我国环境刑事立法政策的回顾与前瞻

牛忠志,钟家玉

(1.山东科技大学,山东 青岛 266510;2.荣昌县人民法院,重庆 荣昌 402460)

在法治社会中,一方面,由环境问题的重要性和严峻的形势所决定,保护环境资源和制裁环境危害行为离不开完善的法律体系,更离不开其中的刑法;另一方面,由刑法在整个法律体系中的保障法地位和环境侵害具有相当程度的价值正当性(或者说社会有用性)决定了刑法介入环境保护时又不能“太过”,而应当坚持间接干预原则和最后手段原则[1]。这可以说是当代任何国家对刑法调整环境资源犯罪的总体定位。但是,若用这一策略来指导某个具体国家特定时期对于环境犯罪的刑事立法未免过于宏观,故需进一步具体化。那么,未来一个时期我国的环境刑事政策应该怎样选择呢?这需要在对我国环境刑事立法政策进行回顾的基础上的前瞻。

一、改革开放以来我国环境犯罪的立法回顾

(一)1979年至 1997年

1979年《刑法》在“破坏社会主义经济秩序罪”一章只规定了 3种环境犯罪,即盗伐、滥伐林木罪,非法捕捞水产品罪和非法狩猎罪;此外,以其他方法危害公共安全罪、重大责任事故罪、危险品肇事罪等犯罪中包含着对造成重大环境污染或破坏环境的危害行为的惩罚。自此之后直至1996年底,国家在相继颁布的单行刑法和附属刑法中增设了许多环境犯罪及其有关的犯罪。单行刑法如 1988年《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》规定了非法捕杀珍贵、濒危野生动物罪;1988年《关于惩治走私罪的补充规定》规定了走私国家禁止出口的文物、珍贵动物及其制品的犯罪。在附属刑法方面,首先,1979年《环境保护法(试行)》、1982年《海洋保护法》、1984年《森林法》、1984年《水污染防治法》、1986年《渔业法》、1987年《大气污染防治法》、1989年《环境保护法》都专设条文以“比照”、“依照”援引立法方式设定了刑事责任条款;其次,1995年《大气污染防治法》、1995年《固体废物污染环境防治法》、1996年的《水污染防治法》,分别以类推立法方式设定大气污染罪,收集、储存、处置危险废物罪和水污染罪 3个新罪名。

1997修订《刑法》,在统一吸收上述有关环境犯罪的基础上,根据国家和社会现实情况增设了一些新的环境犯罪。以“破坏环境资源保护罪”为名专节规定在刑法分则第六章“妨害社会管理秩序罪”之下,共 9个条文 14种罪名。包括盗伐、滥伐林木罪;非法捕捞水产品罪;非法狩猎罪;非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物,珍贵、濒危野生动物制品罪;重大环境污染事故罪;非法处置进口固体废物罪;擅自进口固体废物罪;非法占用耕地罪;非法采矿罪;破坏性采矿罪;非法收购盗伐、滥发的林木罪。与此同时,1997《刑法》还在第二章“危害公共安全罪”、第三章“破坏社会主义市场秩序罪”、第六章“妨害社会管理秩序罪”和第九章“渎职罪”规定了许多可能与环境资源有关的犯罪。如,投放危险物质罪,过失投放危险物质罪,以危险方法危害公共安全罪,过失以危险方法危害公共安全罪,危险品肇事罪,走私核材料罪,走私珍贵动物、珍贵动物制品罪,走私珍贵植物、珍贵植物制品罪,走私废物罪,环境监管失职罪,违法发放林木许可证罪,非法批准征用、占用土地罪等[2]。

(二)1997年至今

1997年之后,2001年通过的《刑法修正案(二)》将刑法“非法占用耕地罪”扩容而修改为“非法占用农用地罪”。

2002年通过的《刑法修正案(四)》对环境资源犯罪作了较多的修改。第一,在刑法第 152条中增加一款,作为第二款:“逃避海关监管将境外固体废物、液态废物和气态废物运输进境,情节严重的,处五年以下有期徒刑,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处五年以上有期徒刑,并处罚金。”相应删去刑法第 155条第三项。第二,将刑法第 339条的第三款规定修改为:“以原料利用为名,进口不能作原料的固体废物、液态废物和气态废物的,依照本法第152条第二款、第三款的规定定罪处罚。”第三,修改了刑法第 344条,将“非法采伐、毁坏珍贵林木罪”修改为“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”;将犯罪行为从“非法采伐、毁坏”增加到“非法收购、运输、加工、出售”,保护的范围从“珍贵树木”扩大到国家重点保护的所有植物及其制品。第四,修改了刑法第 345条非法收购盗伐、滥伐的林木罪的构成要件,取消了“以牟利为目的”和“在林区”的限定词,并将“运输明知是盗伐、滥伐的林木的,情节严重的行为”增加规定为犯罪等。

