厘清税费制度关系 推进资源税费改革——关于资源税与矿产资源补偿费制度关系的思考

■ 文正益

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

厘清税费制度关系 推进资源税费改革
——关于资源税与矿产资源补偿费制度关系的思考

■ 文正益

(国土资源部咨询研究中心，北京 100035)

我国现行的是资源税与矿产资源补偿费并存的制度。由于制度理论研究欠缺和现行体制的局限，导致资源税制度关系紊乱。必须摒弃狭隘的部门利益和地方利益，排除行政权力对矿产资源国家所有权行使的过度干扰，从国家的整体利益和经济全局出发，理性分析、研究和理顺资源税费制度关系，积极审慎地推进资源税费改革。

矿产资源；税费制度；关系

我国现行的是资源税与矿产资源补偿费（以下简称为资源税费）并存的制度。分析研究厘清资源税费制度关系，这是梳理矿业经济关系、推进资源税费改革和修改完善《矿产资源法》的基本要求，具有重要的现实意义。

1 资源税费制度关系现状

1.1 资源税费制度概况

资源税是依据《中华人民共和国资源税（草案）》（1984）和《中华人民共和国资源税暂行条例》（1993），从1984年10月1日开始征收；征收方式是以资源产品为课税对象，从量计征；开征的目的是调节资源开采中的级差收益，促进资源合理利用；基本性质是国家凭借政治权力的课税；由税务机关征收，具有强制性、规范性、无偿性等一般税收的特点。

资源补偿费依据《中华人民共和国矿产资源法》和国务院令第150号发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》，从1994年4月开始征收；征收方式是以矿产品销售收入为征收对象，从价计征；开征的目的是维护国家对矿产资源的财产收益，保障和促进矿产资源勘查、合理开发和保护；基本性质是矿产资源国家所有权收益；由矿政主管部门会同财政主管部门征收，实行与回采率挂钩的征收办法，具有专业特点和符合国际通行做法。

1.2 资源税费制度实施结果

多年的实践证明，矿产资源税费制度不仅为建立矿产资源有偿开采和矿业权有偿取得制度，为我国建立符合社会主义市场经济要求的矿业新秩序发挥了重要作用，提供了制度保障；而且也为国家取得了一定的财政、财产收入。据有关统计年鉴资料分析，从2000-2009年的10年，全国矿产品累计销售收入104400.10亿元，共征收资源税1639.32亿元，资源补偿费533.49亿元。

1.3 资源税费制度存在的主要问题

(1)资源税费标准低，助长了资源浪费和环境恶化，开征目的未能实现。

我国资源税费制度是20世纪末建立的，当时考虑到矿山企业经济效益普遍不高，资源税费率标准较低。资源税标准虽已多次调整提高，也仍在5%以下；而近年矿产品价格暴涨，体现国家所有权益的矿产资源补偿费费率一直未能调整，其制度标准为0.5%-4%，平均为1.18%。前10年累计年均实际资源税率为1.58%，而资源补偿费率仅为0.51%，即资源税费合计与矿产品销售收入之比为2.09%，远低于国外“权利金”一般为2%-10%的水平。此外，我国还没有设置因开采矿产资源造成生态环境损失补偿的收费，导致矿产品成本不完全、不真实。我国经济快速增长，实际上是靠过多的资源消耗及资源变相大量出口来维持，却以牺牲子孙后代的利益为代价，并把环境恶化的后果留在国内。

据财政部科研所孙刚先生研究表明：“开征资源税的初衷主要是调节级差收入，维护资源的合理开采。由于资源税的税额确定得不尽合理，纳税人税收负担仍显不平，矿山企业之间苦乐不均在所难免。更重要的是，由于资源税列为地方税，调节级差收入的目标落空。”[1]

