晚清中国沿海非通商口岸的“准开放”问题

曹 英

（湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410081）

晚清中国沿海非通商口岸的“准开放”问题

曹 英

（湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410081）

晚清时期，中国沿海的非通商口岸实际上处于一种“准开放”状态，先后经历了五口通商时期的“华商租雇式”开放、19世纪下半叶的“内地式”开放和清季的“内港式”开放。它们的开放虽肇始于清政府的愚昧无知，但从根本上来说同样是西方列强不断扩大对华侵略的结果。清政府为维护政治统治尤其是经济利益曾做出种种抗争，并在这一过程中逐渐产生和加强了国家主权的观念。

晚清；中国沿海；非通商口岸；准开放

非通商口岸，一般认为对外是不开放的，但事实并非如此。晚清时期，在殖民侵略的特殊背景下，沿海所谓的非通商口岸实际上处于“准开放”状态，即并不绝对禁止外人前往和贸易，但附有一定的条件。它们是以不同于通商口岸的特殊方式开放的：五口通商时期是“华商租雇式”开放，19世纪下半叶是“内地式”开放，清季十余年间是“内港式”开放。它们的开放虽然肇始于清政府的愚昧无知和主权观念的淡薄，但从根本上来说同样是西方列强不断扩大对华侵略的结果。清政府为维护政治统治尤其是经济利益也曾做出种种抗争与抵制，并在这一过程中逐渐产生和加强了国家主权的观念。对于这个问题，目前学术界尚无专文研究。本文试图对其做出初步探讨，考察晚清中国沿海非通商口岸对外开放的过程和独特方式，分析清政府在这一问题上思想观念的变化和政策上的得失。

一、五口通商时期的“华商租雇式”开放

五口通商时期，条约是严禁外人前往非通商口岸的。1843年中英《五口通商附粘善后条款》、1844年中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》都作了类似的规定。但五口通商后不久，这项规定很快就如同具文，外商船只频频出现在未开放的沿海口岸。这其中，虽不排除外商的违约走私行为，但主要还是华商雇租的外国船只。也就是说，五口通商时期外国商船实际上通过受雇于华商、为华商运货的方式达到了前往非通商口岸的目的，从而突破了条约的束缚。

华商雇用外国船只运送货物，在很大程度上是由海盗造成的。当时，中国沿海一带海盗猖獗，华商经常蒙受损失。洋船悬挂外国旗帜，受外国军队的保护，配有武器，海盗不敢劫掠；且构造坚固，行驶快速、享有保险。这些安全、省时的优越条件，对华商吸引力极大，华商开始纷纷雇用洋船运货。

对外商来说，华商的租雇不仅可以带来丰厚的运费收入，而且可以帮助摆脱五口开放初期贸易上的不利局面，并为他们插手中国沿海贸易提供契机。五口开放之时，外商们曾对中国市场寄予了极高的期望，但实际情况却不容乐观。广州从1845年起就出现大面积的存货积压现象，进口的货物由于卖不出去而不得不转运上海，前来广州采购洋货的客商也几乎消失。上海在五口中属于新崛起的贸易中心，但在1845年也出现了停滞状态，进口商品充斥市场，物价跌落［1］（P86）。宁波、福州、厦门三口更是萧条。在外国直接对华贸易亏损严重的情况下，华商租雇外国船只运货，无疑给外商提供了减少乃至弥补损失、积累财富的新途径。当然，对外商来说，将船只租给华商的深远意义还在于，一方面，他们可以通过这种方式参与中国的沿岸贸易，这在当时是按照国际惯例所无法要求的一项特权；另一方面，他们也可以通过这种方式实现向中国沿海其他口岸扩张、探寻新市场的目的。

华商租雇外商船只运送土货的现象很快引起了中外官员的注意。外国驻华公使和领事对此表示大力支持。英国厦门领事阿礼国认为，外国船只运送中国土货不仅有利于英国的对华商业扩张，有利于通商口岸的财富增长，而且从政治上来说，这项特权也是值得弄到手的，因为让中国人民与政府对西方国家的强大和物质上的优势产生依赖感，将有效地打破他们敌视外国人的傲慢和无理，这比政府采取的任何措施都更有利于提高外国人的地位［2］（P207）。

