中国城市水务产业民营化的绩效评价实证研究

王 芬,王俊豪

(1.浙江海洋学院管理学院,浙江 舟山 316004;2.浙江财经学院政府管制与产业经济研究所,浙江 杭州 310018)

一、引 言

长期以来,我国对城市水务产业一直实行政府垄断经营、政企合一的管理体制,把水务产业当作社会公益性福利事业,过分强调其公共服务性,对其经济性认识不足。随着我国经济和技术的发展,这种高度集中管理体制的弊端日益体现,表现在企业经营效率低下、投资渠道单一、企业亏损经营、服务质量差、政府财政负担重等方面。随着我国城市化进程日益推进,工业化程度不断提高,原有的经营模式已不能满足我国城市供水和污水处理的需求。为改善这种局面,政府在城市水务产业逐步推行民营化:1990年开始放开了水务产业竞争性业务,主要是供水生产和污水处理环节;2002年开始,水务产业的管网经营业务也逐步开放。在本文中,“民营”的内涵是指与 “政府直接经营”(或称 “官营”)相对应的一个概念,“民营”的实质在于 “非政府”、“非官方”直接经营。我国城市水务产业的民营化主要采用BOT模式 (建设-运营-移交模式)、TOT模式 (移交-运营-移交模式)、PPP模式 (公私合营模式)、纯民营模式等,已经吸引了众多民营企业参与到水务产业的建设发展。政府对城市水务产业进行民营化:一方面是为了降低进入门槛,引入竞争机制,提高企业的生产效率;另一方面是为了拓展投资渠道,促进普遍服务,满足发展的需求。城市水务产业的民营化在我国已经推行了二十多年,民营化的实际效果如何,是否达到了政府的目的,这需要理论界作出回答。

国外对水务产业所有权与绩效的实证研究较多,但研究结论并不一致。在所有权与成本效率的验证方面,Morgan(1977)、Crain&Zradkoohi(1978)利用成本函数的方法得出民营企业能促进成本效率的结论,Bruggink(1982)利用成本函数的方法得出国有企业成本更低的结论。在所有权与生产效率的验证方面,Bhattacharyya等 (1994)认为国有企业和民营企业的总体效率无差别,但民营企业的技术效率较低;Saal&Parker(2001)认为民营化提高了利润但没有提高生产率,没有证据说明民营化可以促进生产率的提高。国内直接研究城市水务产业民营化绩效的文章并不多。陈君君等 (2009)的研究表明外资水务企业的经营绩效要比国有及国有控股企业好,该研究仅仅是对比了两种不同产权类型企业的经营绩效,未对其它方面的指标进行评价。肖兴志 (2010,2011)对水务产业的管制效果 (包括进入管制和价格管制)进行了实证研究,研究结果表明放松进入管制能促进供水总量的提升,但没有分析放松进入管制对污水处理及管道建设的影响。在城市水务产业民营化不断推进的现实背景下,很有必要拓展原有的研究,从多个角度评价水务产业民营化的绩效,为推动城市水务产业民营化的发展提供实证依据。

本文拟从水务产业的总量水平、生产效率、利润和普遍服务水平等四个方面研究民营化对城市水务产业的影响,依据现有研究和相关理论提出假设,运用数据验证假设后,进一步挖掘评价结果的内涵本质,为政府推进城市水务产业民营化提供参考。

二、中国城市水务产业民营化的绩效评价指标及其数据说明

(一)中国城市水务产业民营化的绩效评价指标

中国城市水务产业民营化的基本目标是增强城市水务产业的供给能力、提高生产效率、减轻政府财政负担及促进普遍服务,这是建立民营化绩效评价指标的根本依据。此外,结合数据可得性、评价系统性、评价全面性等原则,本文建立了水务产业民营化的绩效评价指标体系 (见表1所示)。

表1 中国城市水务产业民营化的绩效评价指标

1.反映总量水平的指标

城市水务产业民营化的目标之一是吸纳更多民营资本进入城市水务产业,解决投资不足的问题,进而提高城市水务的总量供给。据此,将总量水平设为一级指标,二级指标主要包括供水生产和污水处理两个方面的指标,分别设置代表处理能力和实际处理总量的评价指标①处理能力主要是由投资决定的,而实际处理总量则是由实际的供给能力和需求共同决定的,原有的文献只设计了实际供水总量这个指标来评价,并不能准确的反映投资状况带来处理能力的变化。,研究民营化对城市水务产业总量水平的影响。其中,供水生产由日供水综合生产能力、全年供水总量两个指标来衡量,分别衡量实际的供水生产能力和实际的供水总量;污水处理由污水处理厂污水日处理能力、污水年处理总量两个指标来衡量,分别衡量实际的污水处理能力和实际的污水处理总量。四个指标的干扰因素是城市化水平,因为城市化进程对城市水务产业总量水平有显著的拉动作用。

