农村土地调查地类确认的原则

■ 杜国明/马海粟/高靖博

（1.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

农村土地调查地类确认的原则

■ 杜国明1/马海粟2/高靖博1

（1.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地类确认是土地利用现状及变化情况调查的核心内容，其准确程度直接关系着土地初始调查和变更调查工作的成败。我国现行土地利用分类体系共分为12个一级类、5-6个二级类，农村土地调查涉及8个一级类，38个二级类，其特点有三，即按照类型的，按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征分类，城乡统一分类。农村土地调查地类确认的原则是功能性原则、便于管理原则、标准性原则、轻重有序原则和稳定性原则。

地类确认；土地调查；土地利用

0 引言

土地是国民经济的基础。全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，可以为科学编制土地利用规划、合理利用土地、有效保护土地资源，实施最严格的耕地保护制度和用途管制制度，加强和改善宏观调控提供依据。2008年2月，国务院颁布了《土地调查条例》，明确规定每10年进行一次全国土地调查，每年进行土地变更调查。土地调查的内容包括土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况和土地条件，其中地类调查是对每块土地的地类、位置、范围等分布和利用情况的调查[1]，是土地利用现状及变化情况调查的核心内容，其准确程度直接关系着土地初始调查和变更调查工作的成败。

然而，自2007年第二次土地调查实施以来，地类确认一直是包括土地调查人员和技术负责人员的一大难题，在实际工作中争议不断，难以确认土地利用类型或误判类型的情形时有发生。针对这一问题，本文在对土地、土地利用概念简要介绍的基础上，分析现行土地利用分类的体系和特点，提出农村土地调查地类确认的原则，以期供土地调查工作借鉴。

1 土地与土地利用

1.1 土地

古往今来，人们对土地的认识，随着科学技术的不断进步和活动空间的不断扩展而不断深入，由最初的把土壤看做土地，扩展为地球的纯陆地部分，再扩展为地球的陆地及其水面，以至于目前有人把整个地球表面均视为土地。当今时代，地理学、经济学、生态学、土地科学等不同学科对土地的认识亦存在较大差别。在我国，土地科学领域对土地的理解更倾向于：土地是由地球一定高度和深度的岩石、矿藏、土壤、水分、空气和植被等构成的自然综合体，即陆地及其自然附属物。且由于人类投入了大量劳动，现实的土地已不仅仅是一个单纯的自然综合体，而是一个由各项自然因素并综合了人类劳动的自然——经济综合体[2]。

土地具有自然与经济双重特性。作为自然综合体的土地，具有位置的固定性、面积的有限性、质量的差异性和功能的永久性。这些特性是土地所固有的，与人类对土地的利用没有必然的联系。作为经济综合体的土地，具有供给的稀缺性、利用方向变更的相对困难性、报酬递减的可能性和利用后果的社会性。这些特性是人类在利用土地的过程中产生的。开展土地调查，既要关注土地的自然属性，更要弄清土地的经济属性。土地作为一种特殊的自然资源，具有承载功能、生产功能、资源（非生物）功能和景观功能。土地的特性和功能是人们利用土地进行各种社会经济活动的基础。

1.2 土地利用

土地利用是指人类通过特定的行为，以土地作为劳动对象或手段，利用土地的特性，获得物质产品和服务，得以满足自身需要的经济活动过程。这一过程是人类与土地进行物质、能量和信息的交流及转换的过程[3]。土地利用首先表现为技术问题，包含着对土地各构成要素的认识、利用与改造；土地利用同时是个社会经济问题，涉及到土地利用的经济效益以及取得效益的权益主体，从而产生权属问题；土地利用还是个生态环境问题，人类在追求土地利用社会、经济效益最大化，实现土地资源优化配置的同时，也在力图实现土地资源的可持续利用，维护良好的生态环境。土地利用的目标，从土地所提供的“产品”来看，包括取得物质产品和取得服务（效用）。土地利用的本质就是土地的功能化过程，这也是确定土地利用类型最重要的依据。

2 土地利用现状分类

由于客观历史原因，多年来我国土地利用分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、互相矛盾，对于土地资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。在第二次全国土地调查实施之前，国土资源部以国家标准的形式颁布了新的土地利用现状分类。该分类标准统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、实施全国土地调查、掌握真实可靠的土地基础数据乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。

2.1 分类体系

《土地利用现状分类》国家标准采用二级分类体系，共分12个一级类、56个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。但考虑到城镇土地调查与农村土地调查内容、精度等方面的差异，开展农村土地调查时，对《土地利用现状分类》中的个别土地利用类型合并为城镇村及工矿用地，并续分5个二级类型。由是，农村土地调查涉及一级类型8个、二级类型38个。

2.2 特点

《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分，具有以下特点：

第一，区分“类型”和“区域”。按照类型的唯一性进行划分，扬弃了依“区域”确定“类型”的做法。

第二，按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性。

第三，城乡统一分类。按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又与时俱进，满足当前和今后的需要，为土地管理和调控提供基本信息，具有很强的实用性。同时，相对于过渡分类而言，土地利用类型有所简化，却增强了开放性，可根据管理和应用需要进行续分。本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接。

