寡头型一级土地供应、策略互动影响与财政调整——基于282个城市面板数据的动态空间计量

汪 冲

(南京财经大学财政与税务学院,江苏 南京 210046)

一、前 言

现行土地供应是在土地利用总体规划所确定的规模范围以内,由国务院和省级人民政府批准进行农用地转用和土地征用。从国有土地一级供应,特别是从城市政府的土地出让权利这个角度来看,城市政府间的竞争是一个具备较强垄断势力 (辖区内唯一供应方,但从全国范围内来看,又是由数百个城市政府 “寡头”厂商组成的市场),受到上级政府管制 (不具备产量上的充分决定权),由此会围绕产量水平 (即土地供应指标)展开竞争的格局 (辖区间策略互动影响)。现实中,为了获得更多的国有土地出让收益,产生了各种策略行为,一是国有土地 “批而未供”,即通过 “囤地”控制市场供应量,进而通过 “招挂拍”模式获得更高的土地出让纯收益[1],或者是通过土地融资平台以获得更多信贷支持;另一则是 “未报即用”,即造成既成事实来突破国有土地利用规划限制。据报道,2007年10月到2009年10月这两年间,“未报即用”宗数达到3.6万宗,涉及土地面积61万亩。全国31个省市自治区均不同程度存在 “未报即用”情况①国土部拟出新规:《落实最严格土地管理制度》,《上海证券报》,2010年5月25日第6版。;还有一个现象则是 “粗放滥用”,即把有限的指标主要用于保证经济建设而不是民生工程等,盲目投资、过度超前和低水平重复布局现象突出。

为了提高土地集约效率,遏制地方政府土地违法违规现象,我国正在实施 “最严格土地管理制度”,亟需强化中央政府监管能力,以及省级政府统筹本区域土地管理权力、责任和能力。就土地财政而言,财政本身无疑是最为核心、关联度最高的影响因素,现有研究针对财政本身所具有的调控作用尚未予以重视。为此,本文结合存在策略互动影响条件下的无限期古诺纳什重复博弈研究,以及空间计量实证方法,对国有土地供应出让中的财政激励约束机制展开研究。

二、理论分析

从理论上说,围绕土地要素展开的政府竞争,可以概括为 “收入-公共服务的组合”机制、价格竞争机制和本文所关注的 “产量-垄断利润”机制三种类型。

“收入—公共服务组合”机制反应的是经典的Tiebout思想,由Tiebout-Oates-Hamilton模型所概括,即居民 “用脚投票”机制驱使下,地方政府之间围绕财产税基的竞争会提高地方公共品的供给效率,改善社会福利,这种机制的核心之处在于将地方政府的公共服务供给和财政收入通过土地、房产等财产性税基关联在一起。通过土地或房产这一载体,教育、医疗、市政设施、公共交通等无不具有鲜明的资产保值增值功能,这种资产溢价由财产税部分转化为地方政府收入,可以激励地方政府改善公共服务,从而形成税收收入与公共服务的良性互动,而居民迁徙流动所形成的 “用脚投票”机制是促使政府间展开良性竞争的力量。

而价格竞争机制反映的是为了争夺资本等稀缺性要素,利用土地要素价格展开的一种恶性竞争。大量研究发现,当前中国基于GDP政绩考核和官员任免的政治激励形成了多元化的竞争形式,包括税收竞争[2][3]和土地竞争[4]等,其最终结果均是一种 “逐底竞次”的无效均衡——地方政府竞相降低税率、提供税收优惠和财政补贴,又或者是降低土地要素定价以吸引资本或企业流入本地辖区。经济发展水平越是接近的辖区之间产生这种竞争和攀比的可能性越大[5]。不难看出,这一机制下的核心变量是土地出让价格,或者说是土地税费待遇。

不同于Tiebout思想所表明的城市政府之间面向居民展开竞争,也不同于政府面向企业展开的资本竞争,本文 “产量 (土地供应计划)—垄断利润”机制考虑的是城市政府在国有土地一级供应过程中为了争夺土地出让权利而产生的竞争,这是一种面向上级政府展开的的竞争。中国的国有土地一级供应具有鲜明的产量垄断特征。但是,这种垄断供应又受到高度管制,突出体现为受到土地总体利用规划的限制,需要经过中央和省级人民政府批准才能得以实现。

标准的古诺理论假设每个 “寡头厂商”(地方政府)的决定只会涉及到他们自己的产出,他们独立 (即 “同时”)选择各自的产量。就国有土地供应来看,这一理论存在两方面的局限:一是忽略了地方政府之间的策略互动影响。在总量限定和审批制条件下,竞争对手 (邻居)产量水平的提高,即意味着本地供应计划的削减和土地收益的减少,土地出让收益不仅受到自身土地供应水平的影响,也会受到竞争对手 (邻居)的影响,由于土地供应计划意味着巨额财政收益,城市政府无疑会产生争夺土地供应计划的强烈动机。在 “产量 (土地供应计划)—垄断利润”这一机制下,土地供应的相对份额,即每一城市在当年全部国有土地批准供应数中所占的比重是一个核心的要素。二是忽略了这种策略互动影响中的重复博弈性质所蕴含的优化调整意义。如果地方政府间确实存在显著的策略互动影响,那么,这种处于无限期界限的重复博弈格局中,有望通过实施 “产量限制——财政调整”组合以达到土地总体供应量控制的合作目标。

