福建省地方人大常委会监督议题选定机制研究

福建省人大常委会研究室课题组

地方人大常委会监督职能的实现，还需要进一步完善具体的工作制度。在这些工作制度中，建立和健全监督议题选定机制是十分必要和迫切的。

机制的原意是指一个工作系统各组织或部分之间相互作用的过程和方式。地方人大常委会监督议题的选定机制就是指对各年度地方人大常委会监督议题起论证、选择和确定作用的各种相关因素相互联系、相互作用而形成的体系。科学的议题选定机制可以指引作为地方国家权力机关的常设机关──地方人大常委会根据经济和社会发展变化，合理选定或及时调整监督对象和重点，不断完善监督方式和程序，提高监督效率，加强监督实效。议题选定机制的完善对于提高地方人大常委会监督的民主化、科学化水平和加强监督的合法性和实效性意义重大，有必要进行专门的探讨。监督议题选定机制作为一种工作制度，不是凭想象设计的，必须采用实证的分析方法，从监督实务入手，探讨有针对性的完善方案。从这一研究角度出发，课题组考虑逐一分析、论证以下基本命题：地方人大常委会监督的性质和特点及对选定监督议题的要求；目前福建省地方人大常委会监督议题选定机制是否存在，现状如何，是否符合地方人大监督发展的实际需求；应如何进一步完善等。作为课题研究方法，主要分析、比较借鉴了全国人大常委会、兄弟省市人大常委会在监督法实施前后，监督工作的经验与成熟做法，特别是在议题选择上的总体考虑；先后赴宁德、南平、三明、漳州、泉州市及蕉城、福安、政和、浦城、泰宁、将乐、平和、长泰等县（市、区）开展调研，掌握第一手材料；课题组成员还参与了2010年省人大常委会开展的部分执法检查活动，了解监督工作开展情况，丰富感性认识，增强理性思考。

一、提高地方人大常委会监督工作水平首先需要科学选定监督议题

一位叫约瑟夫·哈里斯的外国学者认为，在现代所有的国家中，对政府行政的监督是代议机关的主要职能之一，对代议机关来讲，仅把政策、方针制定成为法律是不够的，还必须检查这些政策、法律是如何被运用的，是否取得预期的效果。英国的Ｊ·Ｓ·密尔曾讲到“人民议会应该控制什么是一回事，而它应该做什么是另一回事……它的正当职责不是去做这项工作，而是设法让别人把工作做好”[1]。美国的威尔逊也认为，在议会权力中，“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督”，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职” [2]。尽管我国的人民代表大会与英国议会、美国国会不能类同，但在代议机关实施监督这一点上是相通的。可以这样说，监督在人民代表大会及其常委会（特别是没有立法权的市县人大及其常委会）各项职能中处于核心位置，起着至关重要的作用。

胡锦涛总书记在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话中明确指出：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”[3]在我国的国家监督体系中，与其他形式的监督相比，地方人大常委会监督具有自己独特的性质与特点。

一是这种监督有宪法的约束力和强制力，具有最高的权威性。从法理上讲，由国家机关实施的监督皆是依法作出的，因而均具有法的约束力和强制力。但是，各个国家机关所实施监督的直接法律依据是不同的，这决定了它们的监督所具有的法的约束力和强制力亦有差异。行政监督的直接法律依据是有关行政方面的法律、法规，检察监督的直接法律依据，是人民检察院组织法。可以说，行政监督、检察监督等所依据的都是普通法，所以只具有普通法的约束力和强制力。我国宪法不仅明确规定了各级人民代表大会的性质和地位，而且直接、具体地表述了全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的监督职权。因此，人大监督的直接法律依据是宪法，这表明人大监督具有宪法的约束力和强制力。与其他地方国家机关性质的监督相比，地方人大常委会监督就具有最高的权威性。

二是这种监督涵盖社会生活的所有重要方面，具有全局性。从监督的对象和内容上看，行政监督机关是对本级国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员以及下一级人民政府的行政首长贯彻执行国家法律、法规和政策以及决定和命令的情况进行监督检察。检察机关是对公民、法人和國家机关工作人员的各种犯罪行为进行检察和公诉；对公安机关的侦查活动是否合法实行监督；对人民法院的刑事、民事、行政等各种审判活动是否合法实行监督；对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。这表明，行政监督、检察监督等只是在社会生活中的某一特定方面，对某一特定对象和特定事项依法实行监督，他们的监督具有很强的专门性。而地方人大常委会监督与行政监督、检察监督等有明显不同。社会生活中的所有重要方面皆在法的调整范围内，而法对社会生活的调整作用又主要是通过专门国家机关的专门活动来实现的。人大及其常委会作为国家权力机关，不仅要制定法律、法规，而且还要产生执法的国家机关；不仅监督法律、法规的实施，而且监督执法机关的工作；不仅决定国家或地方社会生活中的各种重大问题，而且通过监督来保证其决定的贯彻落实。可以说，国家和社会生活中的重要方面或重要领域都属于人大的监督范围，地方人大常委会的监督具有全局性。