2009年通过的《刑法修正案(七)》将刑法第一百五十一条第三款修改为:“走私珍稀植物及其制品等国家禁止进出口的其他货物、物品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节严重的,处五年以上有期徒刑,并处罚金。”增加了“国家禁止进出口的其他货物、物品”的概括性规定。将刑法第 337条“逃避动植物检疫罪”修改为“逃避动植物防疫、检疫罪”,规定:“违反有关动植物防疫、检疫的国家规定,引起重大动植物疫情的,或者有引起重大动植物疫情危险,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”将“逃避动植物检疫罪”修改为“逃避动植物防疫、检疫罪”。

2011年通过的《刑法修正案(八)》将重大环境污染事故罪修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”将非法采矿罪修改为:“违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿,或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”对这两个犯罪的修改,都降低了入罪门槛,并把结果加重犯修改为情节加重犯,扩大了加重处罚的情形。

通过上述梳理可见,我国刑法对环境犯罪的立法显现出从分散规定到集中规定,环境犯罪的设定由从少到多、法网由疏到密、惩罚力度由宽到严的立法轨迹。迄今已经编制成了对环境危害行为较为严密的刑事法网。所以,总起来说,改革开放30多年来我国环境犯罪立法所贯穿的刑事政策一直是犯罪化和刑罚化。

二、宽严相济的基本刑事政策下我国环境犯罪立法的未来走势

我国环境犯罪立法的未来走势,或者说我国未来的环境刑事立法政策,受国家“宽严相济”基本刑事政策和当今我国环境政策的双重制约。

(一)“宽严相济”的基本刑事政策

一般意义上,政策是法律的灵魂,政策对法律的制定、解释、执法、司法都具有指导作用。改革开放 30年来我国的环境犯罪刑事立法的实践也证明了这一点。但是,政策具有天然的灵活性,它因时因地而异。国家的政治经济文化条件发生了变化,政策也因此而变。我国当今已经确立了“宽严相济”的基本刑事政策。

2008年底中共中央《关于深化司法体制和工作机制改革的意见》明确表示要把“宽严相济”的基本刑事政策上升为法律制度,使之既有利于控制社会治安大局,增强群众安全感,又有利于减少社会对抗,促进社会和谐。“宽严相济”的基本刑事政策是对我国长期以来的刑事立法和刑事司法实践经验教训的总结,与“惩办与宽大相结合”和“严打”刑事政策具有相同性又有显著的区别,是对它们辩证否定的结果。“宽严相济”包括“宽”和“严”两个侧面。鉴于我国的重刑主义传统和当前社会主义和谐社会建设决定了当今的“宽严相济”的刑事政策应该立足于“宽”,并以“严”来矫正“宽”和辅助“宽”[3]。这一刑事政策作为我国的基本刑事政策,将全面地贯彻于未来我国的刑事立法、司法、刑事执行等全部刑事法治领域中。环境刑事政策是宽严相济基本刑事政策整体的有机组成部分。按说,对于环境犯罪,可以(能)“宽”,也可以(能)“严 ”,那么,到底应该是怎样的呢?这取决于我国的社会现实情况和我国刑法的立法现状。

(二)我国现行的环境政策

新中国成立,面对战争留下的烂摊子,百废待兴,需要发展。然而,建国之初好景没有几年,国家就进入了“文革”浩劫,十年的“斗私批修”割资本主义尾巴和阶级斗争为纲之下的“无产阶级专政下的继续革命”,加剧了中国的贫穷。及至上世纪 70年代末拨乱反正,实行改革开放,贫穷落后的现实再次强烈呼唤发展。国家提出了以经济建设为中心的政治纲领。

改革开放以来,国家在强调经济和社会发展的同时,一直要求注意对环境与资源的保护问题。我国环境保护在 70至 80年代形成过的“三大政策”(即“预防为主,防治结合”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”)和“八项制度”(即“环境影响评价”、“三同时”、“排污收费”、“目标责任”、“城市环境综合整治”、“限期治理”、“集中控制”和“排污登记与许可证”)。90年代初,中国工业污染防治开始了从“末端治理”向全过程控制转变、从分散治理向分散与集中治理相结合转变,并且开始了清洁生产的试点。90年代中期开始提出和实施环境与发展综合决策制度、统一监管分工负责制度、环保投入制度和公众参与制度,以及强化环境税费的征收和大幅度增加环保投入等政策措施,中国的环境政策逐步走向成熟与成功。在具体的政策手段和措施上,由主要依靠行政手段,逐步转向主要依靠法律、经济和市场手段,同时运用必要的行政手段[4]。

