构建和谐地勘的管理体制机制改进路径

■ 高焕毅

（山东省物化探勘查院，济南 250013）

地质矿产勘查队伍是突破发展瓶颈、提供资源保障的主力军，也是实现科学发展与和谐发展的重要方面军。这支队伍于1999年进行了属地化改革，即由部直属下放到各省级政府领导和管理。在“十二五”开局之年，“十二五”规划《纲要》强调“实施地质找矿战略工程，加大勘查力度，实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源的战略接续区。”从地勘队伍的现状来看，形势却不容乐观。以山东省地质矿产勘查开发局所属各地勘院（队）为例，鉴于历史和现实的原因，上万人的队伍至今没有将养老、医疗保险等纳入省级社会统筹；而地勘队伍经营运作的是矿业权，这是一种基于知识产权形态的特殊产品，矿业权的有无和多寡，又造成了各地勘院（队）经营状况的悬殊。一句话，构建和谐地勘是实施地质找矿战略工程，实现地质找矿重大突破的基础；而改进和创新管理体制机制又是构建和谐地勘的关键。

1 从管理体制机制角度看和谐地勘的影响因素

和谐，按照《说文解字》的释例，和“从禾从口”，意思是人人都有饭吃；谐“从言从皆”，意思是大家皆有发言的权利。以上是从汉字作为中华文化的载体来说的。再从现代汉语的角度来看，前一个讲的是经济基础，着眼于民生；后一个讲的是上层建筑，注重的是民主。两字合意的哲学内涵，正是今天构建和谐社会的精髓所在，也是构建和谐地勘的第一要义。

1.1 体制因素

属地化以来，地勘系统提出了一个响亮口号，叫做融入地方经济。从效果上来看，既有可观的成绩，也存在不尽人意之处。冷静思考一下，与地方经济相比，地勘经济还是有其特殊形态的，一刀切地简单要求完全融入，值得商榷。作为一种科技含量高的知识型经济，地勘经济的最终产品为智力成果，表现为纸介质就是地质勘查报告和图纸，表现为电子介质就是U盘和电脑，这种特殊形态与地方经济还是有很大区别的。显然，两者在思维理念、运行机制、投入与产出模式上有时是大异其趣的，难免会形成“两张皮”的难融入、不和谐之处。

1.2 机制因素

属地化改革，使地质勘查单位走出了一条曲折的道路，各地的经验教训不少。在探索的过程中，较为普遍的是推行“A”字型结构模式，即院（队）长作为法人代表处于“A”字尖，企业与事业作为两大支柱交汇于“A”字尖，也就是通常所说的“戴着事业的帽子，走着企业的路子”。问题是，事业帽子与企业路子因机制定位不同经常发生冲突，以致往往造成帽子戴不正、路子走不好。比如在政府管理体系上，职能部门对事业、企业的要求是不一致的，财政、人事部门要求按事业管理办法执行，而工商、税务部门则要求按《企业财务通则》和《会计准则》来办，不允许合理避税，也不允许变通执行。

1.3 分配因素

收入分配差距拉大是一个带有全局性的共性问题，地勘单位也不例外。除了共性之外，地勘单位在收入分配差距拉大问题上还具有内部结构上的一些特征，主要表现在院与院之间、机关与实体之间、驻省城与驻野外单位之间、管理人员与技术人员之间、管理和技术人员与经营项目经理之间的不平衡，等等。特别是在中央提出构建和谐社会、创新社会管理的新形势下，加之全球性的金融危机对实体经济的影响日益显现，这种不平衡往往会成为一些不和谐现象的导火索。

1.4 “两老”因素

“两老”即离退休老干部、离退休老职工。客观地说，“两老”是普遍性因素，地勘系统的特殊性在于，“两老”的结构比例较之一般系统要大得多。以山东省地矿局所属物化探勘查院为例，全员800余人，在职编制仅400余人，在职、离退休各占1/2，形成了二分天下有其一的格局。进入21世纪以来，社会保障体系建设不断推进，全省17个地市早已将职工养老、医疗保险等社会统筹了，而地勘单位至今还是“猪八戒啃猪蹄—自吃自”，背负着沉重的养老包袱。应该说，绝大多数“两老”人员是识大体、顾大局的，但不可否认个别人因自身原因引发种种不稳定因素，有顺口溜为证：“离职离岗不怕你，有吃有喝不求你，有了问题就找你，你不答应就告你”。

1.5 “内战内行”因素

鉴于体制上的原因，这种不和谐因素，主要表现在一些市场项目上。有时，一个市场项目，前来竞争的多是兄弟院（队）；更有甚者，同一院（队）的兄弟实体也成为竞争对手，以至发展到贬低对手抬高自己的地步。竞争各方使出看家本领，围绕标的物进行价格竞争和非价格竞争，最后没有拿到项目的其前期投入将血本无归；拿到项目的因竞相压价也仅能保本微利了。在金融危机累及实体经济的环境下，地勘市场项目相对减少，致使上述过度竞争现象愈演愈烈。这种“内战内行、外战外行”的不和谐因素，形成了严重的内耗和矛盾，其恶劣的后果不仅造成经济和社会效益下降，还直接影响了地勘系统的整体社会形象。