中国方面对此持有两种不同的态度：有些地方官员为了增加税收采取了默许甚至鼓励的做法，而另一些地方政府为了防止走私和保护中国民船的利益则表示了反对的立场。1847年春，厦门当局禁止华商租用外国船只运货的通告酿成了一场外交风波。英国驻华商务监督德庇时向两广总督耆英提出抗议，声称华商的对外贸易，条约只对香港做出了特别限制，这意味着他们同其他地方的贸易是不受限制的［3］（P318）。同年 9月，耆英在给英方的回信中同意华商用英国船只运送货物，这一做法后来也得到多数地方官吏和海关监督的默许与支持。原因很简单：其一，清政府没有近代国际关系的观念，更不了解国际法则，不知道本国产品沿海转运贸易是一国国民的自有主权，外人不容涉足。其二，在当时海盗猖獗的贸易困境下，清政府没有足够的水师力量对沿海商船加以保护，而正常贸易的维持不仅关系到相当一部分人的生计，更有关社会治安的稳定。其三，对一些地方政府来说，船钞、货税的收入直接影响其经济利益。耆英对这一点看得很清楚，所以，他的许可是有条件的，他要求租用给华商的英国船只必须支付吨税，而货税则由中国商人自己支付，英国的船长们不能以他们的名义代办一切［4］（P9）。在耆英看来，这可能是一个既确保公正经商而又不妨碍税收的两全之策。德庇时也认为这个建议很合理。1847年9月17日，香港殖民政府发出布告称，中国大臣已同意中国人用英国船只运货。耆英亦将此项办法通知闽浙总督遵办。

当时，厦门当局的举措主要是针对中国与海峡地区的远洋贸易而言，也就是说中英之间的交涉乃因远洋贸易而起，但耆英在允许英商为华商运送土货的同时，并没有强调仅限远洋贸易，结果此项特权在实际运用中被扩大和滥用。其后果是很严重的。以前，外国船只虽已涉足中国沿海贸易，但只是偶尔为之。自耆英公开同意洋船承运中国土货以后，外国商业势力不仅插足中国远洋贸易，而且在中国沿海迅速扩张。在短短几年内，“外国人就开始把船艇，大多数是载重五十吨到三百吨的快艇，专用于沿岸航行”，“从事通商口岸间，而且也从事于租赁人所指定的任何口岸间的土货沿岸贸易”。［5］（P186）清政府的腐败无能不仅葬送了中国的沿海贸易主权，也使外商船只得以堂而皇之进入非通商口岸。19世纪50年代以后，外商船只活跃于整个中国沿海，许多所谓非通商口岸实际上已经不“开”而自“放”。

应该指出的是，五口通商时期，洋商所从事的具有实质意义的沿岸贸易仅限于通商口岸之间，在非受雇于华商的情况下，洋商自己运送洋、土各货前往非通商口岸交易都是不被允许的，是违法的。或者说，中国地方官员允许洋商参与非通商口岸的沿岸贸易，乃是基于这样一种认识或原则，即货物的所有者是中国商人，外国船只仅仅只是充当运载工具而已。当时，在非通商口岸存在贸易行为的外国商船主要是走私的鸦片船只。

二、19世纪下半叶的“内地式”开放

第二次鸦片战争以后，中国被迫开放了更多通商口岸，外国商业势力扩展到下至海南，上至山东的中国沿海一线，形成了新的中外贸易格局。对于散布在通商口岸之间的沿海非通商口岸，19世纪60年代至90年代末以前，清政府一直实行严密的保护政策，但并不是说这些口岸对外商是绝对的禁地，恰恰相反，它们是以“内地”之名向外商开放的，即允许外商前往贸易，外国商人实际上取得了在这些口岸居留、贸易的特权。

