新公共管理理论对政府公共管理的影响——以多伦多交通运输委员会组织制度和运营机制改革为例

金 文

(南京师范大学 公共管理学院， 江苏 南京 210046)

新公共管理理论对政府公共管理的影响
——以多伦多交通运输委员会组织制度和运营机制改革为例

金 文

(南京师范大学 公共管理学院， 江苏 南京 210046)

上世纪80年代起，西方盛行的新公共管理理论，对加拿大政府公共管理产生了巨大影响。多伦多交通运输委员会经过放权和私有化改革，在组织制度、管理机制及经营运作等方面进行了多方位的变革，取得了显著的经济效益。但随之也带来了如何处理经济效益与社会公平的关系，多伦多公共交通运输委员与市政府、议会之间的关系，公共交通事业私有化与高福利国家政策的协调等问题。它对我国深化政府管理体制改革具有一定的借鉴意义。

多伦多交通运输委员会；新公共管理理论；放权；私有化

一、多伦多交通运输委员会的发展历程

多伦多的公共交通运营始于1850年，最初为私营，而后数十年市政府逐渐经营起了10余条公共交通路线[1]。1921年，多伦多交通委员会(Toronto Transportation Commission)成立，接管了全市所有的公共交通路线，当时主要以路面电车为主，以及部分巴士服务，其营运资金主要来源于乘客车资。

上世纪50年代，经济大萧条和二战后公共交通需求膨胀，给当局带来可观的收入，多伦多着手建设第一条地铁线路——从央街(Yonge Street)到大学路(University Avenue)的线路，公共交通服务开始延伸到轨道交通。1954年，多伦多交通委员会经改组成立了多伦多交通运输委员会(以下简称TTC)，同年，多伦多市的第一条地铁开通运营。此后，TTC开始大规模地进行地铁及轻轨建设，形成了当前拥有超过140条巴士、11条路面电车路线、4条地铁及轻轨线路的局面[2]，其服务扩展到整个多伦多地区。随着大规模兴建地铁和业务扩展，运营成本急剧攀升，TTC开始面临财政危机。从上世纪50年代开始，TTC就开始接受多伦多市政府的财政补贴以及安大略省政府部分财政补贴。

上世纪80—90年代，整个加拿大经济不景气，经济增长缓慢甚至陷入负增长，加之实施大规模的福利政策，政府面临巨大债务危机。1984年9月，保守党领袖莱恩·莫隆尼(Brian Mulroney)赢得大选成为首相，组建保守党政府，实施新公共管理政策，紧缩政府财政支出。随着联邦政府经济政策的调整，安大略省政府取消了对TTC的财政补助，TTC陷入新的财政危机，基本取消了大规模兴建地铁的计划。

2007年，鉴于财政的持续恶化，TTC原计划进一步缩小公共交通的服务范围，却因为多伦多市议会即时批准开征新税以弥补开支而取消。同时，在安大略省政府的支持下，通过联邦政府的环保评估，TTC重新公布了一条地铁项目的建设计划，新地铁线路跨越多伦多市区和约克地区的边界，预计2015年建成投入使用[3]，为居住在约克地区的居民提供极大的交通便利，由此步入大多伦多公共交通时代。

二、组织制度变革的成效与问题

“新公共管理”，最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到追求行政管理现代化改革实践中“管理主义”对韦伯官僚制理论的批判[4]368。其对管理持有两个核心理念：一是管理的自由化[4]369，强调公共管理人员是具有高度专业化且通晓如何管理并掌握着信息的个人，政治家必须“让管理者来管理”，因此，要解除规制和分权，使管理过程如预算、人事、采购等合理化；二是管理的市场化取向，将竞争与私营部门管理方式引入公共管理领域。“新公共管理”实践在英国取得了较大的成效。加拿大彼得·奥库安(Peter Aucoin)教授说，自1979年撒切尔夫人成为英国首相之后，为了提高政府项目和服务的经济性和效率，根据新公共管理理论，她强调将整个政府及其公共服务的制度与机制按照市场的要求进行改造，把私有企业经营的模式和方式应用到政府的公共服务管理体制中[5]528。