三是这种监督从监督对象的执法行为开始时起，到执法行为的效力终止时止，具有全程性。宪法和法律赋予人大的监督权是完全的权力，未作时间上的限制，只要依法进行，什么时间都可以监督。人大的监督既包括预防和纠正违法行为，又包括支持和保护合法行为，其最终目的不是纠正几件错案，而是确保宪法、法律得到正确贯彻实施。而且事中监督比事后监督更容易，预防比纠错更重要。有许多执法行为，如不提前监督，就无法挽回或者很难挽回损失，事后监督将失去意义。如严重污染案件、重大工程建设等，一旦付诸实施，就不可逆转，造成无法弥补的损失，不但损害了国家和人民的利益，而且使执法者陷入泥潭。加强事中监督，于国于民于执法者都有利。地方人大常委会的监督应当从“只能进行事后监督”的观念中解放出来，关口前移，加强事前防范，依法积极地开展全程监督。

人大工作范围涉及经济社会发展的各个领域和民主建设的方方面面，这给地方人大常委会监督议题确定提供了广阔的空间和丰富的选择，但地方人大常委会主要的工作形式是召开会议，在当前增加常委会全体会议次数或延长会议时间要充分考虑现有机构和人员的现实承受能力，意味着常委会会议议题以至监督议题安排是有一定容量规模限制的情形下，如果在议题选择上各方面平衡考虑，什么都抓，既抓不了，也不一定抓得好的境况也摆在现实面前。这就要求突出重点，坚持有所为、有所不为，这个重点就是集中精力抓好党委要求做的，群众希望做的，政府及“两院”应该并能够做到的重大问题。从地方人大常委会监督工作权威性、全局性和全程性的性质与特点出发，相应要求在监督议题的选择上：

一要注重议题的科学性要求，使所选择的议题能够突出监督重点，有利于增强监督工作的权威性。应当根据党委的中心工作、代表提出的意见和建议、群众反映集中的问题，确定监督重点，选择经过努力可以解决的突出问题作为突破口，举一反三，以点带面，不断充实监督内容，使人大监督工作更具有深度、更符合实际。

二是要注重议题的有机性要求，有利于地方人大常委会依法行使监督职权充分体现整体性，增强监督工作的全局性。在监督议题选择上，既要考虑全面性，也要坚决杜绝排排坐、吃果果、无病呻吟的议题，真正把改革发展稳定中的焦点、政府工作中的难点、人民群众关注的热点，纳入常委会监督首选议题，同时将过去审议过的、执法检查中要求整改落实情况不好的，或者信访反映强烈但又没有及时解决的适当确定列入审议议题，真正使确定了的监督议题具有代表性。从监督法规定的七种监督形式看，对询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三种刚性监督形式也应给予足够的重视，适时考虑在恰当议题的监督过程中运用刚性监督手段，以增强人大常委会监督工作的针对性。

三是要注重议题的可行性要求，有利于提高相关监督议题审议意见的质量，增强研究处理的可操作性。如果地方人大常委会一年安排监督议题过多，有一些必要性不强或者根本没有必要性，就可能产生以下负面效应：可能影响常委会集中精力突出重点工作，影响监督工作的质量和效果；可能增加了“一府两院”工作负担，对人大常委会听取和审议专项工作报告，事前要配合调研，事中要精心准备报告，事后要研究处理，这对平常工作任务十分繁重的“一府两院”来讲，如果太多必然影响正常工作；可能影响监督形式的作用，如果所选的议题没有多大监督的必要性，审议必然无所新意，意见无所实用价值，这样的议题多了，“一府两院”就可能应付了之，产生厌烦情绪，人大常委会监督的权威性和严肃性也会大打折扣。因此，地方人大常委会在确定监督议题时，一定要按监督法所列途径反映的问题来精心慎重筛选，着重将那些关乎全局问题、民生问题、发展问题、社会普遍关注的热点问题，而“一府两院”还重视不够、推进不力的重点工作确定为监督的议题，力求少而精准、少而必要。那些“一府两院”正在积极正常推进的工作，自己认识到存在问题和不足正在积极改进的工作，受到客观条件限制暂时凭主观努力无法推进的工作，属于分步实施下一阶段才推行的工作，就不一定有必要纳入监督专项工作的议题。

实践表明，地方人大常委会承担任务比较多，很容易造成平均使用力量，面面俱到；同时由于地方人大工作特别讲程序，也较容易偏重于形式。因此，只有紧紧围绕中心工作，在监督议题选择上力求站得高一点，看得远一点，想得深一点，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，牵住“牛鼻子”，以点带面，举一反三，才能充分发挥人民代表大会制度的特点和优势，使地方人大监督工作更具针对性、更有深度，从而取得党和人民满意的效果。

二、福建省地方人大常委会监督议题选定工作取得的成绩与存在的不足

（一）成绩

福建省地方各级人大常委会自设立以来，特别是监督法颁布实施以来，福建省地方各级人大常委会在同级党委领导下，认真履行法定职责，监督工作取得了新的进展。特别是在选定监督议题，确定监督工作计划时，普遍注意把握：一是紧扣中心。及时了解党委的主张和意图，根据党委的中心工作，确定监督工作重点。二是加强协调。我国国家权力机关和行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都要在党的统一领导下，既依法独立负责地履行职责，又协调一致地开展工作。因此，人大常委会在确定监督议题时，应牢固树立“一盘棋”的思想，注意与“一府两院”有效沟通，力求做到寓支持于监督之中。三是突出重点。“一府两院”的工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细，什么都管，而应抓住关系本地区经济发展和社会和谐的“三农”、义务教育、医疗卫生、社会保障、安全生产、环境保护、拆迁补偿等重大问题，精心选择监督议题，把监督工作做深做细，促进本地区经济社会又好又快发展。在预算审查监督方面，加强对重点预算资金、上级财政补助资金、预算外收入的安排，以及部门预算制度建立和执行情况的监督，促进政府依法理财。