1.6 “潜规则”因素

近年来，有一本连续再版都很畅销的书叫《潜规则》。事实上，潜规则就像阳光下的阴影，它总是挥之不去地追随着我们。比如说，吃饭毫无疑问要用餐具，但现在很多酒店的餐具都被“包装”了，食客如使用就要多缴“包装”钱。这是一个悖论：要么不吃，要么接受它的潜规则。与“内战内行”因素不同，“潜规则”因素主要表现在一些财政性项目上，如矿费项目、地勘基金项目、土地调查项目、矿产资源规划项目等。对这些项目，经常会遇到项目建设方要求提取一定比例和数额的管理费（办公经费）问题。应该说，在项目实施中，地方政府作为建设方在协调地方关系中付出了一定的管理劳动，其要求也并非没有一点道理。问题是，为了列支这些所谓的“管理费”，并使之“合法化”，在原始发票、记账凭证和核算方法上，便不可避免地会产生一些违反财经纪律的现象。

2 构建和谐地勘要求进一步改进管理体制机制

管理体制机制就是管理关系亦即管理组织结构、价值目标、职能权限及行为模式的制度化、体系化和动态化。邓小平在总结历史经验教训时曾深刻指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”著名的管理科学和人类未来学家托夫勒也曾说过：“经济的快速发展，新的时代浪潮的形成，关键不在于科技、不在于人，而在于制度。”现在的关键是，如何针对构建和谐地勘，尤其是针对构建和谐地勘的影响因素，进一步改进和创新具有地勘特色的管理体制机制。

一是体制上变融入为纳入。前文已述，将地勘经济融入地方经济的结果并不尽人意。如果说，地勘经济因其特殊形态，难以完全融入地方经济，那变“融入”为“纳入”好了。当前，条件日臻成熟且较具可行性的，就是将地勘事业纳入成为各级政府经济管理职能的有机组成部分。具体来说，就是争取地方政府的支持，将地勘发展规划纳入各级政府的经济和社会发展规划，将地勘事业投入纳入各级财政的年度预算计划。科学发展需要资源保障，保障经济发展地勘必须先行，正在凝聚为社会各界的共识。

二是机制上变缺口为循环。事企分体运行的“A”字型结构，在运行机制上是不封闭不循环的。犹如断了线的一串珍珠，作为内容的珠子一个个滑落了，留下一条不封闭的线徒有形式。有研究者提出，以“B”型结构替代“A”型结构，事企各自分体循环运行又紧密相连，这至少满足了政府有关职能部门宏观调控管理的要求。限于篇幅不再展开，总而言之，运行机制上要进一步深化改革，而且改革任重道远不可能一蹴而就。

三是分配上水涨船高。前一时期，为应对金融危机影响，国资委曾下发通知，要求国企高管的薪酬降低10%。从地勘系统实际来看，高管降薪不是必然选择，但应更加关注弱势群体，收入分配上尽可能向低收入群体倾斜，形成水涨船高的和谐局面。构建和谐地勘，实行多予少取的策略，避免出台需要职工一次性支出过大的一些“好事”。尽可能减少集团性消费行为，以免触发一部分人的心理失衡，酿成群体性突发事件。

四是将“两老”推向社会。推向社会，不是一推了之，而是探索实施社会统筹的可操作路径，尽早解决这一最大历史欠账。当然，这需要借助政府的力量，争取上级有关部门的政策和财力支持，做到借题发挥，乘势而上，放下包袱，轻装上阵。养老社会统筹是社会保障制度改革的大方向，既然是大势所趋，势在必行，那就应该积极稳妥地探讨对策，争取在这方面有所作为。

五是市场项目上变一级单元为两级单元。解决“内战内行、外战外行”的问题，最根本的还是从体制改革入手。其一，争取将地质调查院重新收归各省级地勘局领导和管理，并以此作为统筹各类公益性地勘项目和资金的龙头。其二，着手筹建地勘总院，在市场开拓和资质管理上，逐步变原来的院为单元向局、院两级单元转变，重大项目由总院协调各院联合作战，全局上下形成合力，消除内耗，攒指成拳，打出成效。

六是变“潜规则”为“显规则”。要想真正解决“合法”不“违法”的问题，必须变“潜规则”为“显规则”。而要变“潜规则”为“显规则”，实质上是变“潜成本”为“显成本”。在这方面，一些大型国企集团的做法给我们以启示。比如说，可以设立公关部、广告部、供销部等来分摊成本，将“潜规则”合法合纪、合规合理地转化为“显成本”。

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