受新公共管理理论的影响，1984年莫隆尼(Brian Mulroney)政府推行了一系列政策对联邦政府进行改造，将私营企业的运作模式和方式引入政府管理中。在预结算方面，缩小政府财政预算，严格控制财政支出，实施严格的政府财务审计；在管理体制方面，精简政府管理机构，重新设计管理运作的方式，提高管理效率，增加工作透明度[5]546。安大略省政府和多伦多市政府也相继推行了一系列政策，实行放权和对公共服务的制度与机制进行私有化改造。

TTC是大多伦多市政府的一个重要组成部分，其主要职能为负责巩固、协调和规划大多伦多地区的公共交通运输服务体系(由联邦和省政府协管并征税的铁路运输除外)；负责建设、维护和运作大多伦多地区的公共交通服务系统[6]。自新公共管理政策推行后，通过放权、自主经营、自负盈亏和私有化、股份化改造，TTC作为一个政府公共服务部门，变得更加商业化和市场化。

(一)组织制度变革的主要成效。

其一，外部组织制度变革，扩大了TTC的自主权，公共交通服务效益与效率显著提升。在1997年之前，TTC是多伦多市政厅的一个下属部门，市政厅与市议会之间相互协调与制衡的关系，直接影响着TTC的决策，在一定程度上造成公共交通服务效益与效率低下。以例为证，上世纪70年代，随着大规模的地铁建设完成并投入运营，多伦多公共交通服务开始遍及整个大多伦多地区。受到来自于居住在郊区乘客的压力，多伦多市议会提案放弃当时实行的依据旅行距离收费的分段计价政策，改用单一票价政策，即无论乘客乘坐公交旅行距离的远近，都收取同样票价。这一方案遭到TTC的反对，理由是：公共交通的主要乘客是集中在市中心的短途旅行乘客，实行单一票价会加重大部分乘客的负担，从而造成对公共交通服务的负面影响，并且会造成财政收入的减少。然而，市议会却认为用单一票价取代分段计价制，从长远看，最终会增加财政收入。1974年，市议会通过了关于实行单一票价的相关提案，TTC被迫实行一直沿用至今的单一票价制度[7]22。

票价问题发生之后，市议会曾经委派一名顾问去考察TTC，这位顾问拥有多年公共服务工作的经验，很理解公共服务事业工作的真实需要。通过调研，他在报告中明确提出，公共交通服务事业作为一个特殊的公共事业，在服务范围不断扩大和技术手段不断更新的条件下，依据新公共管理理论，应该由一个专业化的机构来统一调度管理。多伦多市的公共交通具有北美第三大规模，服务人口在百万以上，服务的形式多样。从多伦多公共交通服务事业的长远发展出发，需要有一个独立的专业化的管理主体来经营运作，以改变各个部门相互制衡、责任分工不明确、工作效率低下的状态，为此，应该给予TTC相对独立的地位，扩大其独立经营发展的权力。这一报告，引发了关于TTC组织地位问题的讨论。经无数次的讨论和争议之后，1997年3月6日，多伦多市议会一致通过了修订过的《多伦多大都会法》(〈Metropolitan Toronto Act〉)[8]25，其中的第七部分明确规定了TTC作为多伦多大都会公共交通运输服务的唯一管理主体，其拥有独立经营发展的权利，并且对全体市民及市政厅负责的义务。这标志着TTC成为了一个专业化管理公共交通运输服务的政府部门，并拥有相对独立于政府的自主权。

在这项制度实行之后，TTC采取了一系列有关私有化经营的措施，将私有企业的经营模式应用于政府公共服务部分的日常运营之中，一方面提高了经济效益，使多伦多公共交通成为全北美唯一不受州、省政府补助的公共交通系统；另一方面提高了服务质量，在TTC的管理之下，多伦多公共交通运输事业走出了90年代的低谷，十年之后的2007年，多伦多市终于重新提出了发展地铁和轻轨的计划，建设了约克区的地铁，并全面改造了市中心老式的路面电车系统。与此同时，TTC适应市场的需求，对其设备和服务进行一系列更新和人性化改善。例如，从2010年开始，逐步取消路面电车，代之以新一代的轻轨电车；在当晚9时到次日凌晨5时之间，所有单独出行的女性乘客可以要求巴士司机在站与站之间停车[9]，等等。