(2)资源税费功能不明确，制度关系紊乱，妨碍矿产资源国家所有权的到位。

资源税在设立之初是一种调节税，即调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收益，对资源产品所开征的税种；而矿产资源补偿费开征的目的是维护国家所有的矿产资源财产权益。这在资源税费立法初始是明确的。到1994年资源补偿费已按国家规定开始征收。但在1994年税改中又把资源税征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利实行普遍征收，使资源税既具有调节级差收入性质，又扩展到还具有资源补偿费的性质。1994年国家税务总局的三个司主编的《中华人民共和国新税制度通释》（以下简称为《新税制度通释》）中说资源税是既体现资源有偿使用，又体现调节级差收入，发挥两种调节分配作用的税种。矿产资源补偿费虽法定为国家所有的矿产资源的财产权益，仅因一个“费”字的称谓，却被列为行政事业性收费目录之中，进一步混淆了资源税费的不同性质和功能。尔后，资源税一调再调，而资源补偿费却又以怕“企业负担太重”为由一直未调，致使2000-2009年的10年中资源税与资源补偿费之比为3.07：1，造成了“税强费弱”的既成事实，妨碍资源补偿费实现维护国家所有权功能的发挥。

(3)矿产资源收益分配不合理，助长了“以矿生财”的冲动和地方与中央的博弈。

进入21世纪以来，随着矿产品价格大幅度上涨，资源产品收益翻番；但是由于资源税费实行的定额税、费率，矿产品涨价增加的收益几乎全部落到企业和个人手中。现行资源税费制度扭曲了资源收益分配机制，导致矿产资源国家所有权益大量流失，而国民不仅享受不到“资源的祝福”和矿产品涨价的收益，反而要因涨价高额付出和承受环境损失的代价。

由于资源税是地方税，资源补偿费并没有采取财政转移支付的方式而是直接与地方分成，发展到矿业权“价款”扩大化，地方政府进而越权擅自额外征收“矿产资源有偿使用费”。不少地方政府凭借着对矿产资源的实际控制与中央博弈，致使矿产资源国家所有权难到位，被肢解。

2 对影响资源税费制度关系有关问题的思考

资源税费制度关系紊乱，源于制度缺陷尤其是对有关问题认识的局限性，有待进一步反思探讨。

2.1 关于资源税调节矿产资源级差收益目标落空的原因

矿产资源级差收益是指因资源的丰度和客观位置差异而产生的，企业或经营者占用开发国家所有的劣等以上矿产资源获得的超额利润。占用开发“浅、近、易、富”的矿产资源，可以获得级差收益，这是人所公知的不争事实。但是由于矿产资源有别于土地等自然资源，具有隐蔽性等自然属性，导致现实中存在无法回避的问题：一是矿产资源产权价值（包括绝对收益和级差收益）和矿业权价值共存于矿产品的总价值中，三者并无明显边界，因此，对其级差收益难以确切计量。二是“级差”虽是自然形成，但是发现“级差”却离不开矿业权人资本和劳动的投入。因此，世界绝大多数国家并不开征类似我国资源税性质的“超额利润税”，而是按“比例分成”的办法，让渡部分级差收益，鼓励矿业权人进行风险投资。三是“级差”只是一个相对的、动态的概念，不同发展阶段、不同技术经济条件下，对矿产资源“浅、近、易、富”有不同的标准。因此，“法定规范性”的资源税是无法适应地质技术经济条件的多样性和多变性的。上述问题正是我国资源税调节级差收益目标落空的直接原因；也是世界上绝大多数国家并不把资源的绝对收益和级差收益截然分开而开征资源税；而是由矿政专业主管部门会同财政主管部门按照矿产品销售收入一定比例，从价或从量计征“权利金”的道理所在。