2.反映生产效率的指标

城市水务产业民营化的第二个目标是促使水务企业提高运作效率,改变传统管理体制效率低下的局面。据此,将生产效率设为第二个一级指标,下设生产成本和劳动生产率两个二级指标,分别研究民营化对生产成本和劳动生产率的影响①劳动生产率的数据比较容易获得,而全要素生产率的数据要通过数据计算转化,且计算过程假定规模报酬不变,限制严格,故这里没有采用全要素生产率。,其中劳动生产率由人均生产总值来计算代替。生产成本的干扰因素是电力出厂价价格指数,因为水务产业的主要投入品包括电和劳动,引起水务产业生产成本变化主要是这两大因素,由于水务产业员工工资的数据并不完整,故仅考虑了电力出厂价价格指数这个因素。劳动生产率的干扰因素是GDP指数,因为随着国民经济的发展,物价提高和技术进步等原因,使得水务产业的人均生产总值必然和GDP指数有着相应的时间趋势。

3.反映利润的指标

城市水务产业民营化的第三个目标在于改变水务产业亏损经营、过分依赖财政补贴的局面。据此,将利润设为第三个一级指标,下设每百元销售销售收入实现利润一个二级指标,评价和考核企业的盈利能力。干扰因素是生产成本,生产成本的提高会降低企业的利润水平。

4.反映普遍服务水平的指标

城市水务产业的普遍服务是为了保障人民的基本生活用水需求,由于水务产业的特殊性,其普遍服务主要体现在供水管道和排水管道的建设覆盖区域,满足人们对水产品可得性的要求。吸纳更多资金进行管网建设,覆盖更多人群,促进水务的普遍服务也是水务产业民营化的一个目标。据此,将普遍服务水平设为第四个一级指标,下设供水管道长度、排水管道长度两个二级指标。其干扰因素指标是城市化,城市化水平越高,要求供水和排水管道的长度越长。

在设计水务产业民营化的评价指标时,还应当考虑水务服务质量和价格的评价指标,由于水务产业供水合格率的统计数据只有2007-2009年的,供水价格的统计数据也只能在 《中国物价年鉴》中搜集到较少的数据,考虑到数据的可得性,没有将其纳入到评价指标中,但这两个指标仍然是相当重要的。

(二)城市水务产业民营化的衡量指标

根据肖兴志等 (2010)在对水务产业进入管制的衡量指标的说明,有三类指标可以考虑用来衡量民营化:第一类是水务的总投资,用非国有投资占总投资的比重衡量民营化的程度;第二类是使用新进入企业与在位企业的数量比来衡量民营化的程度;第三类是考虑产品价值量和企业资本量,使用非国有企业总产值与国有企业总产值的比例和非国有企业总资产与国有企业总资产的比例两个指标。由于统计年鉴中缺乏 “水的生产与供应业”国有企业投资的数据,第一类指标我们不能使用。而对于第二类指标,对于新进入企业是国有、国有控股还是非国有等具体情况缺乏说明,所以难以被选用。最后选择第三类指标作为水务产业民营化的衡量指标,根据已有的研究 (肖兴志,齐鹰飞,郭晓丹,2010;肖兴志,韩超,2011),均认为选择非国有企业总资产与国有企业总资产的比例能更好的衡量民营化,本文据此选择非国有企业总资产与国有企业总资产的比例作为衡量民营化的数据,简称MYH。

(三)数据获得说明

文中所有指标的原始数据来自于 《中国城市建设统计年鉴》和 《中国统计年鉴》,检验的样本区间为1990-2009年,1990年既是政府颁布文件正式推进城市水务产业民营化的起点,也是文中大部分数据能获得的最早时间。

日供水综合生产能力、全年供水总量、污水年处理总量、污水处理厂污水日处理能力、供水管道长度、排水管道长度六个指标可通过 《中国城市建设统计年鉴》直接获得。

生产成本使用的是 “水的生产与供应”业的产品销售成本 (或主营业务成本)①在中国统计年鉴中,2003年以前是统计的“自来水的生产与供应业”,2003年及以后统计的是 “水的生产与供应业”,下面包括自来水的生产与供应、污水处理及再生利用等。,电力出厂价价格指数用 “电力热力的生产和供应业”出厂价价格指数来近似代替,均可直接通过 《中国统计年鉴》获得。

