食品安全管制的模式转型与政策取向

袁文艺

(1.中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉 430060;2.湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205)

近年来，我国食品安全事故频频发生。尤其是2008年9月爆发的三鹿奶粉事件造成了巨大的负面社会影响。食品安全问题危害了消费者的健康和生命安全，影响了食品产业的生存和发展，削弱了公众对政府的信心，一定程度上损害了中国的国际形象。2009年《食品安全法》的出台是我国食品安全管制的重大制度供给，但该法律的实施并不意味着食品安全形势的自然好转。食品安全问题的根源在于市场失灵和政府失灵。市场失灵除一般性的食品产业的信息不对称和负外部性外，我国与发达国家相比最大的特点是食品供给主体的无限分散。政府失灵主要表现为政府管制的低效率。从完整的管制过程看，现代民主国家运用行政权力对企业和市场的干预，包括三大组成部分:一是通过立法，对行政管制权进行授权及其对权力范围进行界定;二是根据立法授权，设置管制机构，包括其职能及权力的分工和配置;三是管制机构依法履行管制职能，即运用行政权力对所管制的对象和内容进行规范、监管和处罚。据此，食品安全管制的模式分析方法［1］，将从立法模式、机构模式和运行模式三个层次展开。

一、食品安全管制的立法模式:议会立法与部门立法

食品安全管制立法模式，从立法程序即法律生成机理的维度来看，可分为部门立法和议会立法两种模式。与西方国家议会立法的传统相比，部门立法是我国立法模式的显著特色。

议会①指现代民主国家各种形式的议会立法机关，在我国即为人民代表大会及其常务委员会。立法，是在立法程序的拟定草案阶段，立法权力属于议会，即使因特定法律的技术原因而需要专家提供建议及草拟法律内容，也应由议会为主体来组织一个法律草拟小组。西方代议制国家三权分立的政治体制中，议会为立法机关，法律的起草、修改和通过都在立法机关完成，行政机关的职能是行政执法，在立法中的作用非常有限，仅为授权而有的准立法，相当于中国的行政立法。立法过程是利益集团及其代理人的力量博弈和妥协的过程，行政法中这些利益集团主要是由企业和消费者组成的行政相对人，作为行政主体的行政部门一般不涉及其中。如美国食品安全立法已经有一百多年的历史，在食品行业和消费者反复的利益博弈和权力制衡进程中，最终由国会于1938年立法通过《食品、药品和化妆品法》，卫生部的食品药品管理局 (FDA)负责该法律的执行［2］。

部门立法，是根据立法的性质和内容，将法律的草拟权交由与之有关的政府部门负责组织法律的草拟工作，然后向立法机关提交法律草案。部门立法的最大优点是可以充分利用专业部门的知识和技术资源优势。如农业部拥有农业管理和农产品质量监管的专门人才、技术装备以及丰富经验，《农产品质量法》由农业部牵头起草法律草案，能够发挥农业部“资产专用性”的规模优势，提高立法效率。但另一方面，政府部门或多或少都只代表社会某一部分人或一部分利益集团的利益，部门立法模式无论是闭门立法还是开门立法，都难以避免为本部门谋利的结局。在部门立法模式下，各部门的争权、扩权和越权必然导致“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”［3］。如2001年农业部起草、国务院发布的《农业转基因生物安全管理条例》就被诟病为为了促进转基因农业发展而忽视其潜在的安全风险。

《食品安全法》立法之前，我国食品安全管制立法模式主要表现为部门立法模式。食品安全相关法律、行政法规的起草权与规章制定权分散于农业、质监、卫生、商务、工商和食监等部门。从立法层次上看，成熟的法律法规较少，暂行条例、条例、规定和通知等较多，且大多是在非程序性和非公开性等条件下制定的，呈现出较强的部门特征。《食品安全法》的立法过程中，由于社会各界的高度关注，也由于食品安全产业链的复杂性决定了很难有一个部门能完全担负起食品安全的全过程管制，我国人大主导了该法律的立法过程，标志着食品安全立法模式从部门立法向人大立法的转型。

二、食品安全管制的机构模式

食品安全管制职能是由具体的行政机构来履行的，这就需要在行政部门之间分工和配置管制职权。不同的配置格局及其模式，其管制效率不同。因此，食品安全管制的机构模式分析可以从纵横向两个维度着手，即管制职能及其权力在中央政府到各级地方政府之间的垂直分工与同级的不同行政部门之间的水平分工。按此标准，现阶段我国食品安全管制机构及其职能配置如表1所示。