1980年2月，福建省五届人大常委会第二次会议听取了省政府关于福建省进出口工作情况的汇报。这是省人大常委会设立后首次听取和审议省政府的专项工作汇报，从此开启了省人大常委会的监督之门。截至2009年，省人大常委会共听取和审议“一府两院”的专项工作报告300多项。1980年5月，福建省人大常委会就关于实施刑法、刑事诉讼法的情况听取省公、检、法三家的汇报，这是省人大常委会第一次就法律实施情况听取报告、开展监督。至2009年，省人大常委会先后对180多项法律法规执行情况进行检查监督[4]（见图表一）。

图表一：1980~2009年福建省人大常委会监督工作有关情况

资料来源：福建省人大常委会电子档案资料图表自制

30多年来，省人大常委会共听取和审议“一府两院”工作报告364项，其中五届、六届、七届、八届、九届、十届、十一届（至2009年）分别为25、55、81、75、43、58和27项；进行了147项的法律、法规和决定执行情况的检查或视察，其中五届、六届、七届、八届、九届、十届和十一届（至2009年）分别为6、18、26、40、20、26、11项（见图表二）。

图表二：省人大常委会监督工作有关情况

资料来源：福建省人大常委会电子档案资料图表自制

从听取364项工作报告的监督议题来看，省人大常委会对政府履行责任情况的监督，较之“两院”的数量更多,付出了更多的精力（见图表三）。

图表三：1980~2009年福建省人大常委会听取“一府两院”专项工作报告结构图

资料来源：福建省人大常委会电子档案资料图表自制

30多年来，经济建设作为监督的重中之重，共听取和审议的关于经济建设方面的工作报告163项，占政府报告项目总数一半以上（51.8%）；关注社会建设的全面发展，听取和审议关于教育科学文化卫生方面的报告35项，社会民生建设方面22项，农村建设方面14项，综合治理方面8项，侨务工作方面8项，总计87项，占27.7%，达到四分之一强；重视社会主义民主法制建设，听取和审议相关工作报告51项，占16.2%；关注环境保护工作，听取和审议环保生态建设方面报告5项；重视代表建议的落实工作，听取办理情况报告8项（见图表四）。

图表四：听取政府工作报告结构图

資料来源：福建省人大常委会电子档案资料图表自制

从课题调研情况看，福建福安市人大常委会精炼概括“法律所赋、党政所需、群众所盼、人大所能” 的选题依据；长泰县人大常委会探索建立的“县委工作中心点、‘一府两院工作薄弱点和群众反映强烈的热点”三围绕监督议题形成机制给我们留下深刻印象。而平和县人大常委会从平和作为农业大县，农资市场总量占漳州三分之一、全省十分之一的实际出发，高度重视农资市场整治工作，2008年在市人大代表提出相关监督建议并列入常委会重点监督议题以来，持续3年开展跟踪监督，取得了良好的社会效益；政和县人大常委会结合建设绿色经济强县实际，有针对性开展《龙潭溪人饮水源管理与保护暂行规定》《洞宫山风景名胜区管理暂行规定》执行情况检查；泰宁县人大常委会近年来围绕申报世界自然遗产这一全县中心工作，综合运用调研、视察、听取审议报告等方式，对县十五届人大三次会议《关于创建友好型生态环境推进泰宁旅游二次创业的决定》贯彻落实情况进行检查，有力推进“申遗”工作的顺利进行，无不体现着科学选定监督议题的重要作用。

监督法第二章第八条、第九条对以听取专项工作报告这一监督形式的议题征集与确定程序作出了明确规定。根据监督法这一规定精神，福建省地方人大常委会普遍注重以公开透明和从群众中来到群众中去的方式方法为准则，明确监督议题选取的程序：面向社会，从代表、群众、各界人士普遍关注和集中反映的问题中广泛选取监督议题；主任会议初步确定全年监督工作重点；相关工作委室具体提出建议议题；办公厅（室）拟出年度监督计划（草案）；向社会广泛征求对监督计划（草案）意见；向党委汇报年度监督计划（草案）；主任会议讨论确定年度监督计划（有的还由人大常委会会议审议确定年度监督计划）；向全体代表通报并向社会公布年度监督计划；继续收集代表和社会各界人士意见；听取合理意见个别调整、完善年度监督计划。严格按上述程序确定下来的监督计划既综合了社情民意，抓住了本行政区域内监督的重点，又使常委会的监督工作真正贴近人民群众、更加贴近客观实际，有效地发挥好作用。如宁德市蕉城区人大常委会就总结出“社会征报、代表推报、府院自报、委办选报、主任会议确定”环环相扣的几个环节；三明市人大常委会研究室2010年还将征集监督议题范围进一步扩大，向各县（市、区）人大常委会领导、市人大离退休老干部寄送征求意见表，在全面汇总的基础上，将干部群众意见最集中的按所提次数依次排列，把位居前列的建议意见筛选出来，先由秘书长办公会议讨论后再提交主任会议研究审定，形成常委会年度监督工作计划。