劳动生产率由人均生产总值来反映,用 “水的生产与供应”业的工业总产值和水务产业职工数比例来计算,其中,工业总产值可直接在 《中国统计年鉴》获得,1990-1997年、2003-2009年的水务产业职工数可直接从中国统计年鉴获得,1998-2002年的职工人数用统计年鉴中职工数等于年鉴中的工业增加值与 “全员劳动生产率”的比值计算而得。

每百元销售收入实现利润、非国有企业总资产与国有企业总资产的比例通过查询 《中国统计年鉴》数据计算而得。城市化水平由城镇人口占总人口的比例来反映,可通过 《中国统计年鉴》直接获得。

最终,所有指标的描述性统计值见下表2所示。

表2 指标的描述性统计值

三、理论解析及相关假设

(一)水务产业民营化对总量水平影响的假设

水务产业民营化促使更多民营企业进入水务产业投资,建立多元化的产权结构体系,可以解决水务产业资金不足的问题,提高水务产业的总量水平。肖兴志、韩超 (2011)的研究表明,资产代表的进入管制 (用非国有企业资产与国有企业资产的比值代替)的当期变量对人均城市水务总量产生了积极的促进作用,而滞后一期的进入管制却对人均城市水务总量产生了负向影响,研究认为进入管制的促进作用并没有显示出长期的一致性和稳健性,仅仅是短期的政策调整,没有真正发挥放松管制对城市水务产业的推动力。分析说明,水务产业总体上将促进总量水平的提高。

假设1(H1):水务产业民营化导致更高的水务总量水平。

假设1-1(H1-1):水务产业民营化导致更高的城市日供水综合生产能力。

假设1-2(H1-2):水务产业民营化导致更高的城市全年供水总量。

假设1-3(H1-3):水务产业民营化导致更高的 (污水处理厂)污水处理能力。

假设1-4(H1-4):水务产业民营化导致更高的污水年处理总量。

(二)水务产业民营化对生产效率和利润影响的假设

第一,根据鲍莫尔 (1982)提出的可竞争市场理论,只要政府放松进入管制,新企业进入市场的潜在竞争威胁自然会迫使原有垄断企业提高效率。第二,与国有企业相比,民营企业不能得到政府的财政支持,面临更大的财务风险和经营压力,这会迫使企业想尽办法增强企业经营能力进而提高生产效率。同时,水务产业的价格管制和竞争的压力会迫使企业通过各种手段降低成本以获得更多利润。第三,与国有产权相比,私有产权与企业的利益更为密切,也更了解企业的运作信息,私有产权内在地具有较强的激励作用,会采取机制更加严格地监督经理的运作,提高企业的生产效率,进而提高企业利润水平。

假设2(H2):水务产业民营化导致更低的生产成本。

假设3(H3):水务产业民营化导致更高的劳动生产率。

假设4(H4):水务产业民营化导致更高的利润水平。

(三)水务产业民营化对普遍服务水平影响的假设

我国城市水务产业管网建设一直存在较大的资金缺口,随着2002年政府出台政策允许开放城市水务产业的管网部分,民营化吸引了更多资本进入管网建设领域,增加了水务产业的管网长度,进而提高供水和排水的覆盖面,提高水务产业的普遍服务水平。

假设5(H5):水务产业民营化导致更高的普遍服务水平。

四、检验模型

评价城市水务产业民营化的绩效需要有一个较长的观察期,并用相关数据加以验证,因此,本文采用时间序列模型,同时,根据影响城市水务产业发展的因素,加入适当的控制变量。简化的检验模型如下,其中除民营化、城市化、GDP、电力出厂价价格指数以外的其它指标采用自然对数形式。

其中,πt是t时期的效果指标;MYHt是t时期的民营化程度的指标;Zit是t时期民营化之外影响效果指标的控制变量值;α是常数项,ε是残差项。依据前面设定的评价指标体系,分别在城市水务产业的总量水平、生产效率、利润和普遍服务水平四个方面展开研究。

中国城市水务产业总量水平的检验回归方程是:

这说明城市日供水综合生产能力 (RGSNL)、城市全年供水总量 (NGS)、污水处理厂污水日处理能力(WSRNL)、污水年处理总量 (WSZL)的自然对数分别是民营化 (MYH)、城市化 (CSH)的线性函数。民营化和城市化的影响系数从前面的假设推断来看均应为正。

中国城市水务产业生产成本的检验回归方程是:

这说明城市水务产业的生产成本 (SCCB)的自然对数是民营化 (MYH)、电力产品出厂价格指数的线性函数。根据前面的假设,民营化的影响系数应为负,电力出厂价价格指数的影响系数为正。

