新农村村民自治的合法性探析—以临沂市农村为例

董怀杰

村民自治作为国家法律确认的农村基层民主政治建设的制度，已成为建设社会主义新农村基层民主的基本形式，是社会主义政治文明在农村的重要体现。如何保障村民自治实践的合法性,使它既能遵守国家的法规和政策,又能满足村民的自治要求和愿望,成为一个关键问题。本文拟从合法性的角度来审视临沂市的村民自治。

一、临沂市村民自治的合法性现状

依照法律规定，村民自治的核心内容是实现“三自”、落实“四民主”制度。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主体的村民自治,是一个环环相扣的有机整体,民主选举是基石,民主决策、民主管理、民主监督则是贯彻自治的措施和手段,是自治的基本内容。我们用了一年多的时间就临沂市开展村民自治的情况进行了一次全面而深入的调查，基本掌握了村民自治的运作状况，发现我市村民自治工作总体上是很成功的。但个别地方还存在“雷声大，雨点小”的现象，效果不很理想，隐藏着诸多危机，这都表明村民自治工作还需加强。本调查研究主要是从四个方面展开：

（一）民主选举的合法性问题

民主选举是村民自治的合法基础，已经成为解决现代社会公共权力合法来源的重要路径,因为“在当今几乎整个立法的表达中,选举统治者已被公认为是权力移交的唯一合法手段”。在临沂市农村，民主选举在“四个民主”中开展最早、投入最多，取得了很大成效，获得了广大村民的积极拥护。但某些村镇其合法性状况还存在一定问题。这突出表现在：民主选举制度落实不够到位，选举程序不够规范。

当前有些地方村干部自行简化选举程序，甚至操纵选举过程。调查显示，临沂市99%以上的村制定了村民会议制度或村民代表会议制度，但选举时只有不到84.8%的村在换届选举时召集村民会议或村民代表会议。统计数据显示， 只有81.9%的村民认为选举体现了真正的民主，群众的满意率有待提高。如果选举结果不能充分体现人民公认原则，就不能达到民主选举的预期目的。选谁不选谁,村民说了算，才具有实质合法性。没有民主参与支撑的形式上的合法性只能是脆弱而难以持久的，现在的民主选举状况不加以改进，村民自治合法性就会受到影响。

（二）民主决策的合法性问题

村民自治中的民主决策,是以全体村民为主体,以“直接”参与的形式,依多数人的意见作出决定，体现充分的直接民主性和广泛的群众性。村上的事情怎么管，只有让老百姓发表看法才管得好，才能减少和杜绝村干部盲目决策和错误决策。尤其要规范村级民主决策程序，完善村民“一事一议”制度。

通过调查发现，我市村民自治民主决策还存在一些问题，尤其是直接民主决策较难以落实。因自由经济的发展，村民分流明显，很难集中开会来决定问题。这直接导致少数人在决策中独断专行,重大问题也不集体讨论,而是自己擅自决策,甚至一人说了算。离开了村民直接民主决策这一核心内容和关键，就违背村民的意志和愿望，就得不到村民的支持和拥护,也就失去了合法性。

（三）民主管理的合法性问题

村民自治制度的实行是一个政府还权于民的过程,不仅要把选举权、决策权和监督权还给农民,更为重要的是,要把农村内部事务的管理权还给农民,从而实现自我管理、自我教育、自我服务,真正体现当家作主的主人翁地位。只有调动了广大农民的积极性，整合了农村建设力量，才能有效推动新农村建设。30多年前韩国开展的“新农村运动”之所以取得成功，最关键、最有效的一条经验就是始终让农民自己办事、自己管事，充分发挥农民的主动性和积极性。

通过对民主管理的现状调查发现，当前民主管理的推行效果不理想。“大部分村民不相信村民自治…他们不相信权力会给老百姓!现在每个村都有党支部和村委会,乡一级有乡镇党委、政府…管区有管区书记,有管区干部,有包村领导,有包村干部。这么多能管你村的,还叫村民自治吗?”农民反映没有“当家人”的感觉，往往难以争取和维护自己的利益。“事关我们自己的事而不由我们作主还算什么‘村民自治’”?这种村民自治的合法性受到一定的质疑与挑战。

（四）民主监督的合法性问题

孟德思鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”任何一种权力都有腐败的倾向,村庄公共权力更易被滥用，因为大多数村干部素质不高,文化水平低,政治素质低,只有到位的监督,才能制约村干部的行为。

通过民主监督的现状调查，发现“村务公开”对大多数的村民来说是起到了作用，发挥了民主监督的作用。但由于信息披露的权力掌握在村干部手中,一些村干部难免存在不愿公开、甚至不敢公开的思想。如果“民主监督流于形式、摆摆样子”，村干部的违规管理和过错行为即使给集体造成了损失,村民群众也往往感到束手无策。由此而引起的村民对村干部的不满情绪累积到一定程度,就会引发群体性的上访、抗议事件,影响农村社会的稳定。

二、巩固临沂市村民自治合法性的路径

村民自治是我国实现一切权力属于人民的重要途径和形式。尽管我市村民自治工作已经取得了很大成绩，但还存在一些问题。要有效化解问题和矛盾，加强和巩固村庄公共权力的合法性，促进农村社会和谐，必须做好以下几个方面：

（一）国家的重视与保障

政府在村民自治实践中的主要作用是指导和监督。有关村民自治的法律、法规和政策的传达与学习及实施的指导与监督都离不开基层政府。这要求基层政府必须有专职队伍负责村民自治工作。同时还必须制定符合实际的操作性强的运行机制和奖惩制度以保证村民自治的顺利推行。其中，最关键的是，对村民自治工作的奖惩主要应由其服务的对象去评判，而不是由其上级去决断。

（二）村民自治制度和运行机制的建立和健全

村民自治理念的实现离不开制度的保障。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“搞好村民自治,制度建设是根本。重点是建立健全村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。”要有效落实村民自治制度,必须制定必要的法律法规,增加自治工作的制度供给,做到有法可依,有法必依,减少自治工作的 盲目性和不确定性。

（三）有效监督措施的制定与实施

推行全面的村务公开，村干部的所作所为是否维护村民的利益，他们都有清晰的感觉和认识。村干部在管理村务时就不得不慎重运用权力，认真对待村民的利益，使村庄公共权力受到原初性的制约。村民有质疑时，可以向上级部门检举和控告。如果得不到及时的回应和满意的处理，就逐级检举和控告，直到问题得以解决。

（四）村民自治组织自身的建设

加强村民自治组织建设，提高村民自治能力。首先，加大民主法制教育的力度,特别是加强与农民利益相关的法律和规章的宣传,如《中华人民共和国村民委员会组织法》、《村民委员会选举办法》、土地管理法、农民承担费用和劳务管理条例等，以做到家喻户晓，让村民了解自身权利,增强自治意识。

其次，明确村民自治组织的领导权。当前，村民自治权的行使者是村民会议和村民委员会，并必须接受村党支部的领导。村党支部执掌权力，只要代表最广大人民群众的根本利益，执行科学合理的方针、路线和政策，“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，就会受到拥护和支持，就是合法的。

最后，创办譬如《乡村自治报》等简报，总结、概括和宣传实践经验，报道有价值的乡村自治新闻，并规定村村必须公开张贴和宣传，以发生在民众身边的倍感亲切的先进事件来来有效引导村民自治实践。

孟德思鸠．论法的精神（上册）［M］．商务印书馆，1961．