为分析这一问题,定义为能够实现特定目标时所有地方政府应共同遵守的产量,即:

“胡萝卜加大棒”式策略[6]中的核心问题是界定特定的产量水平x△,这一产量水平所对应的产量组合x△=(x△,x△,…,x△)将会给所有地方政府造成足够大成本。这样,对于每一地方政府i=1,2,…,n,策略的子博弈完美博弈条件为:一方面,通过偏离xm得到的利润不能超过面临惩罚时的利润;另一方面,如果博弈进入了一个惩罚阶段,所有地方政府愿意承担预定的惩罚,并回归xm产量水平。

上述策略是通过一种威慑和惩罚性质的机制来维持针对xm的合作行为,从而形成一个无限期的合作路径。沿着这一路径,每一寡头在每一阶段t生产xm并得到πm,否则就必须面对惩罚x△。这一惩罚应较为 “激励”,具有较强的威慑能力,只需要一期就可以使得地方政府选择合作,从而具有更佳的策略可行性。

这样,能否成功实施目标产量控制 (如实施耕地资源保护,或者是保障民生工程所需土地供应),关键在于能否成功设计 “胡萝卜加大棒”式的财政调整机制,首先需要回答的问题是中国当前的国有土地供应是否存在辖区间的策略互动影响?然后,进一步考察这种策略互动影响中地方政府 “市场份额”与土地出让纯收益之间的关联,特别是度量与国有土地供应出让目标产量相联系的利润水平,以此作为设计更高惩罚标准的基准值。为此,本文设计相应的计量模型和实证方法,对上述问题展开实证研究。

三、计量模型与方法

由于土地要素不具备流动性,地方政府是辖区内土地供应的唯一主体,地方政府间的策略互动影响必然表现为一种基于地理位置或经济禀赋的 “空间相依性”。为了考察国有土地出让中的地方政府策略互动影响,建立如下土地出让纯收益函数空间计量模型:

其中,Y是各城市的土地出让纯收益及其构成的因变量向量,X为k个解释变量构成的n×k阶矩阵,包括内生解释变量、外生 (控制)变量,空间滞后内生解释变量矩阵。IT⊗W表示克罗内克乘积,IT是T维的单位矩阵,(IT⊗W)Y和 (IT⊗W)X分别表示空间滞后的因变量和自变量,其反映辖区间的土地供应行为及各种影响因素之间的因果关系。空间加权矩阵用于界定各种形式的辖区间 “相邻”程度,按照282个城市的经纬度数据构造了地理空间和经济空间权重矩阵,分别反映城市间的地理位置临近性和经济水平的相似性。ρ和β是待估参数向量,是随机误差项。

表1 主要回归变量的统计分析结果 (观测值=1692)

因变量土地出让纯收益是指政府在土地一级供应出让中取得的纯收益,即成交价款扣除政府取得的土地成本 (包括征地拆迁等费用)和土地开发成本 (土地整治、基础设施建设等)后的余额。自变量中的内生 (或前定)变量包括土地市场份额、工业化禀赋、城市化水平、房地产投资、资本集聚程度、城市地价和工资水平。外生变量包括人口密度、产业结构、财政压力、外商投资水平和耕地资源保护压力。主要变量的含义、构造和描述性统计结果详见表1。

为解决上述空间模型中可能存在的内生性偏误,本文采用的是两步系统广义矩 (sys-GMM)这一动态面板数据方法 (DPD)[7][8],这一方法特别适用于本研究的样本数据类型,其结合了差分方程和水平方程,使用一组滞后的解释变量及其空间加权项作为水平方程相应变量的工具变量,并且使用了广义矩回归方法 (GMM)。

为了保证数据的完整性和口径的一致,选用的数据是国土资源管理部门所提供的土地出让金数据,即2003～2008年 《中国国土资源年鉴》,年鉴详细报告了各省的城市国有土地供应出让中的宗数、土地供应面积、成交价款和纯收益。论文中土地出让纯收益、土地市场份额、城市地价、耕地保护这几个指标都是依照上述数据加以构造。城市的其他数据,包括产业结构、人口密度和城市化水平、房地产投资总额等,全部来自于 《中国城市统计年鉴》。

由于上述两个年鉴的统计数据各自都有缺失值。我们采用了一种匹配处理思路,即取两个年鉴的交集,将两个年鉴中都有完整数据的城市才作为本文的样本。这样,剔除缺失值之后的样本数为282个城市,其经度与维度数据来自Yu[9]的采集与整理,总观测值数为1692。样本中的城市类型包括地级市、副省级省会城市、计划单列市和直辖市,但不包括县级市,而是将县级市被归并到各自所属的地级或其它类型城市当中。