中国城市水务产业劳动生产率的检验回归方程是:

这说明城市水务产业的劳动生产率 (LDSCL)的自然对数是民营化 (MYH)、GDP指数的线性函数。根据前面的假设,影响系数均应为正。

中国城市水务产业利润的检验回归方程是:这说明城市水务产业的每百元销售收入实现利润 (XSLR)的自然对数是民营化 (MYH)、生产成本(SCCB)的自然对数的线性函数。根据前面的假设,民营化的影响系数应为正,生产成本的影响系数为负。

中国城市水务产业普遍服务水平的检验回归方程是:

这说明城市水务产业供水管道长度 (GSCD)和排水管道长度 (PSCD)的自然对数分别是民营化(MYH)和城市化 (CSH)的线性函数。根据前面的假设,其影响系数均应为正。

五、检验结果

(一)城市水务产业总量水平的检验结果

对民营化与反映水务产业总量水平的四个指标的关系进行分析时,分别在Eviews5软件中对数据进行初始回归分析,Durbin-Watson值较低,残差的自相关和偏相关分析显示残差自相关和偏相关性强,利用广义差分法修正模型,直至残差的自相关性在5%的显著水平内。具体结果见表3所示。

表3 中国城市水务产业总量水平的检验结果

1.民营化、城市化两个因素联合起来有力地解释中国城市水务产业总量水平的变化。模型拟合优度均在0.8以上,F统计量显著。

2.民营化对日供水综合生产能力的影响系数为0.2212,t检验P值为0.0209,民营化对城市全年供水总量的影响系数为0.4087,t检验P值为0.0149,两个影响系数均为正并在5%的显著性水平上显著,假设1-1和1-2得到支持,表明民营化确实提升了城市水务产业的供水量和供水能力,并且促进作用明显。

3.民营化对污水日处理能力和污水年处理总量的影响系数为负,未通过显著性检验,结果表明民营化并未拉动城市污水处理能力和污水处理总量提升,假设1-3和1-4未得到支持。通过查阅 《中国固定资产投资年鉴》的数据分析,尽管从近十年的时间来看,非国有及国有控股对污水处理的投资比重实际是日益增加的,从2003年的6.22%上升到2008年的27.1%;但从20年的时间段来看,检验结果说明非国有资本整体上是倾向于不进入污水处理行业的。供水生产和污水处理都是于上世纪90年代开始民营化,但正式开征污水处理费是从2000年开始。2000年以前,企业进入污水处理厂收益得不到保障,非国有资本主要进入的是供水生产环节,2000年以后,非国有资本进入到污水处理环节逐渐增加。

4.城市化因素对日供水综合生产能力和城市全年供水总量的影响系数为负,未通过显著性检验,表明城市化对日供水综合生产能力和城市全年供水总量存在一定的负向影响,说明城市供水可能不能满足城市化高速发展的需要。城市化对污水日处理能力和污水年处理总量的影响系数为正,通过显著性检验,城市化对污水日处理能力和污水年处理总量干扰影响很大,表明城市化对城市污水处理的拉动作用明显。

(二)水务产业生产效率、利润的检验结果

对水务产业生产成本、劳动生产率检验,初始回归分析时,D-W值偏小,利用广义差分法重新估计模型,得到回归结果。对利润检验时直接回归得到结果。具体结果见表4所示。

表4 中国城市水务产业生产成本、劳动生产率、利润的检验结果

1.民营化和电力出厂价价格指数两个因素联合起来有力的解释了生产成本的变化,模型拟合优度接近1,F统计量显著。民营化对生产成本的影响系数为正,未通过显著性检验,假设2不成立,可能的原因在于:第一,我国实行的是固定投资回报率方式,这会鼓励企业更多的使用资本代替劳动,存在A-J效应,有可能增加生产成本;第二,一些地区为了吸引外资水务企业,在合同中约定固定投资回报率,由中方约定价格包销水量,这种方式使得企业承担的风险较少,未能促进民营企业降低生产成本;第三,水务产业本身是一个资本密集性行业,现阶段处于快速扩张阶段,导致资本性支出快速增加,而企业现金收入还不稳定,未达到规模经济,这也可能导致企业生产成本增加。干扰因素电力产品出厂价格指数对生产成本有显著的正向影响,说明电力产品出厂价格上涨促进了水务产业生产成本的提高。

2.民营化和GDP指数两个因素联合起来有力地解释了劳动生产率的变化,模型拟合优度接近1,F统计量显著。民营化对劳动生产率的影响系数为正,与预期一致,但没有通过显著性检验,假设3未得到显著支持。干扰因素GDP指数对劳动生产率有显著的正向影响。