通过对福建省人大常委会和部分市县区人大常委会设立以来开展的主要监督工作情况分析，可以清晰地看到，听取专项工作报告数量安排上由少增多，议题内容上也由较泛散趋于更加精细，覆盖面由窄变宽；开展执法检查数量安排上逐步注重精炼，由缺乏有机性到注重整体性。较地方人大常委会设立前期监督视角更多落在一些诸如垃圾粉尘等虽事关民生但带有一定局限性的具体问题上，随着监督法的实施，在福建省地方人大常委会监督议题选定工作中，近些年监督立意和层面不断提升，常委会也更趋站在整体角度，审视区域经济社会发展，提出具有全局性、宏观性和前瞻性的监督议题和意见建议。如宁德市蕉城区人大常委会2009年监督计划安排中听取区政府关于种粮农民农资综合直补资金、渔船燃油补贴等工作情况报告的议题表述，相较2001年计划中较为宽泛地听取交通工作、海洋水产工作汇报更加精确。泰宁县人大常委会2001年、2002年分别开展执法检查11项和10项，而监督法出台实施后，从更加注重依法规范开展法律法规实施情况的检查出发，2007年至2009年这三年分别为3项、1项、1项，以严格按照法律要求做细、做实各项监督环节。

从自身的构成要素出发，考察监督议题选定机制，主要就是要研究以下问题：一是选定主体的范围，即由谁进行选定；二是选定方式的择定，即如何选定；三是作出选定结论的依据，即选定的标准。以此三个基本要素为线索来考量福建省地方人大常委会监督议题选定机制的现状，我们首先可以得出的结论是：监督法及省实施办法对如何确定地方人大常委会年度听取专项工作报告和执法检查这两项监督工作计划及监督议题已作出一些具体规定，尽管目前相较立法法、省立法条例对常委会5年立法规划、年度立法计划及立法制定项目、调研项目体系相对完整的规定仍有所欠缺，但在宪法和法律的框架下，福建省地方人大常委会监督议题选定机制是存在并发挥着一定作用的。主要表现在：

首先，地方人大常委会监督工作的运行过程本身就包含了一定的选题评价估量因素。如人大代表提出监督类议案要求一定数量的代表联名，联名过程自然要对议案的可行性、合法性、适当性进行讨论评估。人大常委会作为一个集体行使权力的机关，有关监督决议的通过往往需要专门委员会和常委会的数次审议，在整个审议过程中，严格的人大议事程序其实就是一个不断评议和选择的过程，具有较强的决策和纠偏能力。

其次，外部评估机制的存在。每年各级人大召开全体会议时，政协同时开会，并列席人大会议，听取国家机关的各项报告，对人大会议议程中的重大问题进行讨论，并提出建议。目前，各地政协对人大监督职责的履行状况作出非正式评估，并提出相关监督议题建议方面的提案，对人大监督议题的确定也有一定影响力。如早在1983年福建省五届政协一次会议上，就有邓子基、林景亮、洪惠馨、孙承梁等委员对人大常委会工作提出应当督促政府加强对市场和物价管理的建议；省工商联在省政协九届一次会议上提出关于开展《福建省个体工商户和私营企业权益保护条例》回头看活动的建议，对省人大常委会将《福建省个体工商户和私营企业权益保护条例》实施情况执法检查列入2003年的监督工作中，也起到了良好的促进作用。

第三，根据地方组织法和监督法的规定，上一级人大有权撤销下级人大不适当的决议和命令，这也就意味着，人大监督职能的行使要依法接受上级人大的评估。近些年来，全国人大以及上级人大对下级人大的监督工作加强了关注支持力度，其中自然包括了对下级人大监督工作的评价比较等。开展这种评估依据的大多不是法律的明文规定，而是长期以来形成的习惯，其表现方式是多种多样的，如会议精神、领导讲话、工作评比等。这些意见、讲话虽然不具有法律约束力，但实际上对人大监督包括议题选定工作是产生一定影响的，在某种意义上是一种准正式的评估机制。如1989年七届全国人大二次会议提出加强人大监督的几点意见：一是强调财政监督的重要性，二是肯定了听取审议工作汇报的监督方式，三是每年第三季度由国务院向常委会作计划预算执行情况的报告，四是提出人大监督“两院”工作，不直接处理具体案件。这些提法虽然当时只是对人大监督工作进行评估分析后提出的一些建议，但各级人大都普遍按照会议要求加强和改善了监督工作。再如监督法及福建省实施办法都对上一级人大常委会委托下一级人大常委会开展执法检查作出规范，有利于完善上下联动机制，也有利于在监督议题上突出重点，整合上下级人大监督力量，共同监督，一抓到底，构建立体监督网络。