其二，委员会内部组织制度的调整，裁减了大量冗员，为多伦多公共交通事业发展注入了新的活力。英国牛津大学克里斯托夫·伍德(Christopher Hood)教授曾经提出，新公共管理理论的一个核心假设就是，要将私营企业的运作模式引入公共服务事业，即采用企业化的管理来改造政府公共服务管理主体[10]。TTC早在1995年就开始着手内部组织制度调整。原委员会领导成员有5位，直接由多伦多市政厅委派，均非专业人士。经改革，委员会由9人组成，由市议会具有专业管理经验的议员担任，每位成员任期两年，委员会主席和副主席在9人委员会中选举产生[8]26。1997年以后，TTC自主经营权扩大后，加大了内部制度的变革，增设了一些专业化的技术工作岗位，取消了一部分不必要的岗位。根据TTC内部资料显示，1997年，在TTC管理层(不含线路工人和司机)共计1 250个工作岗位的基础上，设立了450个新的工作岗位，与此同时裁撤了800个不必要的岗位[11]。同年，TTC还做出了放弃原定大规模建设地铁计划的决定。这些改革，为多伦多公共交通事业的持续发展奠定了基础。

(二)组织制度变革存在的问题。

TTC进行内外部组织制度改革之后，取得了巨大成功，同时也产生了一些问题。

一是如何处理经济效益与社会公平关系的问题。多伦多市的居民社区分为中高层次社区和低层次社区，前者主要分布在多伦多市的市中心以及接近市中心的区域，而后者主要分布在大多伦多市地区，即远离市中心的几个固定区域，居住较为密集。显然，低层次社区对于公共交通服务的需求远高于高层次社区。但是，TTC在自主经营后，为扭转财政困难局面，一度放弃了建设新地铁线路的计划，使多伦多公共交通服务主要集中于市中心以及邻近市中心的区域，尤其是多伦多地铁运行的范围集中在多伦多市中心的区域内，而居住在大多伦多市北部旺市(Vaughan)、北约克(North York)西北部和东部士嘉堡(Scarborough)地区的居民如需换乘地铁则要先在公交车上耗费将近一个小时的时间才能到达地铁站①。委员会内部资料显示：上述地区居住的主要居民包括一些低收入水平的家庭和新移民家庭，都是依赖公共交通出行的人群，相较于居住在市区的中产以上的家庭，取消修建地铁和轻轨的计划无疑使他们不能享受到快捷便利舒适的公共交通服务，对该地区的经济发展也带来了一定程度上的负面影响[7]26-29。公共交通服务原本属于公益事业，单纯从经济效益出发，在一定程度上会损害相当一部分人享受公共服务的权利，影响社会公平。

二是如何处理TTC与政府、议会之间关系的问题。多伦多市是一个多元主义、多文化的大都市，拥有来自世界各地的移民。多伦多的地铁线路分布不均匀既是一个交通问题，也是一个社会问题。2007年，取消了10年之久的地铁建设计划重新浮出水面，2010年北约克地铁项目破土动工。但是，小规模地延长地铁线路尚不足以解决郊区社区的出行需求，只有恢复大规模的地铁和轻轨建设，才能从根本上解决市民出行难的问题。TTC在实行独立经营之后，其目标是逐步实现自负盈亏，摆脱依靠政府财政补助的局面。但大规模建设地铁项目需要巨大的资金投入，这是TTC自身难以做到的，需要政府在财政上给予补助与支持。如何在不给纳税人增加出行费的前提下，处理好TTC与政府、议会之间关系，争取到政府的财政拨款，对改革后的TTC是个全新的挑战。