3 农村土地调查地类确认的原则

3.1 功能性原则

就是要根据土地所发挥的具体功能和用途来确认地类，这是地类确认的首要原则，是与土地覆盖分类的本质区别。近二十余年来，基于RS的土地覆盖分类与信息提取已为广大从业人员所熟知。土地覆盖是指自然和人工营造的地表覆盖状况和不同类型的覆盖特征，突出反映地表的自然属性和物理属性，遥感图像最能够直接反映的是土地覆盖[4，5]。基于RS的土地利用调查绝不能直接按照土地覆盖特征来确认地类。利用类型相同的土地可能表现为多种覆盖类型，同一种土地覆盖类型也可能表现为多种土地利用类型。举例而言，同样是沙棘林，若为采摘果实之用，该片地应确认为园地；若该片地沿河分布，作为护岸林，则地类应确认为林地。无独有偶，主要用于采集果、叶、根、茎、汁等的各种乔木、灌木林，则应确认为园地而非林地；而山坡上，粗放经营核桃、板栗、柿子等干果果树的土地则确认为林地。园地中，直接为其服务的土地，如晾晒场、粗加工场所、简易仓库等，亦应确认为园地；林地中，修筑直接为林业生产服务的设施，如培育苗木(苗圃)、种子生产、存储种子等的土地应确认为林地。种植农作物的路、渠、堤、堰等的边坡、斜坡地、田坎等不能确认为耕地，须按照地块发挥的主要功能来确定相应的地类。生长乔木、竹类、灌木的墓地，据其功能，显然不能确认为林地。凡此种种，不胜枚举。

3.2 便于管理原则

土地调查的终极目标是服务于国土资源管理工作，满足国土资源参与国民经济宏观调控的需要。因此，土地利用分类中须要考虑土地管理工作的便捷和需要，其中较为关键的因素是权属。举例而言，分布于铁路、国道、高速公路两侧属于国有土地的护路林，在不打破权属界限的前提下，直接确认为交通用地。通过土地开发、土地复垦、土地整理变为耕地，并经国土资源管理部门组织验收通过后的土地确认为耕地。确认已有完整、合法建设用地手续的，而调查时实地没有实质性建设的“批而未用”土地，按批地范围调查和批准用途确认建设用地的地类。国有河滩地上的零星耕地仍按河滩地处理。水库汇水区的其他用地（包括耕地），按照水库用地处理；铁路虽已废弃，但铁路用地仍归铁路部门所有的土地，仍确认为铁路用地。但用于工矿企业等内部铁路线路及与其相连附属设施的土地，用于机车(列车)制造厂、专门修理厂等的土地，铁路废弃后，其土地所有权已转为当地集体所有的土地则不能确认为铁路用地。公路虽已废弃，但仍归公路部门所有的土地确认为公路用地。农民庭院中种植的农作物的土地并不确认为耕地。这些地类的确认，均是考虑土地管理工作的便捷和需要。

表1 全国土地利用分类体系中的主要数字标准

3.3 标准性原则

土地利用分类不仅仅涉及土地管理部门，还涉及水利、林业等多个行业或部门，因此在制定土地分类标准时也大量参考了相关的行业标准或约定，从而增强了不同部门间数据的可比性。标准性原则既体现于标准的统一分类体系，更体现于地类确认时的相关量化指标。全国土地利用分类体系中的主要数字标准如表1所示。

3.4 轻重有序原则

不同的用地类型，其所发挥的经济功能、社会功能、生态功能等存在着一定的差别，在地类确认时，对于重要性程度较高的地类应予以优先确认。例如，天然牧草地与乔木、灌木生长在一起无法区分时，若乔木郁闭度＜0.1、灌木覆盖度＜40%，即按天然牧草地确认；若乔木郁闭度≥0.2或灌木覆盖度≥40%时，按有林地或灌木林地确认；若乔木郁闭度≥0.2且灌木覆盖度≥40%时，按有林地确认，即林地相对于草地应优先确认。穿越县级以上居民地的公路、铁路，确认为城市用地，而穿越村庄的公路、铁路，则确认为公路用地或铁路用地，即从重要性上看，城市＞公路、铁路＞村庄。另外，若铁路或公路与农村道路立体交叉，不论谁在上方，交叉处都不确认为农村道路。

3.5 稳定性原则

地类确认既要反应土地利用的现状特征，又要考虑土地利用的稳定性，绝不能根据临时性的、不稳定的土地利用状况来确认地类。例如，被临时占用的耕地，人为撂荒或受灾但不影响耕种的土地，仍应确认为耕地；江、河、湖等常水位以下的种植农作物的土地不能确认为耕地；由于季节、年份等原因，在耕地上临时种植园艺作物的土地不能确认为园地；因决堤、特大洪水等原因临时被水淹没的土地，耕地中用于灌溉的临时性沟渠，不能确认为水域及水利设施用地。

4 结论

第一，地类确认是土地利用现状及变化情况调查的核心内容，其准确程度直接关系着土地初始调查和变更调查工作的成败。

第二，土地的特性和功能是人们利用土地进行各种社会经济活动的基础，土地利用的本质就是土地的功能化过程。

第三，《土地利用现状分类》区分“类型”和“区域”，按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标，实行城乡统一分类。

第四，开展农村土地调查，进行地类确认时应遵循功能性原则、便于管理原则、标准性原则、轻重有序原则和稳定性原则。

[1]中华人民共和国国土资源部.第二次全国土地调查技术规程[S].北京:中国标准出版社,2007.

[2]毕宝德.土地经济学(第五版)[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[3]王万茂,韩桐魁.土地利用规划学[M].北京:中国农业出版社,2002.

[4]王素敏,翟辉琴.遥感技术在我国土地利用/覆盖变化中的应用[J].地理空间信息,2004(2):33-34.

[5]香宝,刘纪远.东亚土地覆盖动态与季风气侯年际变化的关系[J].地理学报,2002,57(1):39-46.

F301.2

C

1672-6995(2011)07-0035-03

2011-03-03

黑龙江省教育厅自然科学项目（11541026）；东北农业大学科学研究基金（2009）

杜国明（1978-），内蒙古自治区宁城县人，理学博士，东北农业大学资源与环境学院副教授，农林经济管理博士后流动站在站博士后，主要从事土地利用与人地关系研究。