一个贫困县的考核突围

韩永

官员政绩年终考

年关将至，正是各级官员至为焦虑之时。此时，他们要面临一年一度的政绩考核。

中国社会的变迁，在不同历史时期赋予官员考核不同的时代内容。而在中国经济飞速发展的三十年里，经济指标，或者更通俗地说，GDP，便顺理成章地成为衡量官员执政水平的重要标杆。尤其在中国内陆经济欠发达地区，GDP在考核中的权重更为突出，这个数字的大小事关政绩好坏、仕途起落，从而也让官员们辗转反侧，夜不能寐。

正如《中国新闻周刊》采访的地方官员所言，对于官员不考核不行，但考核的方式和标准应当更为科学、理性。在一些沿海经济发达地区，执政党政府已经做出了改革的尝试，经济不再是考量的核心。近两年来，中共中央大力提倡社会管理创新，该项内容也已纳入官员考核内容，这一转变的背后，包含着政府在经济发展之外，对建设和谐社会的更高冀求。

每到年末，吴应政就下意识地开始焦虑。

他是陕西省岚皋县考核办主任。该县位于陕西南部，是一个国家级贫困县。

11月16日，吴应政在饭桌上见到县招商局局长王彬，“你得抓紧啊，招商上个月在市里的排名靠后啊。”王彬回答说：“不用你催，我比你还急。”

连老天爷也让人着急。初冬的秦巴大地阴雨连绵，令人担心这样的天气会影响工程项目的进度。吴应政如同一位絮絮叨叨的监工，见了谁都要催进度。

吴应政的工作，说通俗点，就是负责排名：一个是本县在市里的排名，另一个是本县下辖各乡镇及部门在县里的排名。前10个月，岚皋在安康市的排名不尽人意。

11月25日，岚皋县召开考核推进大会。县长周康成说，目前各项数据的落实已经到了关键时期，各部门尤其是排名靠后的部门，要抓住有效时间，采取超常规措施，确保任务全面超额完成。

进入年末，各级政府对官员的考核渐入尾声，中国的官员群体开始表现出一种集体焦虑。在岚皋这个没有多少发展资源的山区小县，这种情绪表现得尤为明显。

年終冲刺

11月15日，吴应政又收到一份督察通知。进入11月，这样的通知已经收到好几份了。

但这次非同寻常。不仅督查的时间很长，要一直延续到今年年底，规模也非常庞大：5位县级领导带队，组成5个督查小组，成员包括20多位科级干部。督查的主要内容是：省对县域经济、市对县年度考核指标的落实情况，查找存在的欠账和不足；重点项目和工业企业、招商引资、基础设施建设项目落实情况。

这意味着，针对考核的年终冲刺开始了。

在以上的考核项目中，真正的“大头”有两个，即招商引资和工业项目。正因如此，县招商局局长王彬接到了领导的电话，让他想办法在年底之前“冲一冲”。实际上，今年前10个月里，岚皋县共引进市外资金13.6亿元，已占全年任务的90.7%，比去年全年任务还多了5亿元。可是，由于竞争对手实力更强，尽管岚皋县招商成绩不差，但在安康市的排名仍不理想。

“考核这个事，有时候最难的还不是完成任务，而是争取好的排名。” 吴应政告诉《中国新闻周刊》。作为考核办主任，他的工作还得包括打探其他县区指标完成的情况。

关于招商，县政府要求在年终前“加大力度”。对在谈和有意向的项目要“紧盯不放”；对于已经签约的项目，要确定专人负责，“主动帮办、催办、督办”；要加大对投资商的“缠”“磨”“泡”力度。签约并不代表万事大吉，资金要打进银行账户了才能纳入考核，

自从去年出任招商局长以来，王彬的睡眠质量就显著下降。“一天到晚都在想着怎样才能把客人留下来。晚上做梦都在想这事。头特别疼。有时做着做着就感觉自己做不下去了。”

与王彬一样头疼的，还有发改局、经贸局和中小企业局局长。这三个部门主管工业。招商解决的是“落地”问题，但“落地”之后要“生值”，才能有产值和工业增加值，才会有税收，这也是整个考核体系的核心。岚皋县统计局局长吴先儒告诉《中国新闻周刊》，在百分制的考核体系里，经济发展占了30分，而工业对经济发展的贡献率为60%。