（二）议题选定机制的局限性

虽然上述机制因素对地方人大常委会监督议题选定工作发挥了很大的作用，但是随着人大监督工作的深入开展，其局限性也逐步显现，主要体现在：

首先，各级人大常委会没有专门负责评估事务的工作机构，监督工作缺乏必要的评价和总结。作为人民行使权力的机关，我国人大在同级国家机关中居于首位，其余的机关由人大产生并对人大负责，受人大监督，这从根本上区别于西方“以权制权”的分权制衡模式，因此对人大履行监督职责来说，自律机制就显得十分重要。在西方，加强议会内部的自律机制已经越来越引起人们的重视。这在许多国家的议会改革中都有所体现。如英国地方议会在新一轮改革中，普遍采用了莫德报告和贝恩斯报告的建议，成立了一个“政策和策略委员会，负责优先考虑各种策略，协调政策和控制地方计划的实行”。这其中当然也包括对议会监督工作进行协调和评价[6]。 日本地方议会监察委员会的职责之一就是要对议会各委员会的行动进行监督审查，并向议会及议长报告。而目前在我国人民代表大会中，各专门委员会大都相对独立地开展工作，缺乏专门的机构定期对人大监督工作进行总结、评估、协调，一定层面上导致主任会议和常委会也很难准确地调整、把握监督工作的重点与成效。

其次，选题评估方式和评估标准尚未制度化、法律化。完善的评估方式应该能够对人大监督工作进行全方位的评析和判断，既有对人大某一时期内监督工作进行总体评价的方法，也有针对某一具体监督工作进行评估的手段；对人大某一监督职责的履行，既有事后的评估总结，更应当有对监督工作启动前（也就是本课题关注的议题选定评估）和运行中的评价和关注。而目前，由于我国人大评估工作特别是监督工作评估主要依靠人大内部议事程序的某些制度，没有形成专门的工作机制，因而评估方式和标准也还没有专门化和制度化。

第三，对民众等社会力量这一作为新型选题评价主体的兴起还缺乏足够认识和有效引导。随着我国民主改革的深入和现代信息化技术特别是网络的成熟，民众参与政治的热情不断高涨，影响不断深化和扩大。目前，民众监督的焦点仍集中于行政权力的滥用损害弱势群体权利或触犯公共利益的问题上，如对某地政府部门公费出国旅游、杭州富二代飙车撞人事件、看守所非正常致死案等的热切关注。其监督效果往往依靠领导重视——行政机关自我纠正——检察、纪检机关介入的方式来实现，但这一应急的解决方式不是引导民众积极参与民主政治建设的长效机制。作为民意代表机关的各级人大，应顺应时代发展的要求，探索如何有效将民众监督与人大监督有机结合，建立民众参与和评估人大监督包括议题选定工作的制度，以更好地引导人民行使监督权，并以此为契机增强人大监督工作的实效。

（三）議题选定存在的不足之处

上述这些局限性在一定程度上导致福建省地方人大常委会监督议题选定工作上还存在着一些不容回避的不足之处：

一是有的选题还存在“拼盘”倾向，一定程度上有机性有所缺乏。有些地方人大常委会在制订年度监督工作计划，确定监督议题时，只是简单汇总各委办室根据各自对口联系部门情况提出的监督需求项目，侧重各项监督议题的工作开展时间、地点等事宜的协调安排，而没有充分考虑作为地方人大常委会监督工作整体性的要求，还一定程度上存在平衡照顾倾向，各个监督议题之间有机性联系不强，形成常委会整体监督合力还不够。特别是在近年来，越来越多的政府部门或司法机关要求向地方人大常委会汇报工作，主动接受监督，或多或少有通过汇报的方式增强部门利益合法性或为某种改革披上合法外衣的考虑，也起到宣传本部门工作，以及完成上级主管部门硬性要求等动机的情形下，更应当认真加强对此类监督议题动议的分析、论证。

二是有的选题还存在“随意”倾向，一定程度上严谨性有所缺乏。如有些地方人大常委会监督议题选定中存在“厚此薄彼”、“挑肥拣瘦”现象，对一些在社会上、老百姓心中“位高权重”的强力部门很少监督，颠倒了监督者与被监督者的位置，默许一些被监督部門对于人大监督的漠视，有违人大监督公开、公平、公正的宗旨，与“阳光监督”理念相悖。地方人大常委会监督理应围绕地方“中心”，统筹规划、科学有效进行。

三是有的选题还存在“走过场”倾向，一定程度上民主性还有所缺乏。有的地方人大常委会在监督议题选定过程中，虽有按照监督法规定的程序在运作，但在注重对少数人意见的保护上还缺乏必要的认识。随着民主实践的发展，越来越多的人开始认识到，“民主就是多数统治这一口号是不正确的，只有尊重和保护少数的权利，才能维护民主的力量和机制。总之，少数的权利是民主过程本身的条件”[7] 。这一观念在西方议会正逐步得到制度体现和保障，很多议会委员会都实行“少数意见报告制度”。“少数意见的存在，不但可以明确提案审查的重点，又可以对议会的决议增加国民信任的评价”[8]。在选题工作中注重建立对监督议题不同意见的梳理和报告制度，对提高监督议题的科学性是十分重要的。

四是有的选题还存在“闭门”倾向，一定程度上公开性还有所缺乏。从目前各地人大监督公开的情况看，在公开的内容、公开的对象、公开的方式、公开的载体等方面都还有一定的局限性，监督选题公开的渠道与途径也还不够充分、有效。有的地方人大常委会受制于电子政务建设的条件所限，对在遵守国家秘密法的前提下，通过建立完善人大网上档案库，方便群众上网查阅，及时发布动态信息，公开人大监督情况，设立“网上论坛”和“主任信箱”、“投稿箱”等电子信箱，广纳群众意见建议，搭建人大与公众互动的平台，使人大监督公开的情况和资料更充分、更详细上还显得力不从心。与此同时，人大常委会公报、简报、人大通讯等刊物作为人大工作的宣传阵地和喉舌，也还存在进一步扩大发放范围，及时转变为公开文本，提供人大常委会办公场所或公共场所让公众免费查阅，或依公民申请赠阅等亟待改进之处。