表1 食品安全管制机构及其职能分工

1.纵向分工:分级管制模式与垂直管制模式

食品安全管制机构和职能的纵向分工，主要表现为三种形式:中央政府垂直管理，半垂直管理(省级以下垂直管理)，各级地方政府分级管理。目前，我国食品安全管制机构的纵向分工模式就是这三种形式的混合，即工商部门和质监部门采用省以下垂直管理形式，农业部门、卫生部门、商务部门、环保部门采取地方分级管理形式，国家出入境管理局及各级出入境检验检疫部门采用中央垂直一体化管理形式。在有些省份，工商、质监系统的半垂直管理也不是完整的，例如在武汉、大连、沈阳等一批副省级城市仍然实行属地管理，其工商、质监部门分别直属国家总局领导，相应的地方管制机构自成体系。食监部门2008年以前采取省以下垂直管理，之后随着“大部制”改革划归卫生部门代管。由此可知，我国食品安全管制职能大都由各级地方政府行使，主要表现为省及其地方政府分级管制模式。中央管制者的政策目标是单纯的食品安全，地方管制者的政策目标除了食品安全之外，还有扶持食品行业以发展地方经济、取得税收和解决就业的地方利益。如2010年湖南金浩等公司茶油产品被查出致癌物超标，政府与企业选择“秘密召回”而不是公开信息，湖南省质监局一位官员对媒体的解释是:粮油问题关系国计民生，不公开问题是为了“维护社会稳定”［4］。这种模式下，当中央和地方的管制目标发生矛盾时，地方管制者可能会牺牲食品安全以追求地方经济利益，因为食品安全具有很大的外部性，当这种外溢的公共产品超越了地方范围时，地方政府的理性选择是经济利益而非食品安全目标优先。

作为公共产品，食品安全管制的溢出效应早已不再局限于某一特定地区，而是跨越了国内外区域的限制。因此从理论上说，食品安全管制职能在纵向配置上应实行以中央政府垂直管理为主的模式。在美国、加拿大和韩国等国家，食品安全管制的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央管制机构垂直一体化管制模式。但在实践中，这种垂直一体化管制模式还受其他多种因素制约，如经济社会发展阶段、现行的可利用行政资源和有效的政府管理半径等。现实的中国制度环境是:典型的“超大社会”，区域发展极不平衡，农产品生产以小农经济为主，食品的生产、加工、流通环节也高度分散，由中央政府承担主要的食品安全管制职能理论上可行，实际中难于操作。因此，我国食品安全管制从地方政府负责为主向西方国家通行的中央政府负责为主的制度变迁难于实施，可行的思路是按照事权与职权相统一的原则，根据食品安全溢出效应的特点，食品安全管制权在中央、省级、省级以下地方政府之间合理配置，以省以下垂直管制为主。具体的管制权配置如下:食品进出口的溢出效应涉及国内外，进出口食品安全的管制权属于中央政府;食品消费环节的溢出效应主要在本地区，负责消费环节安全管制的食监部门由地方管理，管制权属于省级以下地方政府;农产品生产、食品加工和流通环节的溢出效应界于地区与省域之间，工商部门、质监部门以及农业和卫生部门中负责食品安全管制的机构益采取省以下垂直管理，管制权主要属于省级政府。这种模式中，省级政府是食品安全管制的主体，但接受中央政府的宏观指导、监督和问责。这种以省级半垂直管理为主的模式，既能避免中央政府事事亲历亲为的力所不逮和鞭长莫及，也能克服基层政府谋一隅之利不顾全局的地方保护主义。这种模式可以看做是食品安全管制从分级管制为主的模式向中央垂直管制为主的模式的渐进性变迁。

2.横向分工:分段管制模式与综合管制模式

根据《食品安全法》的规定，卫生部门、农业部门、质监部门、工商部门和食监部门是食品安全管制的主要部门，其中卫生部门综合协调，其余四个部门分别负责农产品生产、食品加工、食品流通和食品消费环节的安全管制。中央政府以下，省、市、县各级政府食品安全管制机构的横向分工模式大体上是与中央政府保持一致的分段管制模式。分段管制模式的优点在于:第一，由四个部门分别负责食品产业链条中四个环节的安全管制，体现了食品安全从田间到餐桌的全程管制理念。第二，与传统的“九龙治水”的分散管制模式相比，一定程度上精简了管制机构，理顺了管制职能。第三，设置了各级食品安全委员会等统筹机构，以研究部署、统筹指导食品安全工作，在一定程度上有利于各管制机构在分工基础上的交流和合作。分段管制模式的缺陷在于:其一，由于食品产业链的复杂性，管制机构之间职能划分难以厘清，分工不明确，影响了管制效率。其二，食监局并入卫生部后，卫生部作为正部级的食品安全综合监督部门，缺乏综合监管和协调同级部门的行政权力。虽然目前设置的食品安全统筹协调机构可成为综合监管和协调的主体，但是这一主体只是临时性的协调机构，不具备行政主体资格，其法律地位也不明确。

