增强业务的灵活性和连续性，更好地服务人民，惠及企业，促进社会各项事业的全面可持续发展。智慧城市正逐渐由理论走向实践，如2009年10月22日，昆山市政府、昆山中创软件与IBM在江苏省昆山市共同签署合作备忘录，携手启动“智慧城市”战略合作项目。

2.信息整合机制——政府信息资源共享运行机制的手段

在我国电子政务建设初期，由于缺乏统一的规划和管理，政府各部门为了各自的需要，分别建成了相对独立的不同类型的数据库，并且运行在各自的网络内，相互之间缺乏有效的沟通和交流，信息重复收集，资源浪费现象严重。这种各自为战的现象严重地影响了政府信息资源的有效共享，阻碍了我国电子政务的发展，因此有必要对政府信息资源进行整合。

电子政务环境下的信息整合，就是在信息技术快速发展的前提下，基于公众的信息服务和政府提高管理水平、办事效率的需要，对现有的政府信息资源按照科学的、合理的、有组织的、系统的原则进行整合，有机集成的信息处理过程。通过信息整合，实现特定范围内的政府信息资源的共享，满足不同用户对信息的不同层次的需要，从而发挥政府信息资源和网络的最大价值。经过整合后的信息资源应该具有准确性、权威性、广度性、深度性、可靠性、有效性和时效性等特征。其整合的方式包括数据整合、内容整合、过程整合和资源共享。

对信息整合的目的是为了方便对信息资源的共享。信息资源的共享应该以用户需求为基础，以提供快捷优质的信息服务为手段，以实现信息资源的最大价值为最终目的，将集中整合处理后的政府信息资源，通过信息发布平台、信息交换系统，提供给用户使用。这也是对信息资源进行优化配置的一种方式。

3.完善的信息公开机制——政府信息资源共享运行机制的基本条件

政府信息不予公开，信息资源共享就会成为空中楼阁。完善的政府信息公开机制是电子政务环境下政府信息共享机制有效运行的必不可少的条件，是共享的前提保障。长期以来我国政府信息偏重于保密，公开程度低，公开主体范围狭窄，法律机制不健全，阻碍了信息资源的共享和开发利用。因此，完善政府信息公开机制刻不容缓。健全的政府信息公开机制应进一步扩大公开的对象和公开的范围，凡是政府信息所涉及的公众，都有权向政府索取信息;凡是政府掌握的政府信息都应当公开(法律规定不能公开的政府信息除外);必须拓宽信息公开的主体，所有行使公权的组织都有义务公开有关信息;强化对侵犯公众获取信息权及因信息公开对相关第三人的权利给予行政或者司法的救济并健全信息公开的问责制等。

4.建立公众参与和以公众为导向的服务评价机制——政府信息资源共享有效运行的关键

广泛的公众参与是现代民主社会的普遍现象，是现代民主政治的重要标志。目前，公众在政务网上参与的主要形式是政务信箱、意见箱、公众在线投票、政府网站论坛、留言板等，公众参与的事项主要涉及与公众利益相关的政治、经济、社会、文化等领域，参与形式较为单一，深度不够，仍停留在低级阶段，未能真正发挥公众的集体智慧，未能体现民主政治，导致公众参与热情无法提高，甚至漠视参与。而电子政务下的公众参与，如引入威客模式，政府采取多种激励方式，充分调动了公众的参与积极性，是一种高层次的参与，参与到政务的决策、信息的评价、政府职能行使的监督舆论，并能给出贴近民生、民意的方案，有权参与是否接受最后决策。公众参与是政府信息资源共享有效运行的关键，通过公众广泛参与电子政务并建立以公众为导向的服务评价机制是现代服务型政府的内在要求。从电子政务发展较快、水平较高的国家看，建立基于公众需求的“结果导向”评价机制是电子政务建设取得成功的法宝。美国、加拿大、英国、新加坡等国都是按照企业和居民“生命周期”中的各项服务需求。采取电子化的手段大幅度提高服务的效率和水平。并以公众的打分和满意度为标准衡量电子政务建设的成效，从而大大提高了社会公众对政府工作的认可。公众的满意程度应当成为未来衡量我国电子政务成效的最重要的标准，这样更有利于增加政府透明度，优化政务流程，有效提高行政效率。

5.利益机制——政府信息资源共享的运行机制的协调机制

政府信息资源共享的利益机制是指通过有效的领导、详细的制度、良好的激励措施和广泛认同的意识，科学地制约和平衡政府信息资源共享中的各种利益关系，达到互惠互利和多方共赢的目的［6］。电子政务环境下的政府信息资源利益的多重性及其对立与冲突是利益机制存在的深层原因。由于政府信息资源来源比较复杂，部门林立，导致其利益关系的复杂性和矛盾性。利益关系的协调应把握好利益机制的基本特性。

1)利益机制是一种平衡机制。政府信息资源共享中的利益关系既表现为一种状态也表现为一种过程。作为一种状态，各信息资源拥有主体之间在权益分配和权利义务关系总体上的平衡与协调。作为一种过程，就是利益关系不断完善并由不合理趋于合理的动态过程。拥有数据的政府职能部门在将自己的信息资源与其他部门共享的过程中，要付出更多的代价，包括人力、物力和财力的耗费。特别是当信息共享的支持工作变为一项长期的业务时，如果没有良好的成本补偿措施，任何单位都无法长久支持这项额外的负担。为此，要建立相应的经济补偿机制，对有重大意义和效益的资源共享项目给予鼓励;通过信息资源共建推动共享。需要共享某种信息资源的各方通过协商，按照统一的标准，按照一定的分工，合作共建信息资源［4］。

2)共享中既有权利也有义务。政府信息资源的共享，是信息公开条例规定的各政府部门的义务和责任。政府作为信息资源的拥有者，既有共享其他部门信息资源的权利，也有拿出自身信息资源共享的义务。与此同时，在共享过程中也要保证信息资源拥有者其利益不受损害。从权利义务的对等性角度来看，对政府而言，提供共享服务是一种义务和职责，对公众而言，享受政府提供的信息资源服务是应得的权利。

3)效率与公平的一致。在政府信息资源共享的利益关系中，效益与公平的矛盾关系普遍存在。由于参与建设信息资源的部门较多，投入较大，参与各方对于部门的利益更加注重。利益制度若公平则能促进效率的提高，反之，制度不公平、不合理则导致低效率。因此，在推动政府信息资源共享建设中，效率和公平就像两驾马车，任何顾此失彼的举动，都会使信息资源建设不可持续，应该协调统一，现阶段讲究效率时更要注重公平。

［1］胡延平.电子政务的目标、路径和应该注意的12个问题［J］.互联网周刊，2002(22):8.

［2］钟瑛.电子政务信息资源共享机制运行瓶颈及其化解［D］.湘潭:湘潭大学，2005.

［3］何振.网络环境下政府信息资源共享机制研究［J］.档案学通讯，2007(3):40.

［4］杨琳瑜.电子政务环境下政府信息资源共享的运行机制探究［J］.内蒙古电大学刊，2009(4):21.

［5］汪玉凯，杜治洲.电子政务与现代政府组织模式重构［J］.新视野，2004(4):40.

［6］董海欣.电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究［D］.长春:吉林大学，2008.