前10个月，涉工部门在向上争取资金方面成效不错，但有些部门还是挨了批。岚皋县发改局副局长沈声华说，县里对涉工部门有一个“环环相扣”的要求：成熟项目抓招商，前期项目抓开工，开工项目抓进度，竣工项目抓投产，投产项目抓提效。

“这一环扣一环，都与考核有关。有招商就有加分，有开工就有消费，有投产就有产值，有销售就有增值。这些都是考核中的得分大户。” 吴应政说。

提拔与摘乌纱帽

截至10月底的一份调查显示，岚皋县各项指标的完成可谓中规中矩，但有几项指标还是不够给力，其中就有一个分值大户：GDP。

在考核标准中，GDP又被细分为总量和增幅两个指标，各占3分。对岚皋县而言，GDP原本是一个有望加分的项目。去年，该县的GDP总量和增幅均超额完成了任务，在安康市的考核中总共获得了18.13分的加分，全市排名第一。

而今年，安康市给岚皋县下达的GDP总量的指标是19亿元，比去年多出了3.2亿元，增幅是20%强。截至9月底，岚皋县完成了12.55亿元，一年时间已经过去了四分之三，而任务只完成了三分之二。

除了GDP，岚皋县今年还有两项指标未能跟上进度：一个是社会消费品零售总额，另一个是外贸进出口总额。前者2011年的任务是5.8亿元，前10个月只完成了3.9亿元。而在外贸进出口方面，前10个月没有一单生意。这两个指标，在考核体系中各占1分。

岚皋县经济部门的一位官员告诉《中国新闻周刊》，岚皋地处封闭内陆，外贸进出口本来就微乎其微，但凡有点外贸业务也都交给省里的外贸公司。“我们根本够不着外商。”

就外贸指标一事，吴应政曾和一位县级领导一起，到安康市有关部门理论过。对方松了一个口子：如果全市的指标完成了，省里不扣安康的分，市里就可以对岚皋县网开一面，完不成也不扣分。

岚皋县委副书记、该县年度责任考核领导小组组长陈稳告诉《中国新闻周刊》，该县今年的考核目标，是在安康市“争一保三”。

去年全市第一的排名，对岚皋县来说非同小可。此前，该县在市内的最好排名，是在9县1区中排名第五。为此，岚皋县去年从安康市抱走了总共39万元的大奖。

根据规定，干部的考核与单位考核的结果挂钩。单位年度任务的完成情况，在党政一把手个人的考核中占比80%。这两者，再加上党风廉政建设，就是安康市年度考核的“三位一体”。

个人的考核结果，又与个人的升迁挂钩。安康市的考核制度规定，领导干部连续三年被评为优秀的，在选拔任用时予以优先考虑。而考核排在末位的单位，领导班子要写出书面报告，提出限期整改意见；连续排在末位的单位，对领导班子进行适当调整，在岚皋被称为“摘帽帽”。

为了让上述规定有组织保证，各地的考核办主任，通常由当地的一位组织部副部长兼任。吴应政说，这一设置的用意，就是把干部的选拔与考核的结果结合起来。

奖，惩，一票否决

为了完成安康市下达的考核任务，岚皋对下面的乡镇和各个部门，开始“无所不用其极”。最主要的手段有三种：奖励、惩罚与督察。

去年破天荒地拿了一个全市第一后，岚皋县专门拨出预算，对有功的单位和个人论功行赏。首先，给县级领导奖励了近10万元。其次，对省考核中有功的9个部门进行表彰，总共支出奖金8万元。接下来，对市考核中获得加分的单位进行表彰，奖金约17.45万元。

省和市对岚皋县的考核，是两种既有交叉又各有侧重的考核。安康市的目标责任考核，涵盖经济发展、社会发展、资源环境、社会安全以及班子建设等所有的执政领域，共75个指标。省的考核是县域经济社会发展考核，只考核经济和社会的发展水平，指标31个。市里的考核每一项都有具体的分值，而省的考核则只对每一个指标进行排名。

岚皋县去年的庆功会，最后表彰的是在该县考核中排名靠前的乡镇和部门。蔺河乡党委书记卢修勇成为最大的赢家，他的单位拿走了10万元的奖金，在各乡镇中名列第一。由于连续5年在乡镇和个人排名中蝉联优秀，卢修勇被提拔为副县级。蔺河乡的乡长也被提拔到另外一个乡镇做党委书记。

