关于铁路运输企业全面预算管理的探讨

袁细寿

(华东交通大学 经济与管理学院，江西 南昌 330010)

2010 年4月 15 日中央五部委联合颁布了《企业内部控制应用指引第 15 号——全面预算》（财会[2010]11号），并要求 2011 年1月1日开始实施，标志着全面预算管理将成为企业常规化的管理控制措施。全面预算管理是大型企业整合和优化配置，提升企业运行效率的最基本和有效的手段。虽然铁路运输企业的各项生产经营活动已经逐步纳入预算管理，并取得了比较明显的效果，但是全面预算管理在各铁路局之间，以及铁路局各单位之间发展并不平衡，在认识、操作、机构设置、协调及考核上还需要进一步改进。通过对铁路运输企业现场的调研，结合我国铁路经营管理的现状，重点分析全面预算管理中存在的问题，从预算的编制、执行、计量、分析、报告、奖惩和鉴证等环节，运用控制机制理论，提出适合铁路局的全面预算管理运行机制，以提高预算管理的科学性，最大限度地发挥全面预算管理在优化企业资源配置和企业管理中的协调、控制作用。

1 铁路运输企业全面预算管理实践的现状

（1）预算组织机构的职能不明确。全面预算组织机构的职能效用不高，不能充分体现全面预算管理对企业组织机构的职能要求。全面预算管理具有决策、执行和监督3个基本要素，其职能需要明晰分设，以最大限度地发挥全面预算管理的作用。目前铁路局虽然设置了相应的机构，但其职能还不够明晰。在预算管理控制活动中过于依赖财务部门和财务人员的作用，有效发挥其他职能部门在全面预算管理中的作用存在不足。

（2）预算编制方法有待改进。各项预算之间、上下级之间缺乏有机协调，编制方法不够科学。在资金预算方面不能全面统筹安排，财务整合管理不够。在支出方面，目前铁路运营支出和基建更改资金支出存在多渠道、多层次性的问题；在收入方面，铁路局内部存在资金多渠道问题，除了运营收入采取向铁道部汇总上缴外，还存在其他收入实行单列分条管理，从而造成部分单位的初始预算与实际情况差距较大，缺乏可控性，反映出预算编制的不合理性。

（3）预算执行监督约束不够。铁路局存在超预算或业务不匹配的现象，预算缺乏透明度和激励作用。铁路局之间开展预算管理工作不均衡，部分单位预算管理办法、预算组织和预算项目都做得比较好，但其中部分单位办法却没有落到实处；部分单位只有运营收支预算而没有资金预算，或反之。在预算编制和执行过程中，各项预算之间、上下级之间缺乏有机协调。生产与经营、投入与产出、业务与财务、上下级之间脱节，预算执行的刚性不够。

（4）预算的反映与报告制度运行效率不高。全面预算管理是现有管理的进一步发展，与企业的会计管理基础密切结合。目前部分预算报告只是对预算执行进度的一个简单汇总，而没有有效发挥预算控制职能，预算的反映与报告未能与单位实施的责任会计制度有机结合起来。只有将预算控制与责任中心的划分、责任核算和考核方法相结合，才能最大限度地发挥预算管理控制的作用，提升现有的管理水平。

（5）预算考评表面化。在实行全面预算管理中，预算考评是一个关键环节，预算考评体系主要是对企业内部各预算单位或预算执行主体预算完成情况的考察和审核。预算考评承接资产经营责任制考核与绩效评价，分属不同层次，有着明确的目的，形成较为全面的考核体系。但是，由于预算执行奖惩不明显，缺乏具体的责任细分，使预算考评职能表面化。

2 建立有效的全面预算管理运行机制

2.1 明确预算管理的组织机构制度

建立健全预算管理的组织机构，以确保形成有效运行的组织机构环境，从而将预算管理贯穿于企业的各项管理职能中，实现以企业管理职能高度整合为特征的全面预算管理模式。各组织之间必须形成上下之间、横向之间的高度协调的沟通渠道，在企业内部建立起以预算管理委员会为最高决策层，以实施运行层、鉴证监督层、奖惩管理层为辅助实施机构的互相连接沟通的有机制组织运行体系，形成决策、执行和监督“三权”分设的格局，如图 1所示。

（1）预算决策机构。预算决策机构设置预算管理委员会，由企业总会计师负责，由各职能部门的负责人组成，讨论通过铁路局预算，使预算决策机构具有较广泛的代表性和权威性。预算决策机构下设铁路局预算管理办公室，是铁路局预算委员会的办事机构，一般设在铁路局财务处。预算管理委员会将预算下达到铁路局的执行机构和监督机构，作为生产和监督的依据。

（2）预算执行机构。预算执行机构由成本计划科、收入处、大修处和机关科等部门组成，各责任部门将预算分解到所属的基层站段。因此，基层站段分别可以是生产中心、收入中心、成本费用控制中心。