四、实证结果与分析

表2报告了空间地理权重矩阵和经济禀赋权重下土地出让纯收益的空间模型sys-GMM估计结果。所有模型的自回归检验结果证实了模型能拒绝不存在显著的一阶残差序列相关性,但不能接受二阶相关,这预示着动态GMM估计方法的适宜性。过度识别检验分别报告了每个模型下的萨甘和海赛检验的卡方统计值,外生性检验 (GMM)和 (IV)分别报告了针对广义矩和工具变量的卡方检验的P值结果,检验结果表明不能拒绝工具变量的外生性。

从变量的回归结果来看,土地出让纯收益的滞后一期值具有显著的解释能力,这说明城市土地出让的垄断利润受到历史时期水平显著为正的影响,不仅如此,土地出让纯收益具有显著的空间相依性,在所有的回归模型中,土地出让纯收益的空间滞后项的估计结果都非常稳健和显著,这证明了辖区间土地供应利润存在明显的策略互动影响。

解释变量中的土地市场份额变量则进一步说明了城市之间围绕土地出让份额的 “争夺”是一个典型的策略互动形成机制。表2的回归结果反映了具有相近地理位置和相似经济禀赋 (人均GDP水平)的城市之间的策略互动影响,计量模型中分别考察了土地市场份额变量的当期值、滞后期值、以及空间加权项及其滞后期值对于土地出让纯收益的影响。回归结果从不同角度说明了城市政府围绕审批获得的土地出让权的相对份额将是一个影响各地土地出让纯收益的重要因素。表2地理位置空间权重中,本地在总体土地供应市场上的份额 (百分比)上升1个百分点,将会使得本地土地出让纯收益上升0.389(模型 (1)),而在经济禀赋空间权重下,这一系数估计值水平为0.281个百分点 (模型 (3))。

表2模型 (2)、(4)反映了本地和周边 “邻居”的土地市场份额的相对变化所产生的影响,结果表明,尽管当期的土地市场份额的空间加权项系数估计值为正 (0.569和0.718),但是其效应和显著性程度远低于空间加权项的一阶时期滞后值所具有的负的影响 (-0.936和-1.071),这说明,从净效应角度来看,“邻居”们的土地出让市场份额越高,则本地的土地出让纯收益水平会越低,这与本地的相对市场份额上升将会带来更多垄断利润的结论是一致的。因此,在现行土地管理框架下,围绕土地出让权的争夺,城市政府之间已经产生了一种策略替代式的互动影响。

表2 土地出让纯收益函数空间模型估计结果(观测值数=1692)

此外,可以发现空间地理权重回归模型中的土地出让份额具有更大的 “市场价值”,策略互动影响程度更为明显。模型 (1)、(2)中土地市场份额变量的当期值系数估计值水平均明显高于模型(3)、(4)的相应估计值;模型 (2)中土地市场份额变量的滞后一期值的影响显著为正,而模型(4)的相应估计值却都没有通过显著性检验;而空间加权项的估计结果也表明,相对于相似经济禀赋的城市,那些临近地理位置的城市相对市场份额上升所造成的负面影响更大。这些都说明围绕土地市场份额的争夺和策略互动影响更多发生在相邻地理位置之内,而不是来自于相似经济禀赋的同质性对手,这显然是由于围绕国有土地出让的审批与管理中实行 “下管一级”所致,由于审批权限集中于上级行政单位,这使得政府之间的策略互动影响更多集中于同一行政区划和属地范围内。

五、结论与政策

本文证明了城市政府间围绕土地供应指标的策略互动影响是一个影响土地出让纯收益的重要因素,“邻居们”的相对市场份额上升,或者说本地的相对市场份额下降,将会对本地的土地出让纯收益产生显著地负面影响,这说明,地方政府为了争夺国有土地供应出让中的更大市场份额和更有利位置,获得更多的垄断利润,已经产生了显著的土地供应权竞争现象。

本文通过实证检验揭示了土地市场份额与垄断利润之间的数量关系,结果表明,基于地理位置相邻和经济禀赋相近这两个角度,相对市场份额上升一个百分点,将会使得垄断利润上升0.389和0.281个百分点,前者是基于相邻地理位置空间矩阵,而后者是基于人均GDP水平这一经济禀赋所构造的空间加权矩阵所得到的实证结果,根据样本期内的城市垄断利润的平均水平,可以度量国有土地供应出让份额所蕴含的经济价值。

根据上述分析,在政策思路上可以将政府间土地出让纯收益或土地出让金收入的分成比例作为调控手段,根据国有土地利用总体规划或者是各种宏观政策 (如保障房安居工程用地,或国有土地“存量挖潜”和新增用地比例)确立 “目标产量”,并以土地相对份额的市场价值为基准评估目标产量的潜在市场价值,并依此设计一个更高的惩罚性上解标准,这样,目标产量、实际收益和惩罚三者相结合,构成 “胡萝卜加大棒”式策略选择空间,以建立一种激励约束地方政府改善土地供应的财政调整机制。

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