岚皋县委副书记陈稳告诉《中国新闻周刊》，在干部提拔问题上，该县还有一个与考核有关的奖励措施：正科级干部干满8年，并在考核中连续3年为优秀的，津贴提升1级。

另外，如果乡镇在市考核的指标中获得加分，县里就给予同等分值的加分，并按照每加0.1分奖励1000元的标准进行奖励，其中30%用于奖励主管领导。同時，每加0.1分，就给单位的经费总额增加1%。如果在市里获得加1分及以上，单位主要负责人直接确定为年度优秀。

而如果在考核的指标上造成扣分，则是相反的一种待遇。市里指标每扣0.1分，责任部门就要双倍扣分，单位的经费也会按每扣0.1分削减1%的比例扣减。若造成扣0.5分以上，责任部门的考核就会被确定为“一般”及以下，主要责任人的考核则在“称职”以下。

而如果某地方发生与“维稳”相关的事件，则该地方的考核有可能被“一票否决”。

2009年，岚皋县四季镇发生了一起“非常上访”事件：一位陕西省副省长在当地考察时，一位农民在半道上“拦路喊冤”。于是，当年该镇的考核就被“一票否决”，没合格。此后，该镇对信访的管控力度加大，几个“老上访户”被严密关注。

《岚皋县信访考核办法》规定，凡发生进京集体上访的，以及在重大活动期间发生集体越级上访的，年度考核实行“一票否决”。该《考核办法》要求，要严格执行县、乡、村齐抓共管的“三级联防”。

岚皋县一位受访的县级领导认为，“摘帽”并非考核的本意。若有人在考核中拉了后腿，其造成的损失远非“摘帽”所能补偿。“把你一个人免了，算什么！考核一是事关岚皋的形象，二是事关向上级争取项目、争取资金。此外，还会影响其他官员的政治前程。”

“这不是你一个人的问题，还得连累你的家人、你的朋友。现在当公务员，也是一个高危的职业。”吴应政说。

吴应政与考核结果之间的关系，也是“一荣俱荣，一损俱损”。去年岚皋县在安康市拿了个第一，县考核办也在县级部门考核中拿了个优秀。

为了使考核达标，督察就变得非常重要。岚皋县委、县政府督查办主任许孝奎就在吴应政的隔壁，与考核办是两块牌子、一套人马。“这样设计的初衷是：考核办一旦发现哪个指标落下了，就可以由督查室出面，追查原因，并责令解决。”许孝奎告诉《中国新闻周刊》。

如果督察的力度不够，还可以请纪委和监察局出面，进行效能问责。今年，针对考核一事，岚皋县纪委书记唐培安已经主持召开了两次会议。纪委的介入，背后的威慑意义不言而喻。“纪委书记上手了，大家就要掂量掂量这个分量。”吴应政说。

纪委介入的程序通常是：先开会，再打招呼，如果还不行，就会单个谈话，“到底还想不想搞啊？”这一过程，被岚皋县的干部称为“亮剑”。

全民招商

对于一个地处偏僻、资源有限的小县城，要完成这些逐年提升的指标，并非易事。

招商局局长王彬对此深有体会。在市里的各项指标中，招商引资的地位最为特殊。一方面，囿于地理位置，招商的难度很大；另一方面，在这个缺乏工业传统的地区，离开了招商引资，很多的指标都无从谈起。

去年10月份，岚皋县召开了一次村以上干部参加的会议，号召全民招商，并提出了一个口号：“引资的是我们的恩人，投资的是我们的亲人，破坏投资环境的是我们的罪人。”岚皋的县级领导率先垂范，每个人每年要完成1000万元的招商任务。

在岚皋县的考核政策中，专门为招商引资规定了一项特权：各乡镇、部门在年度综合考核中，招商引资工作成绩突出（工业项目优先），按类别取第一名直接晋升为优秀等次，不受年度优秀比例限制。这项政策被称为优秀“直通车”。

蔺河乡党委书记卢修勇正是搭上这个“直通车”，直达优秀等次的。他的主要经验，是亲情招商。

最近，卢修勇刚谈成了一笔投资，老板是他的一个表兄弟。此人靠开矿挖煤积累了一些钱，被卢修勇盯上已有几年时间。“他爱好什么，想什么，我都寻思，慢慢都搞清楚了。”