沿海非通商口岸的这种特殊开放形式主要是清政府的愚昧无知造成的。从一般的地理常识来看，“内地”一词无论是中文还是英文，内涵都是相当明确且基本一致的，即指离一国边境或沿海较远的地区。因此，沿海的非通商口岸按理不属于“内地”之列。但当时清政府对内地概念的认识是错误的，认为内地就是条约口岸以外的一切地方，包括沿海沿江未开放的口岸地方，因而并不禁止外国商人前往沿海非通商口岸贸易。1865年南洋大臣参照总理衙门与总税务司赫德制订的有关规章汇纂成“洋商请照入内地摘要章程”五条，札饬各关遵行，其中特别指出，中法《天津条约》第七款关于法国商人“不得在沿海、沿江各埠私买私卖”的规定，必须参照通商章程善后条约，根据该款，“法商准赴内地各处，无论远近买卖，并无不准赴沿海字样……若请有各项执照，又非搭坐外国商船者，不在犯禁之例”［6］（P2071-2072）。也就是说，沿海非通商口岸也作为内地市场向法国商人开放，同样，按照最惠国待遇条款，也向其他各国商人开放。

清政府的失误无形中扩大和加深了列强对中国的侵略。而在外国方面当然欢迎这种对内地的宽泛解释，因为沿海非通商口岸能否纳入“内地”行列将直接关系到中国市场的开放程度，如果属于内地，则意味着整个中国外国都可通商；如果不属于内地，那么按照条约规定，外国商人则无权前往贸易。为了将这种权利固定下来，1876年中英《烟台条约》谈判中，威妥玛按照符合外国利益的方式对内地做了专门的解释，该约第三端第四款规定：“通商善后章程第七款载明洋货运入内地及内地置买土货等语，系指沿海、沿江、沿河及陆路各处不通商口岸，皆属内地。”［7］（P349）这一规定以法律形式进一步确认了沿海非通商口岸对外商的开放。

由于其特殊的地理位置，在水上交通远较陆地交通便利的时代，沿海非通商口岸更容易受外国势力的侵扰，对清政府政治统治和经济利益的威胁也更大。因此，清政府在被迫以“内地”方式开放这些口岸的同时，也尽可能地利用条约规定的内地贸易制度，阻止和限制外商前往这些口岸，从而使这些口岸区别于沿海通商口岸的全面开放，而呈现出一种“半开放”状态。

根据1858年中国同各国签订的《天津条约》，外商可以前往中国内地游历通商，但外国船只只能在通商口岸贸易。中英《天津条约》第四十七款特别规定：“英商船只独在约内准开通商各口贸易。如到别处沿海地方私做买卖，即将船、货一并入官。”［7］（P102）因此，在 19 世纪 60 年代至 90 年代末以前，沿海非通商口岸的对外开放有一个重要的条件，即禁止外国商船前往，私行违法贸易。条约中的这一禁令成为清政府抵制外国无限制侵略，保护沿海非通商口岸权益的重要依据。在19世纪下半叶一直得到严格地执行。咸丰十一年（1861）八月发生了英商贩盐案，英国商船吗哆从当时还未开放的温州贩运食盐至上海；同治元年（1862）三月又发生“珍珠号”贩私案，英国帆船“珍珠号”（中方根据音译称“白里号”）从未经条约开放的泉州运载食盐到福州；光绪元年七月复有英国轮船加哩斯布格到海南未通商口岸装卸货物；等等。所有这些案件，清政府都予以了高度重视，一面飞咨严饬所属各口“遇有洋船行抵该处，系条约未载明准开通商各口，无论华洋商人贩运，均将船货扣留，一并入官”［6］（P2174），“切须将船名、货物并何日何时何口在何地拿获据实详报，断不可有一字虚假，更须严防胥吏卖放及借端勒索情事，奏参严议，决不宽贷，万不可稍有疏忽”［6］（P2176）；一面以《天津条约》及其通商善后条约为据，照会外国驻华公使和领事，要求查办涉案人员和船只。

