选择性执法的因和果

李海波

2011年5月，因世界蹼泳冠军陈斌在广州花都区的违建别墅被城管部门强拆，关于城管执法中“选择性执法”再度成热点问题。这个事件本身并无什么爆炸性，但是当“世界冠军”、“违建别墅”、“城管执法”三个关键词结合到一起时，便足以引起社会公众的关注了。陈斌夫妇在被拆废墟前举起“维权”、“不公”的标语，向人们诉说着他们的怨气。气从何来？陈斌质疑：“小区有43宗建筑被认定违建，为什么只有我们两家别墅完全推倒？执法的公平性和公正性何在？”

也就是说，陈斌并没有直接为自己的违法行为不存在进行辩解，而是认为：这么多违法建筑，凭什么单单处罚我？从法律上讲，如果陈斌以这个理由提起诉讼，他的理由是站不住脚的，别人的行为是否合法并不是你可以采取违法行为的理由。而且，花都区城管部门也是这样答复的：陈斌的别墅确属违法建筑，其他的正在调查中，如有违法，一律拆除。

关于城管部门的下一步行动，我们暂且继续关注，但该小区的别墅大多属于未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自拆除原建筑物进行改建、新建，对此城管部门已经认定为违法建筑，现在先把陈斌的房子拆掉，仍难逃选择性执法之嫌。

什么是选择性执法？

选择性执法并不是一个非常明确的法律概念，从字面上来看，指的是执法机构对于被管理的相对人，在执法过程中采取不同的标准，有选择地进行管理或者处罚。

从广义上来讲，选择性执法是一种普遍存在，因为执法人员是有限的，而被管理者的行为是无穷的，所以在履行职能中肯定会有所取舍，不可能面面俱到。比如实践中常用的抽查、抽检等，就是典型的选择性执法。如果这种选择是出以公心，是为了达到总体的执法效果，那么这种执法方式无可厚非。

但被人们所诟病的选择性执法，往往是因为执法者在选择的过程中夹杂着见不得人的内幕，这种执法行为就不具备公正性可言，自然为人们所深恶痛绝，甚至还不如不作为，因为如果不作为的话，顶多那个违章建筑还立在那里，侵害了个别人的合法权益，但是这种“选择性执法”关系到眼下最为刺激公众敏感神经的政府行为是否公平公正的问题，进而关系到政府的公信力及法律的尊严。

在现实中，选择性执法还会产生“破窗现象”，也就是说，如果打破这扇窗户没人管，那么别人就可能受到某种暗示，去打烂更多的窗户。进而向社会、系统传递出一个错误的信息：对法律不必当真，可以在执法的空间中躲避。不仅是城管执法，近年来的食品安全、煤矿监管漏洞，土地、建设领域的腐败现象，基本上都可以从选择性执法中找出原因。

这种选择性执法有个人利益至上的原因。俗话说“吃人家嘴短、拿人家手短”，如果执法者收受了被管理人的贿赂，从而影响到了自己的选择，这就是典型的权力寻租，是一种犯罪行为。

笔者在百度上搜索“城管、受贿”显示：找到相关结果约3610000个，其中个案，不加详述。更为恶劣者，一些城管人员以自己的管理权力作为要挟，向被管理者收取“保护费”，不交就会依法处罚你，这种选择性执法给城管招来了更大的骂名。

选择性执法还有更深层次的原因。

领导的干预

这在实践中很常见，即所谓的“打招呼”、“批条子”，这种情况下，执法者们一般也不会深究原因，就地歇兵不动。对于我们的行政机关来说，和法律相比，领导的指示永远管用。

同样是在广州，同样是城管执法，去年发生的拆除“二沙岛”富豪别墅事件就得到社会舆论的正面评价。能够在那里买房子的人都是有头有脸的人，非官即富，所谓违法行为也长期为公众所周知，但在实践中城管部门很难去执法，你还没进门呢，房主就找到你的领导了，这时候法律只能暂缓执行。去年的不同是因为市领导直接进行干预了，当然这是正面的干预，要求拆除违章建筑，城管部门才得以将拆除行动往下进行。

这种情况下公众将执法不力的后果都扣到城管的头上也是不公正的，都在官场上生存，你不能指望城管领导们都是一副海瑞的性格。况且这种情况哪个部门都有，只不过城管的权限涉及公众的直接利益，所以被关注得多一点。而且城管没有权力直接封杀媒体的报道，也没有能力直接将批评者以“诽谤罪”抓至大狱，因此在网上对城管的骂声犹如汪洋大海。