蔺河想做一个蔬菜大棚项目，卢修勇就邀请这位亲戚投资。对方本无这方面的意向，卢修勇就使出了三招：第一，带他去观摩生意不错的同类项目，让他感到有得赚；第二，跟他讲道理：在本地投资，会增加跟本地领导接触的机会，以后办什么事都非常方便；最后，卢把一位退休的镇党委书记请过来，帮这位亲戚做管理。最终，这笔50万元的投资落户蔺河。

岚皋县今年最大的一笔投资项目，也与亲情招商有关。这家来自广东的民营企业，有一个来自岚皋的项目经理，其配偶是县国土局的员工。利用这层关系，岚皋县领导在去年10月邀请该公司的董事长来考察。董事长光临那一天，岚皋县委书记鲁琦、县长周康成驱车60公里前往安康市迎接。

这家企业负责人前后来了四五次。每次过来，县里的主要领导都要作陪。“不光招商局陪，招商局也是个穷单位。各部门轮流坐庄，书记、县长出面作陪。陪到啥程度？喝酒都罩不住了，还得陪。”吴应政说，由于喝酒频繁，他胃炎经常发作。“没办法，喝酒也是工作。”

每年年底，岚皋县都要召开一个在外务工、创业人员的茶话会。其主要功能，就是想借助这些见多识广的人，找到更多招商引资的机会。

但成功率还是太低。王彬说，他一年到头要接待七八十拨考察人员，但真正留下来的不足两成。有个山泉水的项目，水质很好，企业也表现出浓厚的兴趣，县里抱很大希望，准备把它做成工业用地。报告都已经写出来了，但最后人家又不来了。“原因有两个，一是本地市场太小，二是走出去的物流成本太高。”

岚皋县里既没有铁路，也没有高速公路，只有一条尚在修建中的二级公路。这条计划明年5月份开通的从岚皋到安康的公路，被岚皋视为一条希望之路。为了这条路，岚皋县在省里做了多年的工作。

自然资源方面，岚皋境内最充沛的资源是水。该县的小水电闻名大西北，但目前已有30多家，基本饱和。在矿产方面，品种多但储量很少。利用当地廉价的小水电，岚皋县近几年建起了几家矿电企业。然而，这些年产值上亿元的项目，在带来产值的同时，也带来了能耗和污染。今年年初，该县的一家企业因为在以租代征的土地上建厂，严重污染当地环境，遭到附近的居民投诉。

岚皋的多位官员在接受《中国新闻周刊》采访时表示，在环保指标日益收紧的大背景下，此类高耗能产业并不是以后发展的方向。

该县的另一个支柱产业——鞭炮，则因为安全原因，很难拿到新的生产许可证。

招商局长王彬说，他有时候会有严重的挫败感，“你要请人家，总要有几盘好菜吧。但想来想去，真是想不出几盘菜。”他有时候带着客商到工业园区看，自己都觉得不好意思：“人家外面都7通1平了，我们连3通1平都达不到。都不好意思说是工业园区，只是说就是这块地方。”

县委书记鲁琦告诉《中国新闻周刊》，现在岚皋县招商引资的重点，已经转向旅游产业。但他心里清楚，旅游是一个富民不强县的产业，规模小了，对考核于事无补。“要想发挥其带动作用，只能努力做大规模。”

环保困境

近两年，环保问题又给岚皋县的考核“添了堵”。

去年，由于排放超标，岚皋县差点被“一票否决”。在陕西省对岚皋县的县域经济社会发展考核中，化学需氧量和二氧化硫减排两个指标均未完成。按照要求，这两项排放要比上一年有所减少。但在2010年，岚皋县这两项指标均高于2009年，二氧化硫的排放量比2009年高出53.06%。

统计局局长吴先儒和县长周康成一起，到安康市开展危机公关。他们先找到常务副市长，说明超标的原因：前几年岚皋几乎没有工业，耗能的基数非常小，近几年工业稍有起色，指标就一下子窜得很高。副市长说，“这事我不敢做主。”他们又去找市长。经过讨饶式的反复求情，市长最终同意放过一马，但下不为例。吴先儒把市长的签字拿给市考核办，这件事才最终过关。