此外，还普遍存在经常性监督方式有议题选定计划安排，而对刚性监督方式使用上缺乏考虑，这与监督法总体精神要求还有一定差距。特别是2010年全国人大常委会工作报告提出“将依法开展询问、质询，选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，根据有关法律的规定，请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题”，这一精神对今后地方人大常委会加强监督议题选定机制建设，更好实现计划性与灵活性相结合，以进一步提高监督工作水平提出的新要求有待继续加强探索与实践。在监督议题选定机制中，也应当适当考虑如何适时启动质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段，使之在坚持党管干部、发扬民主、依法办事的原则下运用起来，逐步习惯，求得有所发展，促进国家机关更加有效地行使职权。

三、对完善地方人大常委会监督议题选定机制的建议

（一）从宏观层面考虑，在地方人大常委会监督议题选定的指导思想上，要注意实现“四个相结合”

一是“条条”与“块块”相结合。地方人大常委会既要坚决服从中央政策、国家法律法规，切实保证中央政策和国家法律法规在本行政区的正确贯彻实施，同时也要从本地实际出发，体现地方特色。为此要在政治上同党中央保持一致，围绕中央、各级党委的重大决策，确定监督工作重点并以此为主线，根据地方实际情况，着眼于解决本地的特殊矛盾，把两者有机地结合起来。

二是必要性与现实性相结合。一方面要充分了解“一府两院”的工作重点和存在的困难与问题，把议题选在其需要加强和改进或正在着手抓的工作上；另一方面，要从自身实际出发，充分考虑组成人员对拟审议监督议题的了解程度，否则就无法提出质量较高的审议意见，就会影响常委会例会质量与监督工作质量。

三是全局与局部相结合。人大常委会在监督议题选定工作中应以抓宏观为主，不宜直接处理具体事务，但也要善于通过解剖麻雀，找出带共性的问题，实现宏观目标。

四是统筹安排与补充完善相结合。这是保证地方人大常委会监督工作目标明确性和审议内容适时性的重要方法。地方人大常委会在届首及每年年初就应对5年或当年的主要监督议题有个通盘的考虑,以便于在制定选择确定年度具体监督议题上，能前后照应、互相补充。在工作过程中，若临时出现重大问题需要列入议程进行审议或原计划的监督议题需要延期审议时，就要及时作出调整和安排。如2009年党中央提出应对国际金融危机、确保经济平稳较快发展和“保增长、保民生、保稳定”的方针后，福建省各级人大常委会紧紧围绕中央精神和省委部署，站位全局，主动作为，及时根据形势任务的变化，对年度监督工作计划作适当调整，增加了与“三保”相关议题，增强了工作的针对性与实效性。2010年省人大常委会为深入贯彻落实胡锦涛总书记在福建考察时的重要讲话精神，及时对2010年监督工作计划作出调整，增加了听取和审议省政府关于加快转变福建省经济发展方式的专项工作报告这项重要内容。

（二）从微观层面考虑，具体构建上应当建立或完善的三个机制

监督议题选定机制，是地方人大常委会根据监督法规定的6条途径反映的监督议题选题，在广泛听取民意、深入调查研究的基础上，就监督的必要性、合法性、内容、核心要求以及效果预期等问题进行的论证、评估和确定。实践证明，监督议题选定机制作为指导监督工作开展和安排相关审议工作的重要依据，是统筹监督工作，融科学监督和民主监督于一体，提高监督工作质量的一项有效制度。前面的分析业已表明，目前福建省对地方人大常委会监督议题选定的相关制度还未成熟，因此，在议题选定机制的建立与完善方面，仍有大量的工作需要完成。基于此，课题组认为，监督议题选定机制的建立并非一朝一夕之功，但以下制度的建立健全是十分关键并有现实可行性的：

一是监督议题选定的规划机制。建议借鉴福建省立法条例第五条确立的常委会立法规划编制成功经验，相应确定地方人大常委会监督工作规划，力争在一届人大任期5年内，对一些重点部门的工作，应有选择地监督一到两次，兼顾到广泛性、多样性和全面性，调动各部门的积极性，提高人大监督工作的落实率。注意保持与多个部门的广泛联系和对接，认真听取方方面面的意见，在依据5年监督规划编制各年度监督工作计划时，既要考虑地方人大常委会监督工作中有些方面的内容是有年度要求的，如计划预算监督、代表议案办理等。同时也特别要认识到一些经济社会发展和城市建设管理中的重点难点问题、广大人民群众关心的热点问题，需要长期逐步推动解决，需要一个连续监督的过程，仅靠1年的监督是很难取得实际效果的，必须从长远来考虑、来安排。对那些人大作出的重大决议决定、代表反映比较集中的问题和群众反映强烈的难点问题，需要按规划安排持续多年开展跟踪监督，以适应监督工作阶段性与长期性相结合的要求。在这方面全国人大常委会连续数年安排跟踪检查和监督拖欠农民工工资和超期羁押等问题，有效推动问题解决的经验值得地方人大常委会借鉴。