三、经营机制变革的成效与疑虑

如前所述，在新公共管理理论影响下，TTC从市政府手里获得了自主经营的权力。之后，其在内部经营机制方面也进行了较为激进的改革。

(一)内部管理机制企业化。

打破公共部门中的本位主义，对部门进行拆分与重组，破除单位与单位之间藩篱；在公共部门中引入竞争机制，设定绩效测量标准并进行严格测量；强调对私营部门管理方法的吸收和运用等，是“新公共管理”基本特质之一[4]368。根据这一理论，1997年之后，TTC进行了股份制改革,打破铁饭碗,所有管理人员和技术工人采用人事合同制。改制后的TTC不仅仅要向政府负责，也必须向股东们负责。

一是自主的政策调节机制。作为一个专业化的管理主体，TTC在服务政策和服务系统的建设、票价调整等方面都广泛听取股东的意见。在充分考虑新政策可能带来的运营和财务变化的基础上，根据具体的情况，TTC自主出台相关政策。

二是全面的责任机制。为确保多伦多交通运输运营过程责任落实，委员会广泛地采用责任人负责制度，每个责任主体均向委员会负责；同时，委员会采取定时报告制度，每月按例举行一次公开向市民咨询的会议，向股东以及公众负责。2010年下半年，曾经出现因公交车司机操作失误，撞倒路上行人的事故。通过公开的咨询会议，TTC对肇事司机进行了处罚并移交法庭继续处理[12]。

三是商业化导向的激励机制。根据新公共管理理论“让管理者自己去管理”的口号，TTC充分放权让每一个管理者按照自己的方式去管理，同时要求所有的经理和管理者在管理的过程中，充分考虑决策的经济效益，避免资源浪费，有条件地实现经济利益最大化。这一商业化导向，一方面提高了组织的经济效益，另一方面也调动了管理者工作的积极性。

(二)营销机制市场化。

随着新公共管理理论影响的深入，联邦政府逐步放开了市场，多伦多市相继出现了约克地区公共交通服务和VIVA交通车服务等企业，TTC垄断多伦多公共交通的局面不复存在。TTC想在竞争中保持优势，就不得不从传统政府管理运营模式转变为多元多样化的市场化管理模式。为摆脱依靠政府补助的局面，改变单一依赖车票收入的形式，TTC在营销机制方面进行了市场化改革。

一是开创公交广告的营销策略。在地铁、巴士和路面电车上开辟了不少广告牌，收取广告牌租用费用；同时在车辆上为自己打广告减少广告费用的投入。TTC还印发了大量的多伦多公交地图，在市内地铁站、购物中心或大学等地市民可以免费领取，既为自己做了广告，又赚取了口碑。

二是实施人性化服务的策略。为市民乘客提供高品质的公共交通服务，除了保持车厢清洁，缩短等车和行程中的时间以外，TTC还开辟了多种多样的人性化服务，如市民可以通过手机订购消息以了解公交的最新线路调整和首末班时间，女性乘客夜间乘车可要求在行程中随时下车的服务，以服务赢取市场。

三是加强官方网站服务的建设。TTC官方网站，除发布消息之外，还提供一系列便民服务，例如行程计划服务，即市民通过输入出发地和目的地，就可以得知所需乘坐的公交路线以及大概所需要的时间。这一系列的营销策略在提高了多伦多市公交服务质量的同时，也提高了公交服务的经济效益。

(三)财务管理公开化。

TTC在财务管理上，实行公开透明化政策。它采用季度报告和年报相结合的方式，即每一季度都进行内部财务审计，并向政府和议会报告；并且在每一年年底制作年报，由委员会主席在市议会上向议员们报告，报告的内容及时发布在官方网站上，市民可以免费下载观看。同时，TTC将所有的资产进行了股份制改造，员工的福利可以以股份的形式每年底进行结算，以提高组织的效率和员工工作的积极性[13]171-189。近年来，TTC在日常的经营运作中，已经扭转了上世纪90年代的不利局面，实现了自负盈亏。在地铁新线路建设中，委员会一方面自己出资，另一方面通过申报和审核获得市政府和省政府的财政补助，为提升公共交通基础设施建设、提高服务质量奠定了良好的物质基础。