在这些案件中，外商到非通商口岸贸易甚至贩运违禁品都是不容置疑的违约事实，清政府要求按约惩办是非常正当和合理的。但实际上，清政府并没能顺利地执行条约禁令，行使其稽查和惩处走私的权利。因为各国条约的规定都是不准外国商船到非通商口岸“私行贸易”，所以一旦发生违禁案件，判定涉案外国船只的贸易行为是否属“私”至关重要，如果该船得到了非通商口岸地方当局的许可，则其行为并不构成犯“私”，不适用条约的稽罚规定，否则情况就完全不同了，必须依约接受中国海关的处罚。因此，每当此类案件发生以后，外国驻华官员为庇护本国商人，总是千方百计将责任推到中国地方官员身上，以逃避惩罚。中外之间往往发生激烈冲突。温州贩盐案、“珍珠号”案件等无一不是如此。温州贩盐案发生后，江海关照会英国领事，要求将船货入官。该领事却称“温州地方官，既准该商船装货，则江海关不能治其罪”，并仍放该船返还温州。总理衙门照会英国公使时，英国公使布鲁斯同样“饰词强辩”，不归咎英商违约，反指责非通商口岸的中国地方官员纵容走私，“珍珠号”案件中，英国公使虽然表示将责令领事不准包庇洋商，但是并没有提出对“珍珠号”的处理办法。福州英国领事甚至为其辩护说：除非该船在条约规定的非通商口岸进行贸易被扣留以外，是不应该被没收的。这一观点也得到了香港法院的支持。

对于英国官员的庇护行为，总理衙门给予了义正词严的批驳。经历了两次鸦片战争的惨痛经历后，清政府的守约观念有所增强，并懂得运用条约来反对外国的无理要求，限制外商的恣意妄为，而且，在这些案件的交涉中，清政府表现出了前所未有的坚决与勇气，在“珍珠号”案件中，甚至迫使英方最后同意中方有权没收船只及其货物［8］（P545），取得了一定的外交胜利。但与此同时，对这些案件的处理也表明，清政府仍然缺乏国家主权的观念，其阻止外国商船前往非通商口岸的目的并不是为了捍卫国家主权，而是出于维护政治统治和经济利益的考虑：一则担心外商的走私偷漏行为影响关税收入；二则担心洋船贩运违禁物品尤其是私藏军火武器，暗地售与国内的起义军，有碍防剿大局。在总理衙门向各口发放的有关沿海非通商口岸禁令的札文中，无不强调这一点。

中国民族轮运业兴起以后，清政府为了防止外商船只蒙混走私，同样禁止华商轮船前往非通商口岸。1866年总税务司赫德拟订了《华商购造出洋大轮船及夹板等项船只章程》，其中第二款明确规定：“凡有华商夹板等船请领牌照者，准赴外国贸易，并准在中国通商各口来往，不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地湖河各口，致有碰坏船只。”［9］（P1175）也就是说，沿海非通商口岸同样向华商购置的洋船关起了大门。1872年设立的轮船招商局，并没有因为其官方背景而得以破例，就在该局成立的同一年，总理衙门札令总税务司完善华轮的管理，并强调“此等船只只准通商各口来往，进口时起下货物、完纳税钞一节，均须前赴各海关税务司，凭洋商税则按照该口章程办理”［9］（P175）。1878 年初，该局获准可以在不通商口岸起卸官物，但必须由海关发给专门执照，且“除承运官物外，无论该局及华洋商人货物概不准揽载，在不通商各处起卸。”［10］（P235）在外国势力垄断中国沿海贸易的形势下，清政府的这一政策严重阻碍了中国民族轮运业的发展。其“杜弊混，重税课”的指导方针充分反映了清政府重利权、轻主权的思想。

三、清季的“内港式”开放

清朝的最后十余年间，列强争夺在华特权的斗争非常激烈，并掀起了瓜分中国的狂潮，清政府完全沦为洋人的朝廷，中国主权利权丧失更为严重，沿海非通商口岸也被迫向外商进一步“开放”，但其开放的形式仍然具有特殊性，即它们不是作为沿海口岸开放，而是作为内港开放的。

