怎样问责党委领导?

王全宝

以往责任事故中少见负有决策权力的党委领导被问责，这不公平也令人费解

3月22日，《北京日报》以“党委领导首度被列入问责范围”为题，对《北京市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>办法》进行了详细解读，引起公众强烈关注，甚至有舆论称“问责党委领导”是从北京刮向全国的春风。

其实早在1月28日，中共北京市委办公厅、市政府办公厅就印发了该文件，随后又在《北京日报》发布了这条消息。但这条新闻当时并未引起人们的注意。

“也许是因为把党委问责做成标题，才引起大家关注的吧！”3月29日，中共北京市纪委宣教室的工作人员高明向《中国新闻周刊》分析说。

尽管社会广泛关注，但作为“京版问责办法”的主要操刀者北京市纪委法规室显得比较低调，“我们也是按中央要求去做的，内容上没有实质性突破。”纪委法规室王姓负责人说。

中国纪检监察学院副院长、反腐败专家李永忠向《中国新闻周刊》表示，北京将问责主体由专门机关和职能部门扩大到党委政府，问责主体范围扩大值得称赞。

不过，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明并不乐观，他说，问责党政领导干部，关键在于如何落实，应该重新构建权力监督体系，谋划顶层设计，否则只能是个案问责，很难形成常态化的问责体系。

党委问责引关注

中国官员问责制，一种被普遍接受的说法是始于2003年“非典”期间的问责风暴。当年，时任卫生部部长张文康、时任北京市市长孟学农没有及时、如实向外界披露非典疫情的发展状况，因防治非典不力被免职。

2004年3月，温家宝总理在十届人大四次会议的政府工作报告中指出“要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。 这是我国官方首次提出行政问责制的概念。

2009年7月，中央办公厅、国务院办公厅出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《党政领导问责规定》）。

同年9月，党的十七届四中全会《决定》再一次提出“推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制”。

随后，广东、海南、云南、江西等地“问责办法”也相继出台。

尽管“京版问责办法”出台较晚，但有其特色：“问题官员”两年内不得提拔；国企“老总”也参照问责；社会热点问题可作问责线索；实行问责与党纪政纪处分不能相互替代等。

与之前已经出台的各省问责办法相比，“京版问责办法”最大的亮点是明确指出“把党委领导列入问责范围”。

“目前官员问责只是在执行层面进行问责。”李永忠表示，问责应是全方位的，对决策、执行、监督这三个环节，都要实行问责，才能真正收到实效。

任建明向《中国新闻周刊》表示，之前各省出台的问责制度，主要规定对行政官员进行问责，而同样作为决策者的党委领导干部被问责的情形少之又少。

鲜见党委领导被问责

2003年的“非典”问责风暴之后，在一些突发事故或引人关注的个案中，一些行政官员被“问责”或“引咎辞职”。

随着问责范围越来越广，一个突出现象暴露出来：在责任事故或突发事件对责任人处理中，被问责的官员中鲜见党委领导。

2008年瓮安事件发生后，时任瓮安县县委书记王勤被撤销党政职务。党委一把手因群体性事件被问责在当时引起社会广泛关注，有舆论认为此举有风向标意义。

“实际上，许多重大事项最终决定权都在党委领导那里。”中央党校党建资深专家叶笃初表示，在以往官员问责中，就有负责决策的党委领导不承担责任，不被问责；而作为执行者的政府官员却屡屡被问责、被处理。对此，不仅被问责的官员感到不公平，公众对此也表示不理解。

实际上，很早就有学者对于党委决策是否该问责就提出过质疑。早在2008年，国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏就撰文指出，我国行政问责的可操作性不强，党政责任界定不清是其中原因之一。

李军鹏分析认为，在行政运行的实践中，各级党委拥有重大问题的决策权，一些行政文件是党委和政府联合下发的，有的属于行政工作范围的文件也是以党委名义发出的，一旦发现这些文件内容有不当时，往往难以提出监督和追究责任。

在中国的政权架构中，具体的运作模式为党委决策、政府执行、人大政协监督。党委主要对政治路线、方针政策、原则性问题、关系国计民生的重大问题进行领导和决策；政府主要是管理经济、文化和社会事务。

叶笃初认为，党委领导与行政官员都是决策者，而党委在政治体系中居于核心领导地位，因此，党委领导很多时候要比行政官员肩负更多的责任。“以往主要对行政官员进行问责，显然存在问题。”

李永忠也承认，扩大问责主体是一种进步，但还要有系列配套措施和政策。比如要把官员的权力细化，具体到哪些权力能行使，哪些不能，怎么算越权，越权怎么办等等。

关键在于权力监督

在刚结束不久的全国“两会”上，通过的“十二五纲要”指出，推行行政问责制，要明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力。

随后，3月16日，中共中央政治局常委、中央书记处书记习近平在《求是》杂志发表了《关键在于落实》一文。文章指出，要问责和惩处那些因弄虚作假、失职渎职造成重大损失和严重后果的干部。

由此可见，问责党政领导干部在中央已成共识，关键在于如何落实问责制度，如何进行有效问责。

3月3日，在全国“两会”上，全国政协委员潘复生表示，在已有的问责案例中，问责对象大多还局限于重大事故或灾难中失职的官员。而对于一些官员盲目决策造成巨大损失，以及有关部门在选人用人方面的失误失察，问责尚少。

特别是目前，一些由各部门“齐抓共管”“集体决策”的事情，个人责任的判定就更加困难，甚至出现“集体负责”就是无责的情况。

对此，李军鹏认为，为防止党政首长借“集体决策”推卸责任，对集体讨论、集体决策的问责，要创新问责方式：明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责；实行重大决策失误的集体辞职制度，使“集体决策”承担“集体责任”。

“京版问责办法”明确了北京市党政领导干部的问责主体，市委市政府、区县党委政府是问责决定机关。

任建明分析认为，按照干部管理权限来看，问责的范围肯定是区县以及各委办局的领导。“同体监督和同级问责问题并没有解决，只能由上级党委来进行问责”。

李永忠也认为，“京版问责办法”只是加大了问责的权力力度。“过去纪委和组织部门问责同级部门是存在困难的，现在由党委政府问责就相对容易。”

李永忠建议，应该大力发展由老百姓主导的问责，对党政领导在决策、执行、监督三个环节都要进行问责。

任建明进一步认为，在现行政治体制下，发现问题后再对官员进行追责，只能解决一些个案问题，对常规性问题进行有效问责几乎不可能，“官员问责关键在于对权力的有效监督”。★