改革以来，TTC依据新公共管理理论指导，将私有企业的运作模式引入公共服务的管理中来，取得了显著的成效，实现了组织效率的提高。不过，近年来围绕公共事业私有化问题，在社会上引起了广泛争议。有人认为多伦多公共交通事业组织的私有化程度还不够高，应该学习英国的模式，将多伦多市所有的公共交通事业全盘私有化。这种想法在市议会和普通市民中产生了极大的反响，大多数人认为：在加拿大这个长期以高福利著称的国家环境中，公共服务的管理主体应该是掌握在公众的手中，由政府来管理，全盘的私有化有可能造成一些恐慌，成为社会不安定的因素[14]。那么，公共服务组织私有化程度的“度”到底在哪里？显然这不能一概而论，在不同的西方国家，采用的是不同的方式，如英国是全面的私有化，而法国则是大部分收归国有。公共服务组织私有化程度只有依据实际情况，具体问题具体分析，才能实现公共服务质量与效益的“双赢”。

四、结论

在新公共管理理论影响下，TTC对其组织制度和管理、运营机制进行了全面的改革，不仅度过了上世纪90年代经济困难时期，而且取得了显著的经济效益。如今多伦多的公共交通成为全北美第三大公共交通网络，TTC雇员总数始终保持在10，000人左右，服务人群在百万以上，公共交通日均客流量在150万人次左右。2010年的TTC年报中提出，2011年多伦多市的公共交通日均客流量还要增加100万，达到250万人次[15]。TTC统计数据显示，其管理主体的效率值自改革后的1998年，一直保持着逐年攀升的势头，从1990年的65%到现在常年保持在80%以上的水平。多伦多市公共交通服务已成为世界一流水平的公共交通服务。取得的这些成效，是与新公共管理核心理论的成功运用分不开的。

一是放权。从传统的政府和议会的管理体制下解脱出来[13]179，是TTC改革的最重要一步，适应了公共需求日益复杂化和科技发展日益精细化对公共管理部门专业化水平提升的需要。通过制度创新，增强了TTC的发展活力。

二是私有化。在放权的同时，根据新公共管理理论，将私有企业的运作模式引进来，是TTC改革的另一重要举措。通过改革，从根本上转变了服务观念。将普通市民乘客转变为市场化下的顾客，是TTC对内提高工作效率和质量，对外实现高水平公共交通服务的重要法宝。

在取得辉煌成功的同时，TTC也面临着新的挑战。其核心问题是，由于其基本上是自负盈亏，多伦多公共交通的票价水平始终是全北美最高的，票价还有连年攀升的趋势。如何在服务人口规模日益壮大、服务地域更广、市民出行需求膨胀和复杂化的条件下，既保证服务的质量，又满足市民低价出行的需求？面对层出不穷的问题，只有继续创新和改革，TTC才能永葆生命力。

[1] The TTC Story:The First Seventy-five Years[EB/OL].[2011-03-20].http://www3.ttc.ca/About_the_TTC/History/index.jsp.

[2] General Information, Routes[EB/OL].[2011-03-20].https://www3.ttc.ca/Routes/General_Information/General_Information.jsp.

[3] Projects and Initiatives:Spadina Subway Extension[EB/OL].[2011-03-20].http://www3.ttc.ca/About_the_TTC/Projects_and_initiatives/Spadina_subway_extension/index.jsp.

[4] 丁煌.西方行政学理论概要[M].北京:中国人民大学出版社，2005.

[5] David Johnson.Thinking Government：Public Sector Management in Canada[M].Toronto:University of Toronto Press，2005.

[6] Toronto Transit Commission, About the Commissions and Committees [EB/OL].[2011-03-20].http://www.toronto.ca/abcc/sp-ttc.htm.

[7] Transit 2020：A Vision for an Integrated Rapid Transit Network[R].Metropolitan Toronto Planning Department，1993(6).