二是监督议题收集机制。被监督者处在行政、司法工作的第一线，了解、掌握的信息全面、系统、直接、真实；相较而言，监督者接受信息的方式往往是被动的，很多信息还依赖于被监督者提供。监督和被监督两方面信息不对称成为长期以来困扰地方人大常委会监督工作的问题。这就需要通过报刊、网络、公开征求意见、信访等多种形式和途径，加强人大的信息渠道建设，吸收社会各方面的信息，了解社会热点、难点问题，了解人民群众最关心、最直接、最现实的问题；需要深入实际调查研究，掌握第一手材料，重视对人民群众反映的问题的积累、分析，精心梳理，以占有准确、真实、充分的信息来提高监督议题选定质量和水平。特别要针对监督法第九条所列6个方面的问题，建立相应的收集反馈机制，及时把这些问题准确全面完整地传递给同级人大常委会，确保相关信息不迟滞、不失真，为开展专项监督提供原始素材，奠定现实基础。为了选准议题，可以采用“请进来”与“走出去”的方式，深入了解社情民意，重点掌握关系改革发展稳定大局、关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，为制订全年的监督计划提供更多的议题资源。

三是监督议题筛选、评价机制。这是确定监督议题的关键。6个方面的问题涉及社会生活的各个方面，收集到的问题肯定会形形色色，筛选、评价就是要对收集到的问题按一定标准，进行必要的提纯过滤，所监督的事项应当是事关大多数群众利益或是某一社会群体迫切需要解决的问题，这样才使监督具有更高的社会价值，实现监督效益的最大化。建立专门的评估机构或监督工作协调会议制度，对筛选的问题进行评价，判别议题是否体现事关全局、事关民生、事关未来的要求。通过对监督议题的筛选、评价，使人大监督的议题更能把握全面、更具有针对性、更体现民意，也使人大监督更具实效。

有必要在实践中探索逐步在县级以上地方人大常委会设立专门的负责监督事务的机构，宏观调控由人大常委会各工作部门具体负责开展的各项监督工作，以防止监督各自为政、重复监督或监督真空等问题的出现，定期对人大监督工作进行总结、评估，并向常委会报告，以利于人大常委会作为一个整体行使监督权，确保人大监督的日常化和权威性；同时也更便于人大及时与相关部门及民众进行沟通，深入调研，使人大监督更好地反映民意，增强人大监督的针对性，使之更符合经济和社会发展的需要，避免监督流于形式或脱离实际。2008年3月27日青海省十一届人民代表大会常务委员会第二次会议决定设立监督工作办公室，其主要职责是承办省人大常委会及省人大各专门委员会的监督工作方面的相关服务协调工作。在受编制等因素制约，专门机构一时难以设立的情况下，建议可以借鉴北京市人大常委会2008年为保证监督工作的顺利开展，建立监督工作协调会议制度，由常委会副主任牵头，秘书长、相关副秘书长、各工作机构主要负责人参加，在常委会的统一领导下，统筹协调与区县人大常委会上下联动的监督工作，统一开展监督工作效能评价，及时总结经验，提出改进意见，推进工作创新的经验。

（三）从具体操作层面，尽快制定监督议题选定标准

对于监督议题选定标准，从内容来说，我们建议可以从某项地方人大常委会监督议题的预期效果、预期效益、预期效率、预期时间四个维度上来总体把握和构建监督议题筛选、评价指标体系。

1.从预期效果角度评估。一看是否有利于维护法律尊严、统一与权威。法律是人大监督的唯一依据，也是地方人大常委会加强和改进监督工作，增强监督实效的动力来源。在推进法治国家建设的过程中，法律代表着国家利益，但是国家利益可以说总是与特定集团的利益冲突的，法律的实施不可避免地会遇到抵制或受到某种破坏。法律的出台在最开始或许能产生一定的效果，但久而久之，利益集团就会找到法律的漏洞，或制造法律的漏洞，危害法律的执行，一个极为普遍的现象是“法久则弊”。这就需要人大常委会时时关注法律的实施情况，促进法律实施机关严格执行法律，在执行中符合立法者意图，推动法律的贯彻实施，维护法律的尊严、统一和权威。二看是否有利于维护人民的合法利益。人民是国家的主人，人民关注的热点难点问题，关系人民群众切身利益的问题，应该成为人大监督的重点。通过人大监督，切实推动民生问题的解决，切实维护人民群众的根本利益。值得注意的是，维护人民合法利益作为政治要求，这一点毋庸置疑，在各地人大常委会监督工作中也受到普遍拥护，但在当前经济社会转型、社会利益多元、各方利益存在冲突的状况下，如何在把握上述政治要求的前提下在方法层面协调好公权力与私权利、整体利益与局部利益、长远利益与当前利益之间的关系，应该成为具体监督议题选定的一个判断标准。“代议制度的实质就在于由各种局部利益的代言人（即代议士）通过表达、妥协而形成共同一致的根本利益。”[9]三看是否有利于促进具体问题的解决。李鹏委员长在九届全国人民代表大会第四次会议上明确指出：“无论是执法检查，还是听取专题工作报告，都要在总结成功经验的同时，发现问题、解决问题，督促‘一府两院改进工作，只有这样，监督工作才能产生实效。”法律实施中的问题与“一府两院”贯彻实施法律存在的问题，尽管角度不同，但反映出来的问题有共同性，并且都会体现在具体工作中。监督议题选定就是要找出、找准这个具体问题，推动“一府两院”解决这个问题。对具体问题的解决，尽管有些是表面性的，但容易被人民群众和社会所感知，看得见、摸得着，是人大监督实效的最直接的评判标准。