世界范围而言，食品安全管制模式包括分散型管制、集中型管制和综合型管制三种模式。分散型管制模式建立在多部门负责基础之上，是最常见的管制模式，美国、日本和澳大利亚是其中的代表。分散型管制模式流行的原因是食品安全的复杂性，一个部门难以解决问题。这种模式的弊端是:管制职能重叠，部门利益严重，部门之间协调困难，管制成本高，效率低下。集中型管制模式建立在一元化的单一部门负责基础之上，欧盟、加拿大是其中的代表。这种模式的优点是管制部门职责明确，行动统一迅速，可以集中利用政府公共资源，管制成本低，效率高。问题在于很多国家在已经形成分散型管制模式的制度环境下，制度变迁将面临路径依赖的强大阻力。综合型管制模式兼有前二者的特点，建立一个独立的食品管制机构负责食品安全的风险评估，现存的若干部门负责食品安全的风险管理。爱尔兰是食品安全综合型管制的典型国家。在国际食品安全管制的大背景下，关于我国食品安全管制模式的改革，学者们提出了很多思路，主流观点是沿袭中国特色的渐进式改革之路，第一阶段是从分散型管制模式走向综合型管制模式，第二阶段是从综合型管制模式走向集中型管制模式。现行的分段管制模式处于第一阶段。关于综合型管制模式的建构，有两种思路:一种思路是把食监部门或卫生部门提升为真正的食品安全综合管制部门，这需要赋予其更充足的管制资源。第二种思路是把国家和地方的各级食品安全统筹协调机构作为常设的食品安全综合管理部门，这需要相关行政法规做出调整，赋予该机构以法定地位。“大部制”机构改革之后，第二种思路更为可行。

三、食品安全管制的运行模式

食品安全管制运行，是指管制机构为实现食品安全目标而依法履行其管制职能和权力的过程。食品安全管制运行模式，从管制过程重心的维度，可分为预防导向管制模式与治疗导向管制模式;从管制资源整合和协调的维度，可分为割裂型管制模式与无缝隙管制模式;从管制利益相关方参与程度即管制者与外部互动的维度，可分为政府垄断管制模式与多元合作治理模式。

1.管制重心:预防导向管制模式与治疗导向管制模式

食品安全管制从管制过程上可分为事前管制、事中管制和事后管制。事前管制主要是管制立法和风险分析。事中管制主要是管制执法机构的制度化的日常执法，如依法对食品生产、经营和消费等环节的检查和检验。事前管制和事中管制的任务是食品安全事故的预防。事后管制则是食品安全事故的处理。三鹿毒奶粉、阜阳假奶粉、金华毒火腿等食品安全典型事故有一个共同特点:消费者权益被损害后到处投诉和举报，媒体曝光，高层领导震怒，然后是暴风骤雨般的联合执法，食品安全大检查，对违法者的重处，对渎职官员的问责。这也是我国行政执法和监管的一般模式，不出事不管，一出事高度重视，掀起亡羊补牢的运动式执法高潮，风头一过高高挂起，如此周而复始，恶性循环。生产安全事故、交通安全事故、环境安全事故以及食品和药品安全事故莫不如此，重视事故爆发后的处理，忽视事故发生前的预防。食品安全管制中重事故处理轻事故预防，重事后管制轻事前和事中管制，可以概括为治疗导向管制模式。这种管制模式虽然可以起到“杀一儆百”的效果，但事故造成的巨大成本已经产生，难以挽回，更重要的还在于，事后运动式的重处不仅执法成本高且可能矫枉过正，影响市场效率。

食品安全管制的事故预防和事故处理相比，事故预防是治本，事故处理是治标。西方新公共管理理论的核心理念之一是建设有预见性的政府。美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式。他们认为，以绩效和服务为核心的政府如何能够维护社会稳定，其中建立良性运转的预警机制是其核心要求，政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。如消防、保健、环境保护等风险事件，政府应该做到能预料未来的预见式管理，而不是把工作重心放在对风险事故的治疗上面［5］。针对现阶段食品安全管制重事故处理轻事故预防的治疗导向管制模式，应该更加重视事前管制、事中管制的和风细雨，而不仅仅依赖于事后管制的暴风骤雨，走向标本兼治预防为主的预防导向管制模式。