[8] Richard M Soberman.The Track Ahead：Organization of the TTC under the new amalgamated City of Toronto[R].TorontoTransit Commission，1997.

[9] Safety and Security: Safety Tips, Riding the TTC [EB/OL].[2011-03-20].http://www3.ttc.ca/Riding_the_TTC/Safety_and_Security/Safety_tips.jsp.

[10] John W H.The Process of Privatization[M]//Thomas E K，Stanbury W T.Papers on Privatization.The Institute for Research on Public Policy，1985:132-133.

[11] T T C Financing：The History[R].Toronto Transit Commission Treasury Department，1979-03-14:15.

[12] TTC Defends Bus Driver in Deadly Crash[N]. Toronto Star，2010-06-20.

[13] Harold Kaplan.theTorontoTransit Commission.A Case Study of Structural-Functional Approach to Administrative Organizations[J].The Canadian Journal of Economics and Political Science，1967(5).

[14] Kitchen Harry.Financing City Service a prescription for the future[R].Atlantic Institute for Market Studies，2008:3.

[15] Toronto Transit Commission 2009 Annual Report, About the TTC [EB/OL].[2011-03-20]. http://www3.ttc.ca/PDF/About_the_TTC/TTC_Annual_Report_2009.pdf.

责任编辑：王荣江

【地域文化研究】

主持人语：作为一名淮人，我常想，影响淮域社会文化变迁的基本要素是什么？

马克思认为，在小农社会，“行政权力支配社会”。这个观点无疑是上述问题的最佳答案。

我向来不相信封建专制统治者会代表小农的利益，他们所做的“善行”无非是害怕水能覆舟而已。我同样不相信专制统治者会代表地主阶级的利益，按照马克思的表述，中国社会的地主是不能成为一个阶级的。

常有学子问我：“专制统治者到底代表谁的利益？”

我的回答是：“他们只代表自己的利益。”

如果像马克思分析资本那样，剥除“玫瑰的颜色”，可以说，封建专制统治者本质上是自私、贪婪、无耻的化身。牺牲大众的利益以维护自身利益的最大化，是其共性。而牺牲“局部”利益，以服从大局，更是千年不易的堂皇借口。

专制的本质是制造并维护社会的不公平，这些事务又需要大量的官吏去加以实施。孟德斯鸠指出：“一个政府，如果没有做不正义的事情的爪牙，便不致成为一个不正义的政府。但要这些爪牙不给自己捞一把是不可能的。”因此，专制国家普遍存在着掌握政府权力的强大的利益集团。这些集团在维护专制政体的前提下，往往竭泽而渔式地搜刮民脂民膏。这些集团与最高统治者唇齿相依，也按权力大小分享各种利益。

也许，京畿之外的许多地区都有“被牺牲”之感，但淮域的被牺牲之痛深嵌入骨！这个地区不是被牺牲了数年、数十年，而是被牺牲了数百年、乃至近千年！明清两代，淮域以贫瘠的人口和土地，撑持着中央政府“三大政”(漕务、河务、盐务)的主要或极大部份。淮域乃国家命脉之所系，淮域却几乎耗尽了自己的命脉！

于我而言，淮域是情感上难以割舍的故土。每想到淮地，就会从心间涌出苏轼的词句：“波声拍枕长淮晓，隙月窥人小。无情汴水自东流。只载一船离恨向西州。”但故乡情感从来不是历史认知的福音。在此，非常感谢天津师大曹志敏老师以超然的心态来看待影响淮域的一些重要因素。因此，本栏目两篇文章的作者系以不同的人生体验思索同样的事情。

秋风又起。秋风对长淮似有特别的眷意。石孝友词云：“淮水阔，楚山长。恨难量。不道愁离人独夜，更天凉。”天凉是做学问的好辰光，唯愿淮域研究能够火热起来。

主持人：马俊亚，南京大学中华民国史研究中心教授。

F294

A

1007-8444(2011)05-0606-05

2011-05-20

金文(1990-)，男，江苏南京人，主要从事公共管理研究。