3.民营化和生产成本两个因素较好地解释了利润的变化,模型拟合优度达到0.6,F统计量显著。民营化对利润的影响系数为10.2377,并在5%的水平上显著,假设4得到支持,说明民营化促进了城市水务产业利润水平的提高。生产成本对利润的影响系数为负,并且通过了显著性检验,随着电力价格和劳动成本的提高,水务产业的生产成本不断增加,减少了利润。

(三)水务产业普遍服务水平的检验结果

对水务产业供水管道长度、排水管道长度进行检验,初始回归分析时,D-W值偏小,利用广义差分法重新估计模型,得到回归结果。具体结果见表5所示。

表5 中国城市水务产业普遍服务水平的检验结果

1.民营化和城市化两个因素联合起来有力地解释了供水管道程度和排水管道长度的变化,模型拟合优度都达到0.98,F统计量显著。

2.民营化对供水管道长度和排水管道长度的影响系数都为正,但未通过显著性检验,说明民营化并没有显著地促进供水管道长度和排水管道长度的增加。假设5没有得到显著支持,原因在于:民营企业由于不能掌握供排水管网的控股权,获得利润有限 (陈明,2009),而自来水的生产更容易获得较高水平的经营利润,使得非国有企业缺乏进入管网的动力。

3.城市化对供水管道长度和排水管道长度的影响系数都为正,并通过显著性检验,说明城市化对供水管道程度和排水管道长度有着显著的拉动作用。

综合以上检验结果,本文提出的假设被检验的情况如表6所示。

表6 假设被检验情况

六、研究结论

(一)民营化促进了城市供水生产的发展

本文的研究表明,城市水务产业民营化对城市的全年供水总量和日供水综合生产能力存在显著的正向影响,说明民营化确实促进了城市供水生产的发展。这与有关的现实数据相符,2008年非国有及国有控股资本在 “自来水的生产和供应”的投资占全部投资的22.01%,比2003年的6.78%上涨了14.33%①根据中国固定资产投资统计年鉴中固定资产投资的国有控股、内资、外资和港澳台城镇投资数据计算而得。。说明政府在推进城市水务产业民营化的进程中,为民营企业建立了良好的制度环境,吸引了大批民营资本进入。

(二)政府要加强水价管制,迫使城市水务企业提高生产效率

根据上面的检验结果,民营化显著地促进了城市水务产业利润增加,但没有证据表明民营化促进了生产成本的降低,民营化也没有显著的提高劳动生产率,说明现阶段城市水务产业利润增加不是由于企业显著地提高了生产效率,很可能是由于水价不断提高促使利润增加②在民营化的过程中,一些地方政府为了吸引外资,把提高水价或者较高的投资回报率作为政府承诺,使得水价调整幅度过快。。依据 《城市供水管理办法》的规定,现有的水价基本上是按照平均历史成本加上适当利润率的成本加成定价法,这种方法使得企业发生的成本可以转嫁给消费者,企业甚至会虚报成本。这种价格管制方法对水务企业来讲缺乏成本控制的激励,迫切要求政府建立有效的价格管制体系。一方面,要加强价格监控,严格成本审计,促使企业通过降低成本提高生产效率来获取利润,而不是由于不合理价格导致水务产业的利润增加。另一方面,要完善价格听证制度,建立一个水价利益相关者 (政府、水务企业和用户)充分表达其意愿的平台,促使各方对水价成本了解更多的信息,做出合理的决策。

(三)政府应出台政策鼓励民营资本进入城市水务产业管网建设领域

根据检验结果,当前我国民营资本对促进城市水务产业管网建设还不足,而该领域急需大量资金,为了提高水务产业的普遍服务水平,政府应出台政策引导民营企业投资管网领域,可以给予投资管网的民营企业收益率、税收、普遍服务补贴等优惠,也可以采取合资、股份制等形式吸引多种社会资金,改善管网建设投资过度单一的局面。

本文还就城市化对城市水务产业的发展进行了研究,研究表明城市化显著促进了供水管道长度和排水管道长度的提升,与供水总量和供水能力存在不显著的负相关关系,说明城市水务产业的发展必须与城市化的进程协调一致发展,在推进城市化的同时,必须考虑城市水务产业的供给能力。

本文尝试分析民营化对污水处理的影响,但由于受到方法和数据的限制,分析结果并不理想,这也是值得拓展的后续研究。另外由于缺乏相关企业的数据,本文并没有研究民营化对城市水务产业结构的影响,这也是随着民营化的推进需要进一步研究的内容。

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