自《天津条约》签订以来，外国就觊觎中国内水的航行特权，在英、日等国的压力下，1898年7月清政府颁布《内港行船章程》，正式承认了外国轮船在中国内港行驶的权利。该章程第一条规定：“中国内港嗣后均准特在口岸注册之华洋各项轮船任便按照后列之章往来，专作内港贸易，不得出中国之界前往他处，内港二字即与烟台条约第四端所论内地二字相同。”［9］（P409）《烟台条约》所论“内地”“系指沿海、沿江、沿河及陆路各处不通商口岸”。据此可知，所谓“内港”也就包括沿海和内地各处未通商的水域。1898年9月赫德发布有关《内港行轮补续章程》的通令，其中特别指出“对‘内港’一词之解释应按烟台条约对‘内地’之定义，即可能等同于沿水路可到达之地。”［9］（P405）这实际上等于将沿海非通商口岸也全部向外国商人和商船开放。

1898年《内港行船章程》及其补续章程在开放内港包括沿海非通商口岸的同时，对外国商船做出了两项重要的限制：一是在行轮范围上，规定行驶内港的轮船必须在口岸注册，请领内港牌照，“专作内港贸易”。二是在轮船类别上，将行驶内港的轮船限定为“非出海式样”。但与此同时，章程的这两项规定也带有很大的模糊性和笼统性，它既没有明确界定外国轮船在内港行驶的范围，也没有对“非出海式样”做出任何解释。这给章程的实际操作带来了困难。

内港开放后不久，麻烦很快出现了，清政府首先面临的是外国轮船在内地与内地间往来的问题。对于这一情况，章程中完全没有涉及，也没有做出任何规定。赫德曾经指示各口，行驶内港的外国轮船“只须尽可能地像从事同类贸易的本国民船一样对待。”［4］（P141）然而，《内港行船章程》实施以后，镇江、苏州、福州等处纷纷报告，洋轮频频闯关，在沿途经过厘卡既不停靠也不报关，致使厘金无法征收［4］（P224）。在这种情况下，为了防止走私漏税，清政府规定，一条航线上，只允许洋轮在一个通商口岸与另一个内地港口之间往来，而不准在内地随意行驶，并且每次出航后都必须定期返回原来的通商口岸，交回内港行轮专照［4］（P226）。

当时，《内港行船章程》只是一项国内法，内港行轮也只是一种条约外的特权，中国政府有权做出任何限制，但在强权侵略的时代，清政府无法摆脱帝国主义国家对内政的干预。由于章程中缺乏对轮船行驶范围的明确规定，西方列强并企图借机打破清政府对内港行轮范围的限制。1902年中英商约谈判期间，英方代表马凯提出，按1898年旧章所载，内港行轮系指在通商口岸之外任便行驶。中国商约大臣盛宣怀、吕海寰，两江总督刘坤一、两广总督张之洞极力驳阻，坚持内港小轮只准由口岸至内地，并由内地返回口岸，不能随意行驶。在中方的辩驳与坚持下，英方不得不做了让步，最后《中英续议通商行船条约》所附的《内港行轮修改章程》第八条规定：内港轮船，“准在口岸内行驶，或由通商此口至通商彼口，或由口岸至内地，并由该内地处驶回口岸。并准报明海关，在沿途此次所经贸易各埠上下客货，但非奉中国政府允准，不得由此不通商口岸之内地至彼不通商口岸之内地，专行往来。”［11］（P113）这一规定进一步明确了内港包括沿海非通商口岸行轮范围的限制，在一定程度上维护了国家的主权，但是跟清政府原来实行的制度相比，修改章程界定的行轮范围显然有所扩大，它并没有排除外国轮船在不通商口岸与不通商口岸之间往来的可能性，而只是要求专作此项贸易的轮船必须得到中国政府的允准。

1904年清外务部制订《小轮来往非通商口岸暂行试办章程》，其中规定“凡内港轮船欲前往轮船向未行驶之内港，或欲专作由此不通商口岸之内地至彼不通商之内地贸易者，须先将详细情形报明最近口岸之税务司，以便转禀商务大臣，会同该省督抚体察情形，俟政府允准后，方可发给专照前往。”［12］（P871）也就是说，在情形许可的情况下，外国商船可以前往任何非通商口岸包括沿海非通商口岸，并且可以专门从事非通商口岸间的贸易。这样，对内港轮船的范围限制实际上已经不存在。