2.从预期效益角度分析。这主要从充分认识人大监督是一个动态、发展的过程，是人大监督行为不断采取、人大监督效益不断累积的过程，来考量某项监督议题对民主法制建设及经济社会发展推动的增量。对增量性质的认识可以使地方人大常委会监督工作向着正确的方向前进，在推进“一府两院”工作中，更加务实地看待“一府两院”的改进态度和措施，而不会过于计较它们的具体改进方法，把重点放在阶段性目标的实现上，通过具体目标的累计，达到最终目标的实现，从而体现人大监督的效益。我国著名学者俞可平先生把中国的政治模式称为增量民主，就是通过增量改革来逐渐推进中国的民主治理，扩大公民的政治权益。地方人大常委会监督也要有这种终极性推进的勇气和智慧，在深化政治体制改革、推进社会主义民主法制建設过程中，要把保障性和建设性统一起来，在保障经济社会发展的同时，积极推进社会主义民主法制建设，在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治利益。具体看，由于地方人大常委会监督议题的不确定性和多样性，监督效益的表现形式也多种多样：有时候表现为社会总产值的增加，社会福利和社会就业机会的改善；有时表现为社会劳动生产率的提高；有时表现为社会秩序和公共安全的好转；有时还表现为环境污染的减少及所受侵害获得的相应补偿等。

3.从预期效率角度分析。监督效率可以表示为监督所获得的成果收益与该项监督工作所花费的成本之间的比率。人大监督的成本主要由两个部分组成：一是监督主体的执行成本，即人大及其常委会行使监督职权所耗费的资源，包括人大监督机构的运转成本、人大监督活动所产生的业务成本和机会成本。二是监督客体的依从成本，即被监督者因接受和配合人大监督工作所耗费的资源。要重视通过充分、合理运用监督资源，降低监督成本，以最小的监督成本获取最大的成果。由于地方人大常委会监督工作都是依法按程序开展的，一般来说，包括组织视察、调研、座谈以及各种方式的听取意见，组织检查、常委会听取有关报告、提出审议意见、落实审议意见等环节。尽管存在着人大监督的效率受监督权运作周期和人大监督本身的严密程序的影响，以及体制在监督成本上形成的行政、司法权运作与人大监督在实践中有诸多磨合等客观原因，但人大监督作为最高层次的监督理应也是公正与效率的典范和旗帜。一定的情况下，推动问题解决越多、越彻底，说明监督行为产出的效益也就越高。在同等监督效益条件下，监督工作所耗费的成本越少，监督行为产出的效益也就越高；监督所耗费的成本越高，监督行为产出的效益也就越低。

4.从预期时机角度分析。分析拟选定的监督议题是不是在最恰当的时间做的最适合的监督，看有没有需要人大进行监督而没有监督的情况。人大监督也有时效性，也有时机要求，人大只有抓住时机，实效才能事半功倍。一方面，在现实生活中，尽管有些工作十分重要，但由于政府及有关部门认识没有到位，群众的关注度不高，往往没有引起政府及全社会的应有重视。在“一府两院”相关工作的积极性和主动性还不很强的时候，人大去监督，尽管竭尽全力，效果不一定会很理想。而有时突发事件的产生，就像导火线一样，很快就能引起社会的极大关注和政府的高度重视，这时人大开展监督，则会收到事半功倍的效果。另一方面，当发展的形势非常紧迫或党委十分重视，政府及有关部门对某个问题有了一定的认识，或者政府及有关部门在推进工作的过程中，需要人大的推动和社会方方面面的支持，人大若在这时切入开展监督工作，比较容易与政府及有关部门达成共识，从而形成工作合力，增强监督实效。

最后，课题组认为，对地方人大常委会监督议题选定工作本身也要重视开展评估，在实践具体操作中，应当尽量避免监督实施者自己评估自己参与选定的監督议题完成情况，也应做到常委会机关内部制订监督计划、执行监督计划和评估具体监督议题项目三者有效分离，切实提高地方人大常委会监督议题选定机制的运行实效。

注释：

[1]【英】J·S·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年第1版，第70页。

[2]【美】威尔逊：《国会政体：美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1982年第1版，第164页。

[3]胡锦涛：《在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，人民出版社2004年版，第16页。

[4]叶勇鹏：《监督，以人民的名义——省人大常委会30年监督工作纪事》，载福建日报2009年12月19日。

[5]张庆福主编：《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社1994年版，第92~93页。

[6]【英】格林伍德、威尔逊：《英国行政管理》，汪淑钧译，商务印书馆1991年版，第144~145页。

[7]【美】乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1993年版，第4页。

[8]董璠舆：《外国议会议事规则》，中国政法大学出版社1993年版，第215页。

[9]周光辉：《政治文明的主题：人类对合理的公共秩序的追求》，载《社会科学战线》2003 年第4 期。

（课题指导：蔡德奇、潘金顺，课题组成员：林侯军、邓雨、杨献莉，课题执笔：邓雨）