中国农村土地改革的三个方向

文│郑风田

郑风田：经济学博士， 中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师， 副院长。

新任中国证监会主席郭树清在2011财新峰会上提出，城乡生产要素的双向流动迫在眉睫，必须深化土地制度改革，先从政策上，然后再从法律上明确，农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权。而近期四部委联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》也正式面世，通知要求，对我国农村集体土地进行确权登记发证，严格规范确认宅基地使用权主体，妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题。

虽然早在2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，已正式规定我国的农村集体土地实行长久承包制，但在实际执行过程中还存在各种执行不到位或者拒不执行中央规定的现象，通过进一步的确权登记，有利于保护我国农民的土地合法权益，也有利于土地流转效率，从而有利于城乡统筹发展。从长远来看，我国农村土地制度面临诸多挑战，应该从以下三个方面进行重大调整：

其一是改变目前“泛粮食安全”政策，尽快划分出基本农田制度，放开其他农村土地的管制。目前我国的“泛粮食安全”政策，把农村所有的土地都划入严格管制范围，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某种程度上弱化了农民的土地权利，导致城乡土地同地不同权。实际上在我国广大农村，真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地，除了种粮之外的地，包括农村宅基地、四荒地等，这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下，也不能进行抵押贷款与商用，不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大，不能用来生产粮食。未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制，除此之外的土地经营应该放开，这样也能够激活农村土地使用效率，让农民获益。

其二是授予农民宅基地与承包地抵押权，完善农民的土地权益，解决农民贷款难问题。 农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。土地管理法应该确保农民宅基地的合法权益，并遵循城乡土地同等权益要求，给予农民宅基地与承包地的抵押法，以此解决农民在扩大再生产以及兴建房屋时面临的借款难问题，扭转资金一直向城市单向流转的不利局面，也以此激活农村生活与消费。

其三要对征地制度进行重大改革，大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的非公益用地应该由用地单位与农民协商解决。近几年随着城市化的发展，大量农地被征占，由于相关法律法规不完善，因土地征收而产生的纠纷也越来越多，占整个社会冲突的60%以上，造成了许多社会矛盾，影响到了社会的稳定。目前从全国整体来看，拆迁案中，集体土地征收和国有土地征收的比例约各占一半。

由于农村土地征用制度与失地农民的社会保障制度存在缺失，使得失地农民的生活以及生产面临诸多困境。只有建立相应的农村土地征用制度以及失地农民社会保障制度才能从根本上解决这些问题，从而有利于加速城乡一体化建设进程及维护社会的安全稳定。城市化必须要确保失地农民利益，应该多角度完善土地管理法，包括“公共利益”应该有具体的规定，可以采取列举的方式；商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决；采取什么样的征地程序要让被征地农民参与；要按市场价补偿，解决补偿标准过低的问题；一定要解决好失地农民的就业与安置问题；进一步完善失地农民社会保障制度，解决农民后顾之忧等。