WT O框架下人民币汇率问题的贸易救济措施探析

何艳华

(浙江理工大学法政学院,浙江杭州 310018)

WT O框架下人民币汇率问题的贸易救济措施探析

何艳华

(浙江理工大学法政学院,浙江杭州 310018)

美国一些学者、政府官员指责人民币汇率被操纵和低估,并认为这是导致世界经济失衡的主要原因,威胁要对人民币汇率低估采取反补贴措施、反倾销措施,甚至建议美国贸易代表对人民币汇率低估问题发动 301调查。事实上,即使人民币汇率被低估,也只能构成所谓的“汇率补贴”、“汇率倾销”,与WTO相关协定所规制的补贴、倾销存在本质上的不同。由于汇率措施是一种与贸易有关的外汇措施,根据 GATT1994第 15条的规定,WTO对此具有管辖权,如果美国对人民币汇率问题发动 301调查,我国可以向WTO申诉其措施违反WTO规定。

WTO;人民币汇率;补贴;倾销;301调查

一、人民币汇率低估不构成《补贴与反补贴协定》中的补贴

根据 SCM协定第 1条的规定,①SCM协定第 1条补贴的定义:1.1就本协定而言,如出现下列情况应视为存在补贴:(a)(1)在一成员 (本协定中称“政府”)领土内,存在由政府或任何公共机构提供的财政资助…… (a)(2)存在 GATT 1994第 16条意义上的任何形式的收入或价格支持;及(b)则因此而授予一项利益。1.2如按第 1款定义的补贴依照第 2条的规定属专向性补贴……补贴的构成要件为以下四个方面:主体要件为政府或任何公共机构;行为要件为实施财政资助 /对价格或收入的支持等;行为效果要件为“因此而授予一项利益”;最后是行为具有专向性。虽然人民币汇率低估似乎确实可以起到类似于补贴的效果,但若依据WTO的 SCM协定或本国国内法对相关企业采取反补贴措施,则必须认定人民币低估符合上述 SCM协定中规定的补贴的构成要件。

第一,主体要件。我国出口企业在获得外汇之后,同商业银行进行结汇交易,而不是直接将外汇卖给政府部门,只不过各商业银行可以参与银行间外汇市场的交易。我国目前可以进行结汇业务的商业银行不仅包括国有商业银行,还包括股份制商业银行、民营银行甚至还有外资银行。表面上看,政府或公共机构并未实施财政资助行为,但由于各类银行均应执行我国政府规定的统一的汇率安排,故商业银行的此种结汇行为可以视为是政府或公共机构委托或指示私营机构实施。②根据是 SCM协定第 1条第 1款(a)(1)(ⅳ)规定“政府向一筹资机构付款,或委托或指示一私营机构履行通常应属于政府的职能,且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别”。

第二,行为要件。由于美国的相关议案仅指责人民币汇率低估构成 SCM协定第 1条第 1款 (a)(1)列举的第 (ⅰ)(ⅲ)的财政资助,即如果“(ⅰ)涉及资金的直接转移 (如赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债务的直接转移 (如贷款担保)的政府做法;(ⅱ)放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收 (如税收抵免之类的财政鼓励);(ⅲ)政府提供除一般基础设施外的货物或服务,或购买货物;(ⅳ)政府向一筹资机构付款,或委托或指示一私营机构履行以上 (ⅰ)至 (ⅲ)列举的一种或多种通常应属于政府的职能,且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别。”所以下文仅针对此指责进行分析。

首先,人民币汇率低估不属于补贴定义中的资金的直接转移。中国的汇率政策有利于出口商这一事实并不表明中国政府给予出口商以 SCM协定中界定的财政资助。③SeeMatthew R.Leviton,Is It a Subsidy?An Evaluation of China’s Currency Regime and Its Compliance with theWTO,UCLA Pacific Basin Law Journal,vol.23,2006,p.256.SCM协定的制定者意图避免采用将任何有益于出口的政府措施定性为补贴的“效果方法”。因此,在定义补贴时,将资金转移限定在涉及公共资产转移给私人出口商。SCM附件 1出口补贴例示清单第 (l)项作为对出口补贴例示的兜底条款规定“对构成GATT1994第 16条意义上的出口补贴的公共账目支出的任何其他费用。”可见,SCM协定事实上意图将出口补贴中的“资金转移”限定为“公共账目的支出”。我国目前汇率政策的执行中,并不涉及任何公共资产向私人出口商的转移,也不反映在公共账目的支出上,因而不构成补贴定义中的资金的转移。因此,SCM协定对作为一种财政措施的补贴行为予以规制,人民币汇率机制即使间接有益于出口,其也仅是一种外汇管制措施,不能将规制财政措施的制度用于外汇措施,所以人民币汇率低估不构成 SCM协定中补贴定义的资金转移。其次,人民币汇率低估不属于政府提供基础设施之外的服务。其一,中国的外汇市场是中国政府建立、维持和管理的供外汇交易的平台和场所,是一般基础设施。其二,我国中央银行发布或授权发布人民币对其他货币的牌价、实行结汇制度和对汇率进行相关的管理是在履行政府的正常职能;我国中央银行对包括由于外汇储备增加而造成的基础货币投放过多进行对冲或其他市场操作,属于宏观货币政策调控的范畴。此种政府管理经济的正常职能的行使不属于补贴定义中的“基础设施之外的服务”。