但是,由于地方保护主义、不正确的政绩观和人们法制观念的淡薄,对环境问题的严重性和重要性缺乏清醒的认识等因素,上述环境政策和环境制度的实际贯彻和执行并不理想。时任国家环境保护总局局长周生贤在 2006年12月 12日召开的第一次全国环境政策法制工作会议上说,我国环保法制工作仍存在四大“软肋”:一是经济、技术政策偏少,实用的政策偏少,政策间缺乏协调;二是现有环境法律法规偏软,可操作性不强,对违法企业的处罚额度过低,环保部门缺乏强制执行权;三是地方保护主义严重干扰环境执法,有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍,一些地方监管不力的问题还很突出;四是执法监督工作薄弱,内部监督制约措施不健全,层级监督不完善,社会监督不落实[5]。

如果说自改革开放至本世纪初,我们奉行“发展是硬道理”、“发展是第一要务”,在这样的理念指导下,我国基本上也是重蹈着“先污染,后治理”的覆辙,那么,自 2006年以后,我国新的环境政策将是通过“节能减排”、“转方式调结构”全面实行严格的环境保护政策。2006年第六次全国环境保护大会在北京召开,温家宝总理参加会议并作了《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》的重要讲话。会上,国家发改委、财政部、环保总局负责同志就贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作了发言,山东、河南、四川省负责同志介绍了加强环境保护的经验做法,国务院副总理曾培炎作了大会总结讲话。这次大会的召开是环境保护工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。我国环境保护虽然取得了积极进展,但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力,流经城市的河段普遍受到污染,许多城市空气污染严重,酸雨污染加重,持久性有机污染物的危害开始显现,土壤污染面积扩大,近岸海域污染加剧,核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重,水土流失量大面广,石漠化、草原退化加剧,生物多样性减少,生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国近 20多年来集中出现,呈现结构型、复合型和压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失,危害群众健康,影响社会稳定和环境安全。未来 15年我国人口将继续增加,经济总量将再翻两番,资源、能源消耗持续增长,环境保护面临的压力越来越大。鉴于人口资源环境问题成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一,所以,国家对处理环境保护与经济社会发展关系的指导思想进行了重大调整,把环境保护摆在了更加重要的战略地位上[6]。

“一个法律永远是那个时代的法律”,“与其说是立法者在创制法律,毋宁说是立法者在表述法律”。我国未来的环境刑事政策仍然应该坚守“宽严相济”基本刑事政策的“严”的一面,而不能有任何松动。加之,我国现行刑法对破坏环境资源保护犯罪的立法规定仍有疏漏(突出的表现是有的危害环境的行为很严重但没有规定为犯罪),犯罪的最高法定刑设置偏低(直接危害环境的犯罪的最高法定刑均不超过 10年有期徒刑),刑事制裁措施单一,缺乏环境犯罪的针对性(突出表现是缺乏环境资源的恢复性制裁措施)。因此,未来我国关于环境犯罪的立法继续推进犯罪化进程——把有关的环境资源破坏行为(如增设破坏草原罪、噪声污染罪等)进一步犯罪化;在制裁方面,将继续加大刑罚制裁的力度,适当提高有的犯罪的最高法定刑限度,并且设置多元化的刑事制裁机制(如增加科处犯罪人恢复环境的制裁措施等)[7]。2011年 2月通过的《刑法修正案》(八)对环境犯罪的修改——降低重大环境污染事故罪、非法采矿罪这两个犯罪的入罪门槛、扩大该二罪加重情节容量,也再次释放了这种信号。

总之,在目前我国刑事立法总体不断趋向“宽”的情况下,却对环境犯罪的犯罪化和刑罚化体现了刑事政策的“严”的一面。这是当今我国环境问题的严峻性所决定的。

[1] 牛忠志.我国环境刑事立法政策的应然选择[J].中国科技信息,2005(16):257.

[2] 牛忠志,朱建华.环境资源的刑法保护[M].北京:中国社会科学出版社,2007:3-4.

[3] 牛忠志.正确把握我国“宽严相济”基本刑事政策[J].山东社会科学,2009(11):67.

[4] 林峰艺.我国环境政策的历史演变及启示[J].南方论刊,2009(9):56.

[5] 周生贤.我国环境保护环保政策法规仍存在四大“软肋”[EB/OL].(2006-12-13).[2011-06-16].http://news.xinhuanet.com/environment/2006-12/13/content 5478736.htm.

[6] 王玉庆.新时期我国环境保护形势与对策:在中国环境科学学会 2006年学术年会上的讲话[N].中国环境报,2006-11-20(1).

[7] 牛忠志,朱建华.环境资源的刑法保护[M].北京:中国社会科学出版社,2007:536.

(责任编辑 张佑法)