吴先儒说，在2008年之前，岚皋县的工业基数几乎为零。“但我们不能永远不发展工业。不发展工业，怎么完成考核？可是现在你只要一动，用电的指标就会超。”

在岚皋县的工业结构中，矿电企业占了55%。这种将岚皋境内最丰富的两种资源——小水电和矿产结合起来的工业，近3年发展迅猛，先后有20多家矿电企业落户岚皋，产值增加了近一半。但创造高额产值的同时，也带来了高耗能和高污染。2010年，该县的金隆硅业因严重污染环境，遭到当地群众的举报。岚皋县发改局副局长沈声华告诉《中国新闻周刊》，这家企业如果全部投产，年产值将超过5个亿，是目前该县工业总产值的一半以上。一些市民抱怨，现在县城的空气质量，以及穿城而过的岚河的水质，明显不如前几年。

为了减排达标，统计局局长吴先儒有时候不得不做一些“小动作”。省市对能耗的考核有两个指标：一个是万元生产总值能耗，另一个是全社会的能耗。前者容易超标，后者则有较大的回旋余地。他就让电业局想方设法把一部分工业的能耗，转移到全社会的能耗上。“我们这儿小水电比较丰富，丰水期会卖给大网，但枯水期又不够用，要从大网买，这买卖中间会有损耗。我就把这个损耗记在全社会损耗的账上，以减轻工业上的压力。”

吴先儒说，自己对考核指标反复推敲，最终找出了一些“窍门”。“市对县考核的指标有75项，这里面有个得分的权重问题。我要尽量保权重大的，这就需要在指标之间做些调整。”

但这并非长久之计。从长远来看，还是要调整产业结构。当年底减排的压力很大时，就有人提出关停一些耗能项目。吴先儒认为不妥。“这些项目，停一下要损失30万元，以后谁还敢在你这儿投项目！”停掉生活用电的建议也被否决，害怕由此引发社会问题。“最后的出路只有两个：一是改善用电结构，再一个是提高企业的附加值。当工业增加值的增速大于用电的增速时，万元GDP能耗的指标就不是问题了。”

但转型谈何容易！“我也想招一些高科技企业，GDP上去了，能耗又下来了，那好得很。但这样的企业，为什么要到我们这儿来？”吴先儒说，目前岚皋所能招到的，大部分是沿海淘汰的产业，这些企業看中的就是岚皋低廉的小水电。“就算是这样的项目，我们也竞争不过湖北、河南等省的平原城市。”

今年4月份，四季镇党委书记赵光贵到山东枣庄拜会一位老板。这是几年前他在另一个乡镇做书记的时候，通过熟人介绍结下的关系。酒过三巡，这位老板跟赵光贵说：“我知道你们招商引资有任务，县里考核你们压力非常大，可是我是个生意人，做生意讲究保值增值。但是在你那儿我能做啥？不说其他，你能不能给我提供一块20亩以上的土地？”

这话把赵光贵问住了。四季镇地处山区，平地非常稀缺。征地这一块国家管的非常严，租地就要跟老百姓商量。老百姓要价高，老板给的低。

四季镇位于岚皋县城西南10公里处，是岚皋县生活用水的水源，这对赵光贵也是一个困扰——好多工业项目被限制开发。他认为，自己为保护一江清水做出了很大牺牲，但这种牺牲并没有在考核指标中得到体现。在2011年的考核指标中，四季镇招商引资的任务是：包装策划10个项目，推荐成功1个，到位资金600万元。这些指标让赵光贵夜不能寐。

县里在选择项目地时的亲疏远近，也会使得考核的天平发生倾斜。比如县里争取了两个项目，不可能15个乡镇平摊，只能放在一两个乡镇。而放在哪个地方，这个地方的投资、产值就都上去了。“一般来说，这些项目会放在交通方便、领导经常去看的地方。”赵光贵说。

吴应政曾经说过一句话，在官员圈内广为流传：“我们有15个乡镇，书记镇长共有30个。这好比30个树苗子，县委挖了30个坑，哪个坑放什么苗子，是县委决定的。长在领导面前的苗子，哪怕是歪苗子，领导也会想着怎么把它扶起来。而背后的那些好苗子，他却看不到。

（刘敏、姜婉君、蒙佳对本文亦有贡献）