长沙力推社会管理法治化

祝小霖

《法治湖南建设纲要》经过湖南省委全会通过不到四个月，中共湖南长沙市委市政府提出“全力推进社会管理法治化建设”，“把社会管理法治化作为维护社会和谐稳定的根本性、基础性工作”。

《中国新闻周刊》了解到，2011年上半年，该市已着手《长沙市社会管理法治化实施纲要》（以下简称“《纲要》”）的起草工作，并于今年7月提交第三届“法治政府·南岳论坛”进行讨论。由于《法治湖南建设纲要》明确提出要“营造公开、公平、公正、可预期的法治环境”，作为湖南省会，长沙市“社会管理法治化”的提法令人关注。

近日，在北京召开了《纲要》专家论证会，与会专家对此表示了肯定与期待。

走出“维稳怪圈”

2004年6月中共十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，自此，各地发力社会管理机制创新与探索。至2010年10月，中共中央政法委、中央综治委确定全国35个市（地）、县（市、区）作为全国社会管理创新综合试点。

由于没有现成的模式可以遵循，各地探索亦引发不同程度的争议，批评最多的是，部分地方社会管理创新的实务中有将“社会管理”等同于“维稳”的倾向。

北京大学法学院教授王锡锌在接受《中国新闻周刊》采访时指出，“维稳困境实际上是因为老百姓通过法律维权失败了，80%的群体性事件是老百姓维权失败后的极端行动。由此造成老百姓要维权，政府要维稳的局面”。

2011年8月22日，中央党校下属《学习时报》发表题为《警惕社会管理中的内卷化》署名文章，提出要正视“社会管理越加强，社会问题越增多”这样一个怪圈。文章批评道，目前“最明显的特点是重视事后处理胜过源头治理，专注‘维稳却淡化‘创稳。把社会管理简单地等同‘问题处理，甚至不计维稳成本和后果，组织功能陷入忙碌的维稳‘漩涡”。

这种背景下，作为中共中央政法委、中央综治委确定的全国３５个市（地）、县（市、区）社会管理创新综合试点之一，长沙市“社会管理法治化”将包括何种内容、举措为各方瞩目。

《中国新闻周刊》获知，长沙提出，争取用三年左右的时间，初步建立起切合长沙实际的社会管理法制体系，形成机构健全，体系完整、责任明确、权责统一、资源与任务相匹配、共建共享的新型社会管理体系。

主持《纲要》起草的长沙市政府法制办主任陈剑文在接受《中国新闻周刊》采访时介绍说，“起草《纲要》过程中，感觉社会管理创新最难的是法治化，是机制、制度的建设。”

而为何会选择“法治化”作为试点的方向，陈剑文认为，既有法治湖南建设的环境优势，也和长沙市近年来法治进步密切相关。

比如，“湖南人的参政意识比较强，我们在这方面就做了一些探索，明年还要对公众参与立法作制度上的规划。”

她说的探索，不仅包括重大决策的听证制度、专家咨询制度等，还包括在强化公众参与社会管理的制度保障、构建公众参与制度体系方面，将是否听取公众意见作为合法性审查的重要内容，强化公众对社会管理重大决策后的评价监督。

另一个进步则表现在政府法治建设白皮书的发布。内容涵括执法监督、案卷评查、规范性文件出台等方方面面，集中起来有了比较，对政府部门就有了比较大的促动。

此外，陈剑文说，依法行政的考核很管用。“虽然分值不大，但效果很好。去年有一个部门的领导班子评了三类，在法治建设白皮书被披露出来，法治方面记了0分，以后他就不能不重视法治工作”。

尽管有这些经验，但到底什么是“社会管理法治化”，陈剑文认为，目前并无一致的意见，更没有可操作性的规范。因此在起草过程中，重点注意了两个问题：一是社会管理的外延不宜过宽；二是社会管理法治化不能等同于社会管理创新，也不能等同于行政管理工作的法治化。

在《纲要》（征求意见稿）的说明中，起草者认为，与社会管理创新工作相比较，社会管理法治化更注重制度的建设和执行，体现了法治化的要求；与行政工作的法治化相比较，则更注重社会管理机制的形成和突出社会管理事项的制度化管理。

这种背景下，起草者没有采用传统的“立法、执法、监督”三环节实现法治的模式，而是针对社会管理法治化的重要问题进行了梳理，既包括推进公众参与社会管理决策、社会信用体系建设以及社会矛盾纠纷防范调处的法治化，也包括推进社会组织培育发展、民生权益保障公共安全、流动人口管理以及虚拟网络社会管理的法治化。

探路“社会管理法治化”

对于长沙市的探索，多位法学界的知名学者表示赞赏。在此前举行的《纲要》（征求意见稿）专家论证会上，法学学者对社会管理如何法治化做了热烈的讨论。

北京大学法学院教授姜明安对《中国新闻周刊》说，“现在提社会管理创新，有些地方说是创新，实际上是乱行乱试，五花八门，把法治给破坏了。不管怎么创新，都应该保障一个正确的方向，社会管理法治化这个做法正是对社会管理创新的一个保护。”

针对《纲要》，姜明安提出，“社会管理中体制的问题必须明确，上级与下级，政府部门之间，政府与社会组织之间职权要理清、职责要明确。”此外，他也认为，在推进社会管理规范化、民主化和科学化之外，还应该写入社会管理程序的法治化。

清华大学公共管理学院教授于安则从另一个角度来分析“社会管理法治化”，使这个探索更有针对性，更有实效。他提出探讨法律跟其他社会规则的关系，“法治化是从权利义务角度去阐释，如果不能都用权利义务模式去阐释的，就要探讨，权利义务在社会管理中能够解决什么问题，不能解决什么问题”。

于安认为，目前社会管理中的一些内容不是要完全权利义务化，比如多种途径的纠纷解决机制。如果要发挥法治的优势，就要考虑，是把目光放在化解矛盾上，还是社会秩序的形成上，“社会管理创新示范点不是要求全，而是要有特点。在如何法治化这个问题上要做一个战略的考虑，理清哪些是可以权利义务化的，是可以促成社会秩序形成的。这样确定重点，体现长沙的特点，才能达到示范点的效应”。

对于如何实现社会管理法治化，中国政法大学教授马怀德有自己的看法，“法治化是一个过程，需要途径。这个途径是什么？总体看来，得有一个立法过程，如果用红头文件就不是法治化。”他提出应该将社会管理法治化的途径加进去，那么立法、执法和监督这老三样仍然需要写进去。

此外，公正司法在马怀德看来很有必要，“社会管理的重要内容是化解社会矛盾，很多文件写要依法化解社会矛盾，信访显然不是法治化，很多时候都要找领导批示。拿法治化的途径处理社会矛盾，仍然是司法，所以公正司法要强调。”

中国政法大学教授薛刚凌则提出地方特色的问题。她认为，“哪些是长沙市能解决的，哪些是中央才能解决的，需要理清楚，在《纲要》中，重点写地方能解决的，这才有地方特色，才符合示范点的要求”。

王锡锌则提出《纲要》如何具体化的问题，他认为，将来能够操作才能保障《纲要》得到落实。

“老百姓要维权、政府要维稳”这种“社会管理”困局，王锡锌认为，很多社会矛盾是因为法律问题的政治化造成的，政府没有去落实法律的规定，最后很难诉诸法律途径解决。因此，社会管理法治化提出的一个要求是，政府要认真对待法律，兑现了法律的规定就化解了社会矛盾，也就在某种意义上实现了社会管理的法治化。