第三,行为效果要件。构成补贴还需要证明“授予企业以利益”,根据 SCM协定第 14条规定可以看出判断企业是否得到利益可以看接受资助的企业是否从政府那得到了从市场不能获得的利益,或者条件比市场更优惠。

要证明出口企业因人民币汇率低估而享受利益,必须首先确定一个比较基准,这要求市场上必须存在其他竞争主体。然而,我国实行的是单一汇率体制,国内只存在一个统一的外汇市场,政府本身也是这个市场的一个主体,政府和私人在外汇市场上共同的参与和等价交换,形成了外汇市场的价格,并不存在另外一个可供比较的外汇市场。

应予注意的是,根据《中国人世议定书》第 15条第 b项特殊承诺,中国在适用《SCM协定》第 14条,调查国计算利益时选择市场基准应遵循的准则如果出现特殊困难,中国国内的现行市场条件并非合适的比较基准时,进口成员可以采用的认定和衡量该补贴利益的方法为:以“调整了的中国国内的现行市场”或“替代国市场”作为比较基准。虽然如此,本文认为此种方法应用在人民币汇率低估问题上,要证明调整后的汇率安排或替代国汇率安排的合理性是存在一定困难的。首先,汇率估值困难导致对人民币汇率进行调整或寻找替代国汇率安排没有确定可信赖的标准。没有一个最好的理论框架或实证方法能精确地测算某一货币的“合理价值”。汇率的决定因素十分复杂,因此所有的汇率估值方法都存在着一定的缺陷。对于中国这样一个飞速发展中的经济体而言,经济结果的重点转变会使一些内在的经济关系变得不稳定,从而进一步加大汇率估值的难度。不同的方法、假设和参数所得出的人民币估值结果大相径庭。其次,以替代国汇率安排为基准一般而言需要征得被选择的替代国的同意,且需要其提交相应的数据作为依据,这无疑增加了使用替代国汇率安排作为市场基准的难度。

假设人民币汇率被认定为“低估”,假设人民币汇率低估被认定为构成补贴定义中的资金的直接转移或基础设施之外的服务,则出口企业因此而获得利益的事实不难被证明。若果真如此,我们需要在利益额度方面积极抗辩。

第四,具有专向性。SCM协定第 2条专向性的规定包括了企业专向性、地区专向性、视为专向性 (出口补贴和进口替代补贴)。首先,中国汇率政策并非仅适用于特定工业或企业,而是适用于整个经济。其次,中国汇率政策也并不符合出口补贴的专向性要求。根据第 3条第 1款的规定,出口补贴是指“法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。但是,人民币汇率低估并不以出口实绩为条件,而是一项普遍适用的汇率措施,目的在于维持中国经济的稳定而非促进出口的增长。无论是出口企业还是国内企业,也无论是出口产品还是进口产品,只要是涉及本币与外币的兑换,均适用我国统一的人民币汇率。再者,当企业进口产品时,人民币汇率低估会造成生产成本的增加。由此可见,人民币汇率低估并非政府为鼓励出口而采取的措施,不具备补贴定义中的专向性条件。

综上所述,人民币汇率低估既不构成财政资助,也不符合专向性要求。事实上,SCM协定对补贴的定义具有潜在的政治含义:通过将“财政资助 /收入或价格支持”和“利益”相结合的方法,避免一些国家利用 SCM协定中关于补贴的定义去抨击有时被称为“受管制的补贴”,即某些外国政府因未提供某种水平的管制 (如环境保护,或劳工标准)而引起的补贴,尽管从功能角度,两者对比较优势的“扭曲”可能是等同的。所以,人民币汇率低估即使构成所谓的“汇率补贴”,则该类补贴也仅属于上述较宽松的环境保护、劳工标准等相类似的“受管制的补贴”,与 SCM协定所定义的补贴存在本质不同。