一位城管朋友曾对我说：我们工作又辛苦，实惠也不多，还总挨骂，我们才是弱势群体啊。我当时说，没有法律的保障，所有人都是弱势群体。

除城管之外，这方面选择性执法的典型近年还有深圳的“海上皇宫”和北京的“天上人间”。全北京的警察甚至全国人民都知道“天上人间”里面有卖淫嫖娼行为，但是多年以来没人敢动，甚至“天上人间”在民间成为一个传奇。终于有一天，“天上人间”被扳倒了，于是乎又宣传扫黄打非取得了进展，但是也不见有哪个保护伞被依法处理。

其实，扫与不扫，拆与不拆，经常是无关法律尊严，只有权力博弈。

执法的现实难度

就城管的职责而言，大多属于城市管理的老大难问题，诸如：违法建设、无照经营、小广告、黑摩的等，在中国任何一个城市都会大量存在。在我们国家现在的发展阶段，城市化加速，失地农民增多，农民工进城又融不进城市，那么这些行为甚至有一定的合理性，至少部分解决了进城农民的生存问题。

但是这些均违背了现行的法律，而且都是城管部门的职责所系，那么管还是不管？管意味着断绝了部分人的生路，群众不满意；不管意味着城市的秩序得不到维护，领导不高兴。于是乎这部分问题就有意无意地变成了选择性执法。平时可以放一放，遇到领导批示或者什么大型的活动就来一次运动战，小贩们则以游击战对应之，反倒形成了城市边缘的一种平衡。

通过城管选择性执法的成因，我们可以看出来，有些问题光指责城管是没有用的，因为它既解决不了权大于法的问题，也解决不了社会转型期的城乡矛盾问题，甚至城管机构的产生都是权力的产物。城管介于社会大众和社会管理终端的矛盾集合点上，有人说城管是中国集中反映社会矛盾的一个“怪胎”也并不为过。有的学者基于城管的种种问题提出废除这个机构，这更是典型的书生误国，因为问题的原因没有解决光撤掉这个机构毫无意义。再说，就算城管是一个侵害公民利益的机构，但存在一个这样的机构总比存在8个这样的机构强。

人们对于城管执法的指责实际上是对社会公平正义的一种强烈呼唤。即使在封建社会，我们这个民族也从来都没有丧失对于法律的梦想，即使这个想法还比较幼稚，比如“王子犯法与庶民同罪”，对于包青天的渴望延续千年而不衰。最为精辟的是司马光在《资治通鉴·汉文帝十年》中的论述：“法者天下之公器，唯善持法者，亲疏如一，无所不行，则人莫敢有所恃而犯之也。”我们可以用这个观点来批评城管部门的选择性执法，应该理直气壮，看，老祖宗都这么说你。

但是国人从古至今的法律理想有一个最基本的缺陷，那就是都将法律作为统治者的一种管理工具，而不是将法律作为保证权利尤其是个人权利的一种信仰，皇帝口头会说严行法律但自己实际永远不受法律的约束。上面有一个大皇帝，下面还会有中皇帝和小皇帝，他们在自己的管辖范围内都是凌驾于法律之上的力量。如此，“人莫敢有所恃而犯之也”是不可能的，至少在权力者那里就行不通。因此众多的政治家们的梦想都是成为皇帝成就自己的权威，而不是创新制度树立法律的权威。因此我们过去各朝代的政治史就是一个又一个轮回周期，打倒了前朝的东西实际上建立起来的还是以前那一套。

回到选择性执法这个话题，如果真正要革除这个弊端，那就要使得我们的制度运行机制真正树立起法律的权威。只要在我的职责范围内有证据证明这是一个违章建筑，我就可以依法去拆除他，谁来干预也没有用，哪怕这就是官员家的房子。换个角度，如果说选择性执法是一个永久的话题，那么在法治社会里，可能优先选择的是先拆除官员家的违法建筑，这也体现了法律约束政府权力保障个人权利的核心价值。

毋庸置疑，我们现在的管理体制和法律制度还有不完善之处，我们谈论的城管选择性执法尽管是个小命题，但要解决这个问题必须要有大文章。可贵的是，我们的领导者已经认识到改革的方向与迫切性，我们正向建设法治国家一步步推进。不久前温家宝总理在“两会”记者招待会上的讲话可以代表高层对这一问题的清醒认识：“公平正义是社会主义的本质特征，也是社会稳定的基础；当前，我以为最大的危险在于腐败，而消除腐败的土壤还在于改革制度和体制；政治体制改革是经济体制改革的保障，没有政治体制改革，经济体制改革不可能成功，已经取得的成果也有失去的危险。”

实现民族的法治理想，任重而道远。