（3）预算监督机构。预算监督机构主要负责3 项职能：预算报告、鉴证和奖惩。预算报告由会计核算科、财务科负责，会计核算科是对预算的执行结果进行反映的科室，资金结算中心或财务科负责对资金的拔付，并对照预算执行。鉴证监督机构由内部审计监察部门负责，通过制定和遵循审计规则、职业道德和惩戒措施，除对预算执行结果进行审计外，还应对单位编制的预算进行审计，对报告结果的公正性与真实性进行鉴证。奖惩管理机构由企业管理部门负责，会同相关的人力资源管理处落实预算的奖惩，制定和实施预算考评奖惩制度。

图 1 全面预算管理决策、执行和监督流程图

2.2 设立确定的预算目标制度

确定预算目标是提高预算约束力的基础，确定最优的风险分担和成果分享规则是合理预算目标的关键。合理的预算目标能够促使铁路局管理者和基层管理人员最大限度地实现铁路局的总目标，如果预算目标定的过高将影响铁路局总体目标的实现，挫伤基层管理人员的积极性；反之，不利于铁路局改善经营管理，最大限度地提高铁路局的整体经济效益。

制定合理的预算目标可以结合有效的激励措施以预防虚报预算的情况。在预算目标的协商过程中，铁路局管理者倾向于提高预算目标，站段基层管理人员则倾向于降低预算目标，从而造成双方的矛盾。应当使基层管理人员对预算目标的确定具有更大的发言权，促使基层管理人员提出能够达到的最高预算目标，通过激励机制引导基层管理人员的行为，使最终的预算目标达到最佳状态。

2.3 建立科学编制预算的制度

提高预算编制的科学性，适应铁路管理体制的新要求。编制科学的预算需要改善预算管理的基础环境，使其不断适应全面预算管理的需要。首先，加强预算管理的基础工作，开展劳动定额、支出定额的核定定标，以及收入结构和收入率的分析。其次，加强预算指标之间的协调，建立一套相互衔接、相互支撑的预算指标体系，将预算中涉及的主要生产任务、设备数量、设备运用效率，与消耗、支出、收入有机联系，确保预算下达的科学性。第三，企业编制的预算不仅包括财务收支预算，还应包括整个企业的资金预算。因此，预算编制应注意与业务部门的协调，将日常运营、基建、更新改造资金进行统筹管理，逐步改善资金安排的分散性与多头性，从而编制完善的预算收益表、预算资产负债表、预算现金量表和预算所有者权益变动表。

铁路局的预算编制应采用由上而下，由下往上，上下结合的模式，这种模式由全体成员参与预算的制定，在企业中创造一个民主和谐的环境，激发员工执行预算的自觉性。目前铁路采用直管站段的管理模式，其主要生产经营活动都在基层站段，设有相对齐全的生产职能部门，生产任务明确，并实行站段长负责制，大量的预算编制工作都在站段完成。因此，站段的预算编制好坏直接关系到全铁路局的预算管理工作，铁路局领导和财务人员应对站段的预算工作给予极大的关注与支持，实现站段预算工作制度化，由站段长直接负责指挥站段的预算管理，确保站段长全面掌握其部门的预算，在具体的决策中坚持以预算为依据，随时关注预算的执行情况及绩效情况，及时发现问题和解决问题。

2.4 重视预算执行与报告制度

预算的执行与报告是全面预算管理的重要组成部分，是预算控制职能的具体表现形式，铁路局应严格预算执行，建立完善的预算报告体系。

（1）严格预算执行。预算管理委员会批准的预算分别下达到财务部门作为结算、核算和财务收支的依据；下达到基层站段和各相关业务处室作为经营活动的依据；下达到企管办作为业绩评价和实施奖惩制度的依据；下达到审计监察处作为预算审计的依据。各业务处室和基层站段应严肃执行预算，根据预算跟踪计划的执行，了解业绩情况，由会计科室编制反映预算实际执行情况的报告。实行预算管理后，在报表中应将反映月度和年度的实际金额与预算金额并排列示，报告实际与预算数之间的差异，主要财务指标及其与预算目标的比较，以及财务负责人的评点等，定期汇总报告到铁路局的财务处。在定期的预算执行会议中，要求各部门领导对存在的重大差异进行解释，对效益差的业务活动提出进一步整改措施及建议。通过比较和分析实际成本与计划成本之间的差异，应及时修订目标，调整相应的计划，从而实现预算的动态调整。

（2）建立完善的预算报告体系。财务部门的集中核算、结果汇总和核算数据是全面预算执行的进度或结果，主要向预算执行部门反馈信息，向审计监察处传递信息进行鉴证，由审计部门经过审计，将审计意见报送预算委员会，并上报铁路局领导，以控制整个铁路局经营的正常运行。

2.5 明确预算奖惩制度

铁路局应逐级建立预算执行奖罚机制，根据预算目标的完成情况对预算责任单位和部门进行奖罚，并将奖惩落到实处，在精神和物质上激发员工完成预算的积极性、主动性和能动性，从而在企业内部职工之间、上下级之间建立一种互相信任的氛围，提高预算管理的水平，使预算真正成为企业计划和控制的强有力的工具。激励的尺度应与预算目标的制定有机结合，从而抑制虚报预算，为制定合理的奖惩标准提供重要的依据。