二、人民币汇率低估不构成《反倾销协定》中的倾销

AD协定第 1条明确规定反倾销措施仅应适用于 GATT1994第 6条所规定的情况,根据 GATT1994第 6条第 1款的规定,倾销的构成要件为:存在倾销行为;出口商的销售行为给进口国国内产业造成了损害;出口商的低价销售行为与进口国国内产业所遭受的损害之间存在因果关系。

(一)汇率低估与倾销无必然的联系

倾销的确定在于“出口价格低于出口国国内市场价格”。虽然汇率低估会导致出口商具有价格优势,但汇率低估并不当然得出“出口价格低于出口国国内市场价格”的结论。因为出口价格的制定是要考虑劳动力成本、资源禀赋、销售条件等多种因素的,汇率仅是一方面的考量因素。因此,人民币汇率低估并不必然导致商品倾销行为的产生。

(二)适用对象不符

倾销的认定是针对某一具体产品,其所造成的损害必须是国内相同产业受到损害。而美国所指称的人民币汇率低估所导致的汇率倾销针对的是中国的所有出口产品,所声称的损害是美国国内产业萧条而反倾销协定所要求的与某一具体产品的相同产业的损害。所以,即使人民币汇率低估也不可能构成《反倾销协定》所规制的倾销。

(三)不能在个案中认定倾销存在

首先,一种观点认为“人民币汇率低估的情况下,会导致出口价格高于正常价值,掩盖了倾销的真相。”因此,美国指出,在对出口价格与正常价值的比较时,因中国政府控制人民币汇率并且低估,影响了对倾销的认定,所以主张应根据市场条件加以调整。

根据 AD协定第 2条第 4款第 1项的规定,在对出口价格和正常价值进行公平比较时,若有需要,可以进行货币换算;换算应使用销售之日的汇率进行。由此可见,货币换算必须使用销售之日的汇率,并没有赋予进口国根据特殊情形对汇率进行调整的权利。所以,个案中提出在计算出口价格时对人民币汇率进行调整,既违反现行规定又未得到WT O在司法实践中的确认。

其次,美国彼德森世界经济研究所的中国问题专家尼古拉斯拉迪认为,如果将中国“汇率失真”加入反倾销考虑因素,那么,美方折算的中国货品实际生产成本就会大幅升高,原告方获胜的可能性更大,将鼓舞更多美国企业加入到反倾销诉讼的行列中。在此需要先予以明确的是,国内法中的倾销不同于国际法中的倾销。国内法中规定的倾销一般是指以占领市场为目的,低于成本的销售;而国际法中 (WT O)所规制的倾销是指在正常贸易过程中,出口价格低于出口国国内市场销售的价格,并不需要考虑实际生产成本。但是,根据AD协定第 2条第 2款规定“……由于出口国国内市场的特殊市场情况……,不允许对此类销售进行适当比较,则倾销幅度应通过比较同类产品出口至一适当第三国的可比价格确定,只要该价格具有代表性,或通过比较原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用及利润确定。”所以,当出口国被认为是非市场经济国家时,则属于上述的特殊情况,在计算出口国国内市场价格即正常价值时,进口国则有权选择替代国价格或者结构价格,若进口国选择了结构价格,就会需要计算出口产品的实际成本。实际成本通常应以被调查的出口商或生产者保存的记录为基础,对各种成本要素的价格以销售之日的汇率进行换算,汇率是否被低估不属于可予考虑的范畴。

最后,人民币汇率低估即使构成倾销也仅仅是所谓的汇率倾销。①汇率倾销是指降低本国货币对外国货币的比价,从而降低本国商品以外币表示的价格,增强本国商品的竞争力,达到扩大本国商品出口的目的。汇率倾销是一种政府行为,而 AD协定规制的倾销是一种企业行为,两者存在本质的不同。汇率倾销与西方一些人士指责的所谓的“劳动力倾销”、“环境倾销”等类似,目前,WTO对此类倾销并无规定。

综上所述,在认定倾销是否存在时,不能片面的在出口价格的认定上考虑人民币汇率的低估,也不能片面的在计算国内生产成本时考虑汇率的低估。因为人民币汇率低估不仅会影响到出口价格而且会影响有进口因素的产品的生产成本,所以为实现特定目的而有选择地考虑汇率因素的方法是不科学的。

三、依据 301条款救济在WT O框架下的可行性分析

美国的中国货币联盟①中 国货币联盟于 2004年建立,是由工业、农业和工人组织所组成的联盟,其主要使命是“寻求终止中国货币操纵以支持美国制造业”,目前已被公平货币联盟所取代。于 2004年 9月 9日向美国贸易代表提起 301调查建议,后于 2005年 4月 20日又一次提起大体相同的建议,指责中国政府的一些关于人民币汇率的法令,政策及做法,侵犯了美国的合法权利,限制了美国的商业贸易,要求进行调查并采取措施。