2.2 关于资源税取代资源补偿费的理论不可行性

(1)从经济学角度来看，矿产资源是经济资源，在社会生产的过程中是以生产要素身份参与矿业生产，并以这一身份参与社会产品的分配。正如马克思所说：“……在分配上出现的是地租，工资、利息和利润，而在生产上作为生产要素出现的是土地、劳动、资本。……所以，分配关系和分配方式，只是表现为生产要素的背面。”[2]这里所说的土地是广义的，也包括矿产资源。矿产资源是以生产要素的身份，以在创造国民收入中所处的地位和实际贡献参与初次分配。严格意义的税收则属于国民收入再分配层次。倘若以资源税取代与国外“权利金”相同的矿产资源补偿费，则是混淆了不同分配层次，“以再分配取代初次分配，势必造成对生产要素的侵夺，从而影响到社会生产的正常运行。”[3]这也正是现实经济生活中，不少地方政府涉矿违法、“以矿生财”导致矿业经济关系紊乱、矿业秩序久治难安的根本原因。矿产资源补偿费是国家凭借财产权力征收的被耗竭的资源代价，是矿产资源国家所有权的经济实现，也是实施国有资源资产“保值、增值”原则的必然要求。

(2)从税收理论角度来看，税收是“作为政治权力行使者的国家为了实现其满足社会公共需要的职能，凭借政治权力按照法律规定的标准参与国民收入的再分配，无偿取得财政收入的一种手段。”[4]尽管资源税有聚财、调控职能，但不能直接对国有资源资产发挥“保值、增值”的效能。美国、澳大利亚等矿业生产国，虽然在“费”、“税”名称上无严格区分，但他们的解释、计征办法以及征管与归宿都有明确区别。我国的资源税则是凭借政治权力和所有权的课税（详见《新税制通释》P204）。有关学者研究指出：“国家政权与财产权是完全不同性质的权利，如同政治国家与市民社会一样，是完全不同的两个领域，他们各有各的章法，不应混同。”[5]

(3)从法理角度来看，资源税也无法取代矿产资源补偿费。矿产资源属于国家所有，即全民所有，由国务院行使对矿产资源的国家所有权，这是我国《宪法》和《矿产资源法》明确规定的。维护国家对矿产资源的财产权益，是国务院令第150号明确规定的矿产资源补偿费征管的目的和其制度的基本功能，这也是作为地方受益税的资源税无法实现的目标。国家所有的财产所有权的最终体现和根本标志在于财产收益分配权。放弃财产收益分配权，就等于放弃了财产所有权。若以“费”改“税”为由，把实质上的地方受益税的资源税取代类似国外“权利金”的资源补偿费制度，虽然迎合了地方对矿产资源权益的追求，掩盖现行财税制度的一些缺陷，缓解分税制实施的压力，但是却肢解了矿产资源国家所有权，导致国家所有的矿产资源实际上是地方化，助长地方与中央的博弈，造成有法不依的严重后果。

“继续推进‘费’改‘税’，全面改革资源税”，这是国家“十二五”规划纲要的既定原则。我国资源补偿费类似于国外普遍征收的“权利金”，体现的是国家所有的矿产资源的财产权益，并非行政性收费。资源税费改革的目标与归宿，事关重大，影响久远。必须摒弃狭隘的部门利益和地方利益，排除行政权力对矿产资源国家所有权行使的过度干扰，从国家的整体利益和经济全局出发，理性分析、研究和理顺资源税费制度关系，未雨绸缪，审慎推进。建议国土资源部审时度势，协同财政主管部门在资源税费改革整体方案设计和实施推进中依法行政，主动作为。

[1]孙刚.我国资源税费制度存在的问题及改革思路[J].税务研究,2007(11):30-33.

[2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第二卷)[M].北京:人民出版社，1970：87-88.

[3]丁志忠.矿产资源经济权益（租、税、费）理论及管理制度研究[R].北京：中国地质大学,2004.

[4]邓子基.财政理论专题研究[M].北京：经济出版社,1998.

[5]鄢一美.国家所有权实现方式——中国物权制度改革重中之重[J].河北法学,2002(4):24-27.

F810.424

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1672-6995(2011)07-0009-03

2011-06-27

文正益（1944-），男，湖南省宁乡县人，国土资源部咨询研究中心研究员，主要从事矿产资源经济和矿政管理研究。