2.管制协调:割裂型管制模式与无缝隙管制模式

食品安全管制从纵向的角度，由于管制对象太多、分布太散和信息不对称，只能实行多层次的委托代理关系:中央管制机构—各级地方管制机构—企业。由于地方管制者被企业利益俘获，或者是管制资源不足等原因，而导致管制运行链条在地方和基层中断或低效，通常在舆论介入推动下才得以事后执法。从横向的角度，同一层次的不同管制部门之间，往往是信息不能共享，互不通气，导致有利可图时争执法权，无利可图时形成管制缺位，出了问题则互相推诿，加之管制机构职权界定不清，导致在管制执法实践中出现管制链条断裂和管制空白。从管制机构之间分工与协作的维度，食品安全管制机构纵向委托代理链条的松动和断裂，横向的各自为政和协作不力可以概括为割裂型管制模式。

针对我国低效率的割裂型食品安全管制运行模式，应在“无缝隙政府”理念引导下，走向无缝隙管制模式。美国学者拉塞尔·M.林登提出了“无缝隙政府”理论［6］。无缝隙就是没有权力空置，没有管理空白点。无缝隙政府是政府整合机构中的部门、资源和人力，以最终目标为导向，消除层级和部门间壁垒，以单一界面接触公众并提供高效的公共产品和服务。无缝隙管制，是以善治理论为指导，以科学管理为依托，通过制度创新、机制重塑、职能优化和业务流程重组等手段，形成具有决策、执行、监督、咨询和反馈等功能的持续改进的闭环系统，促进管制效率的提高。食品安全无缝隙管制模式的目的是连通纵向管制链条，整合横向管制资源，让食品安全管制的触角覆盖各个层面，彻底消灭管制死角，为消费者提供优质安全的食品。

3.管制参与:政府垄断管制模式与多元合作治理模式

食品安全管制的必要性和正当性已经是公认的知识，问题在于怎样去管制，以及是否只靠政府管制就能解决一切问题。我国食品安全全程管制链条中，整个管制过程都是由政府部门操作，政府是唯一的管制主体，管制什么、怎样管制、管制到何种程度等都由政府这个单一的管制主体来确定，并未体现其他专业性主体和社会力量的监管和参与作用。政府以垄断的方式包揽了整个管制过程，可概括为政府垄断管制模式。不过，单是奶粉一项，就先有大头娃娃奶粉，再有三聚氰胺奶粉，充分证明单纯依靠政府管制难免顾此失彼，效率低下。食品安全政府垄断管制模式的缺陷表现为:第一，政府在某种程度上是有限理性的经济人，可能为了政府利益和官员个体利益而忽视社会公共利益。第二，政府为食品安全管制的唯一供给者，在没有相应的竞争机制的压力下，缺乏食品安全管制制度供给的创新动力，会导致制度供给不足。第三，政府的资源有限，被管制者往往拥有技术、信息成本等方面的优势，政府有效管制必须投入巨大人力、财力、物力，增加管制运行成本。

现代公共管理理论认为，社会管理过程正从政府唱主角的政府管理向政府、公民与社会共同参与的“治理”转型。随着市场经济的成熟，公民参与意识和能力的提高，政府管制必然在总体上体现政府职能演进，市场和社会将在食品安全治理中起到与政府同等的主导作用。因此，食品安全管制必定走向政府、企业、社会 (包括行业协会、媒体、公众等)、消费者多元合作治理模式。这种模式中，食品安全管制各相关方在统一的利益平台上互动博弈，各方都有自己的利益取向，在自己的优势领域中选择策略，在政府管制和社会监督的制约下，在法律法规等正式制度和社会责任感等非正式制度共同作用下，促使生产者和消费者这对市场中的交易双方达成博弈均衡。传统的食品安全管制中，被管制的相关利益者也能通过诸如寻租等私下的方式参与到管制法规、政策的制定等活动中，①斯蒂格勒等经济学家提出了政府管制俘获理论，即被管制者为集团利益游说和俘获管制者，以制定有利于自己的管制政策。但这种“参与”与多元合作治理模式中的民主参与不同。后者的参与是通过公开、平等、正常的渠道来表达自己的意愿，同时这种参与使参与者从被动的角色转化为主动的角色。

四、结论与政策建议

综上所述，我国食品安全管制模式正处于多重转型之中:立法模式从部门立法转型为议会立法;机构模式纵向分工维度从分级管制为主转型为垂直管制为主，横向分工维度从分段管制转型为综合管制;运行模式和管制重心维度从治疗导向转型为预防导向，管制协调维度从割裂型管制转型为无缝隙管制，管制参与维度从政府垄断管制转型为多元合作治理。促进食品安全管制模式优化和转型的政策建议如下:

1.人大立法与部门立法相结合，完善食品安全管制法规体系

食品安全管制立法应坚持议会立法与部门立法相结合的原则，高层次的、全局性的、理念性的法律以议会立法为主，低层次的、局部性的、技术性的法规以部门立法为主。在立法过程中，充分听取和吸纳有关利益团体及各方人士的意见，做到开门立法和民主立法。《食品安全法》为解决食品安全问题提供了基本法律保障，但与之相适应和配套的食品安全法律体系还有待完善。总体思路是构建一个以《食品安全法》为核心，以国际食品安全法规为参照，以其他具体法律为配套，以地方食品安全管制法规为基础，以食品安全技术法规和标准为支撑的多种层次的法律法规体系。目前的重点是各省级政府应借鉴广东和北京的食品安全地方立法，出台本省域的食品安全管制法规。另外，尽快形成与国际接轨的全国性的统一的食品安全标准体系。

2.整合管制部门，重塑食品安全管制机构体系

针对食品安全管制机构纵向权责不对等、横向协作不力的困境，食品安全管制机构调整的目标是建立食品安全委员会统一领导，纵向以省级垂直管理为主、横向综合分段管制的食品安全管制机构新模式。第一，明确各级食品安全委员会的职责。国家食品安全委员会主要承担风险评估和综合协调职能，地方食品安全委员会具体落实食品安全管制的地方政府责任。第二，合理划分各级政府之间的管制权，食品安全管制纵向以省级以下垂直管理为主。第三，整合现有的食品安全管制机构，提高横向分段管制的综合性。在我国目前尚无法建立单一部门集中管制模式的情况下，为了避免管制链条的断裂，建议逐步整合管制机构，最终形成由食品安全委员会统筹领导，农业和卫生两部门分段负责的综合分段管制模式。

3.优化管制过程，实现食品安全管制的重心前移

“凡事预则立，不预则废”，事前的预防重于事后的补救。食品安全管制过程中，构建预防导向管制模式，重点在于三个方面:一是抓紧事前管制的风险分析。风险分析的关键在于集中技术力量进行科技攻关，与国外专家紧密协作，就社会广泛关注的如转基因食品、加碘盐和氢化油等的安全性问题，尽可能拿出科学的风险分析报告并公诸于众。二是强化事中管制。强化事中管制的关键是管制能力建设。包括管制机构和人员编制的保证，管制人员素质的提高，检验检测技术设备的建设。三是重视和完善一个体系、三项制度:食品安全预警体系;安全食品准入制度、食品溯源制度和缺陷食品召回制度。

4.政府与社会互动，推进食品安全治理的多元参与

建立食品安全的多元合作治理模式，推进社会力量的广泛参与，关键在于三个方面:一是培育食品安全治理的社会中介组织。政府应从经费、人员配置和业务扶持等方面大力支持食品行业协会的建设，鼓励以行业自律节约政府的管制资源。二是完善食品安全治理中的公众参与机制。食品安全管制立法、执法和司法环节的全过程中随时听取公众意见，接受舆论监督。可采用食品安全信箱、热线电话和新闻曝光等多种方式，充分发挥公众及公众代表如人大代表和新闻记者等的作用。三是创新食品安全社会监督的激励手段。通过机制设计，实现政府和社会在食品安全目标上的激励相容。如媒体报道武汉职业索赔人专买问题食品年赚十万多元［7］，这种做法值得借鉴乃至推广，而不应该以“恶意索赔”的名义轻易否定。

［1］程启智，旷锦云，王忠，袁文艺.中国健康和安全管制模式分析的基本要素——一个基于法学、公共管理学和经济学理论的一般分析框架［J］.云南财经大学学报，2010，(6).

［2］［美］菲利普－希尔茨.保护公众健康——美国食品药品百年监管历程［M］.北京:中国水利水电出版社，2006.68－86.

［3］王路波.行政立法部门利益化问题研究［J］.法制与社会，2008，(4).

［4］赵何娟，郑正.湖南金浩等茶油致癌物超标，政府与企业秘密召回［DB/OL］.http://news.qq.com/a/20100830/000529.htm.

［5］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海:上海译文出版社，2006.162－186.

［6］［美］拉塞尔·M.林登.无缝隙政府［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.3－15.

［7］赵端.专买问题食品，职业索赔人年赚十万［N］.长江商报，2010－11－25(A6).

［8］刘志强，余明桂.产品市场竞争治理机制研究综述［J］.云南财经大学学报，2009，(2).