除行轮范围外，在内港轮船的类别上，清政府也没能恪守“非出海式样”的限制。按照清政府原有的想法，所谓“非出海式样”就是专用于内江内河的小轮船。在章程草案中，清政府曾使用“小轮船”的提法，后来由于英国公使窦纳乐的反对，才不得不将“小”字删除，改为“非出海式样”。但是根据章程的总体精神，沿海非通商口岸亦视为内港，允许外国船只前往，而前往沿海处所不能不出海，这些出海船只是否属于“出海式样”，章程没有予以特别说明，也没有做出具体的吨位规定。

在列强环伺、国力衰微的情况下，清政府不得不妥协屈服，任人宰割，但在思想上已经有了很大进步，已经意识到内港航行权是一国国民的固有主权。在同英国和日本谈判期间，中方代表都表现出了捍卫国家主权的可贵精神，甚至以国际惯例进行辩争，指出“各国并无他国轮船可驶入不通商口岸之事”［13］（P131）。在清朝统治的最后几年中，清政府虽然被迫取消了内港包括沿海非通商口岸行轮的范围和式样限制，但与此同时，也极力抵制外国势力向这些地方的扩张，维护国家的主权和利权。早在1902年11月中日商约谈判期间，外务部在意识到无法禁阻行海轮船航行内港时，就提出用两条办法进行抵制：一是准许华商创设轮船公司或在招商局附股，行驶沿海各处，以收利权；二是详订征课之法，稽征税项，保证税收［14］（P218）。此后，清中央和地方政府相继解除了对华商行驶轮船的禁令，华商轮船航运业在各地普遍兴起。

1903年2月总税务司赫德专门拟订了滨海非通商口岸轮船管理章程，此后，中、外轮船在沿海非通商口岸的贸易和管理一直遵照此项章程。根据这一章程，沿海非通商口岸虽然允许外国商人和商船前往，但其对外开放仍然与条约规定的通商口岸迥然有别：一是前往非通商口岸的外国轮船必须遵行内港行轮的规定，领取专门的内港牌照；二是外国轮船不得由外洋直接驶入非通商口岸，亦不得由非通商口岸直接驶赴外洋，或者说外国商船不能将洋货直接进口，或者将土货直接出口，而只能进行洋、土各货的国内转运。

综上所述，晚清中国沿海的非通商口岸实际上也是对外开放、允许外商贸易居留的，只不过相对于通商口岸而言，沿海非通商口岸的开放过程和开放方式具有特殊性，是一种有条件的“准开放”。它们的开放过程及其开放方式的变化，充分体现了西方列强对华侵略的强权性质，反映了清政府的愚昧无知和主权观念的淡薄，但在这一过程中清政府也逐渐产生和加强了领水主权的观念，并且清政府抵制外商前往沿海非通商口岸的政策措施，客观上也起到了保护国家税收、维护国家主权和维持经济秩序的作用。

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Abstract：During the period of the late Qing dynasty，the non-treaty ports on the China coast were actually in a quasi-opening state，they were opened to the foreign merchants when their boats were rented by the Chinese merchants during the opening of five ports，what follow it are inland market in the second half of the 19th century and interior ports in the last part of the Qing dynasty.In the beginning，the main reason for the opening of these ports was the ignorance of the Qing government，but their opening was essentially the result of the Western powers’constantly expanding aggression against China，too.To safeguard the political domination，particularly the economic interest，the Qing government had made all sorts of resistances，and had strengthened the national sovereignty idea gradually in this process.

Keywords：the late Qing dynasty；the China coast；non-treaty ports；quasi-opening

（责任编校：文 心）

The Quasi-opening Problem of the Non-treaty Ports on the China Coast in the Late Qing Dynasty

CAO Ying
（School of History and Culture，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

K252

A

1000-2529（2011）01-0103-05

2010-08-23

湖南省社会科学基金项目“不平等条件与近代中国的沿海贸易”（08YBB160）；湖南师范大学青年优秀人才培养计划项目“近代中外贸易冲突及政府与商人的应对举措研究”（2010YX02）

曹 英（1974-），女，湖南株洲人，湖南师范大学历史文化学院副教授，历史学博士。