301条款是指美国《1988年综合贸易与竞争法》第 1301至 1310节的全部内容。301条款体系包括:一般 301条款;特别 301条款 (关于知识产权);超级 301条款 (关于贸易自由化);具体配套措施 (电信 301条款及政府采购 301)等。其主要内容是如果美国贸易代表认为外国的立法政策或做法违反了美国所参加的协定,损害了美国的利益或对美国利益带来不合理的限制或负担,即对美国是不公平的,则应对其采取报复措施 (中止减让、征收关税或其他费用等)。

首先,美国是否有可能针对人民币汇率低估启动 301调查?根据 301条款的内容,发动 301条款进行贸易救济的条件是美国贸易代表认为外国的立法、政策或做法对美国贸易造成不公正 (违反了美国所参加的协定,损害了美国的利益)、不合理 (虽不违反贸易协定,但不公平、不平等)的限制。在中美人民币汇率问题上,美国最重要的指责就是人民币汇率低估造成美国对中国的巨大贸易逆差,损害美国的贸易利益。由此可见,如果美国贸易代表认为有必要的话,是有可能启动 301条款调查的。

其次,美国启动 301调查目前而言是否可行?根据 301条款的相关规定,美国经与中国政府就人民币汇率低估问题经过磋商,如果未能达成所需要的结果,可对中国采取单方面的贸易报复措施。然而,根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第 23条规定成员既不能自行单方面确定“另一成员违反义务已经发生,利益已经丧失或减损或协定目标的实现已经受阻”,也不能未经WTO争端解决机构授权而单方面采取报复措施。因此,虽然美国采取贸易报复措施对中国构成相当大的压力,但中国政府则可以向WTO申诉,指控美国的单方面报复措施违反WTO规则。由此可见,美国针对人民币汇率低估问题启动 301调查至少在目前并不可行。美国贸易代表也认为美国正与中国就此问题进行磋商,磋商是解决此问题的较好的途径。因此,美国驳回了中国货币联盟的调查建议。

需要指出的是,WTO争端解决机构已经认定美国 301条款的内容本身违反WTO规则,但由于美国入世时的一份行政声明使得美国政府在利用 301条款时违反WTO规则的可能性不存在,所以没有建议美国修改其 301条款。因此,可以大致推断美国 301条款至少在以下情况下具备适用的可能性:一是针对非WTO成员;二是针对不属于WTO管辖范围的事项。

对抗美国 301条款的最有利武器就是积极主张美国所谓的人民币汇率低估属于WT O的管辖范围,以避免美国单方面认定人民币汇率被低估而采取单方面报复措施。首先,人民币汇率措施属于与贸易有关的外汇措施。汇率安排不可避免地对国际贸易中的产品或服务的价格产生影响,所以汇率安排具有一定的贸易效果。因此,“由于人民币汇率机制可能造成贸易效果,那么这个机制可以被认为是与贸易有关的外汇措施”,②管荣:《论WTO对人民币汇率争端的管辖权》,《世界贸易组织动态与研究》2009年第 1期。WT O对此应该具有管辖权。其次,根据 GATT1994第 15条外汇安排的规定可以判断WT O对人民币汇率问题有管辖权。第 15条第 4款规定“缔约方不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效,也不得通过贸易行动而使《国际货币基金组织协定》各项条款的意图无效。”人民币汇率低估导致美国所认为的贸易利益因不公平、不公正的待遇而受到减损的问题属于 GATT协定中规定的中国是否通过汇率措施而使协定各项条款的意图 (即贸易自由化)无效。另外,从第 15条第 1款和第 2款对 WTO与 IMF的合作的规定,也可以看出WT O对影响到贸易的外汇措施有管辖权。如果一国采取的措施仅由于是外汇措施就可以不受WTO对贸易的约束的话,则贸易自由化的目标就更难以实现。因此,在一国采取对贸易具有影响的外汇措施时,WTO对与贸易有关的外汇措施具有管辖权。

人民币汇率低估并不构成 SC M协定项下的补贴,也不构成AD协定项下的倾销,美国无权以此为依据对中国产品征收惩罚性关税。但是,我们并不否定WT O对人民币汇率措施具有管辖权,因为人民币汇率措施是与贸易有关的外汇措施,根据 G ATT第 15条的相关规定,WT O对此问题应在与 IMF分工、合作的基础上进行管辖。美国无权单方面认定人民币汇率被低估,同时也无权单方面决定对中国产品采取贸易报复措施。

F832.6

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]1003-4145[2011]05-0135-04

2011-02-22

何艳华(1978—),女,浙江理工大学法政学院讲师,华东政法大学国际法学博士研究生。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)