行政法中法律责任条款的构设问题研究

胡 峻 毛姗姗

(西南政法大学行政法学院,重庆 400031)

行政法中法律责任条款的构设问题研究

胡 峻 毛姗姗

(西南政法大学行政法学院,重庆 400031)

从行政法的性质与其所肩负的使命来看,行政法规与行政规章中责任条款的构设应遵循控权与良法的基本法治理念,对其进行科学与合理的编排应注意其外部结构、内部结构与语言表述三个方面。

行政立法;法律责任条款;立法技术

一、行政法中法律责任条款设定的法治理念

行政立法应确立正确的立法理念与价值取向,这是保证行政立法质量的根本。从行政立法的性质与其所肩负的使命来看,行政法规与规章中的责任条款的构设应当遵循以下基本的价值理念:第一是控权理念。现代行政法的宗旨在于治吏、治权,通过依法行政切实保障行政相对人的合法权益。法治行政的根本目的在于对行政权力进行有效的规制从而实现对人权的保障。如果行政立法仍然固守管理立法的传统观念,其所制定的法规与规章只是统治者“治民立法”的内容。传统观念认为,行政立法是行政机关管理权的一部分,因而政府立法应当服务行政管理的方便和需要,因而在行政法中更多的条款凸显的是管理的一面,而忽视了其控权的功能。其实,行政权力与行政法之间并不存在保障的关系。行政权力本身就是强制他人服从的力量,无须其他人来提供保障。尽管控权与保权是行政法功能的两个方面,但控权是行政法的起点与理论架构的基础。纵观世界各国的行政法治,控权的手段有多种方式,然责任控权是其实现控权的治本之举。法律责任既可以控权也可以保权,法律责任条款的完备与否直接关系到行政权力的依法运行与公民权利的依法保障。控权是实现保权的手段,只有实现了控权才能使权利不受权力的侵害。责任与权力之间是一个既对立又统一的关系,责任所具有的收缩性、被动性、给付性,恰好对权力的扩张性、主动性、利得性形成一种制约与抗辨。责任条款设计得科学与合理,能保证权力合法与理性地运行。所以,凡是没有责任的权力必然是权力的放任和腐败,凡是没有权力的责任必然是责任的萎缩和无效。总之,责任对于权力而言是控制与监督而非保障与促进,这是行政法中责任条款构设时所必须遵循的立法理念与价值取向。第二是良法理念。良法是法治的前提,而立法是良法产生的基础。没有良法,绝不可能实现善治。在现实生活中,许多法律文件之所以不能付诸实践,根本原因是法律文件自身的“不良”(如法律空白、立法冲突、条款不具有可操作性、滞后立法等)。立法是法治的上游活动,立法技术是立法经验的总结和立法理论的升华。从某种意义上说,研究立法技术就是研究立法活动中的客观规律。精湛的立法技术与对立法技术的科学运用是良法产生的重要保障。法律责任是法律文件中的基本组成部分,法律责任条款的科学构设与否是衡量法律文件是否良法的核心指标。行政立法只有科学地运用立法技术产生高质量的立法产品,才能有效地控制行政权力。因而行政法中责任条款的构设,必须以该法律文件本身的良性与整个法律体系的和谐一致为目标,既要注重与相关职权行使条款、义务条款协调一致,也要强调责任条款的全面性与可实施性。

二、行政立法中法律责任条款构设的外部结构技术

法的外部结构主要体现在法律文件的外部形态即框架和层次等方面,较之于内部结构表现为更多的纯技术层面的东西。法律文件本身的逻辑结构是通过外部结构来体现的,因而对外部结构的处理直接影响到法律文本的质量。行政立法中责任条款的外在结构既表现在整个法律文件结构的编排上,也表现在条款本身的技术处理上。根据多年来行政立法积累的经验和行政法规规章文本的特点,其责任条款外部结构上的立法技术主要体现在:第一是名称的使用。法律责任条款的章节名称在行政立法中较为混乱,除大部分使用“法律责任 ”外 ,也使用“罚则 ”、“处罚 ”、“处罚与监督 ”、“处罚与制裁 ”、“处罚与执行 ”、“责任与制裁 ”、“法律监督”、“法律救济”、“惩罚与制裁”等等。这就使得整个法律文件显得很不规范,也不利于法律的具体实施。从这些名称来看,大都表现为对行政相对人违法责任的追究,而对行政主体的违法行为却少有责任的追究与制裁,这显然违背行政立法应遵循的控权基本理念。根据立法的规范化要求和立法实践的经验总结,法律文件一般由总则、分则、罚则与附则四部分构成,因此凡是要采取分章表述的行政法规和部门规章,要统一使用“罚则”或“法律责任”,不得使用其它的名称。第二是法律责任的表述形式。根据具体情况,既可以采取明示的表述方式,也可采取隐含式的表述方式。明示的方式可以采取单独的一章或单独的几条来表述,一般行政法规以“罚则”或“法律责任”一章表述,政府规章一般只是用专门的责任条款对其加以规定。对于部分法律文件涉及的法律责任内容不多的,也可规定在相应的义务性条款之内。第三是责任条款的编排顺序。应当首先规定行政机关及其工作人员的法律责任,然后规定法律法规所授权的组织的责任,最后才规定公民、法人与其它社会组织的法律责任。在责任的具体内容方面也应当以行政机关及其工作人员、法律法规所授权的组织的法律责任为主,要以主要的条款对其法律责任进行具体而又明确的规定,而对公民、法人和其它社会组织的法律责任只是附带性的规定。这种责任条款的编排形式,有利于使行政立法从管理立法向控权立法转变。

三、行政立法中法律责任条款构设的内部结构技术

法律责任的内部结构主要是指构成法律责任的几个组成部分:规则、原则、概念及与上位法中的责任的关系的合理组合与排列。针对行政法的具体情况,其责任条款的内部结构应遵循以下技术要求:第一是与宪法、法律及上位法中的责任条款相一致。宪法与法律是行政法规与行政规章制定的根据,因此行政法中责任条款的表述必须符合宪法与法律的精神、原则和规定。不同层次的法律文件中的法律责任条款,要根据其应然的位阶确定其相应的种类与幅度。当相关行为有上位法对其责任作出规定时,下位阶的法不得超出其已设定的范围,这是法制统一原则的必然要求。不同的法律文件中责任条款要相互协调、完整统一,这也是整个法律体系对法律责任的要求。同时设定责任时还应当恪守法律保留原则,即对《立法法》所规定的绝对保留事项,行政立法设定的相应责任条款不可“染指”。责任的追究一般是对行为人的一种权利限制或课予义务,因此行政立法中设定责任条款时应当遵循不利侵害保留原则。第二是责任条款要与职权条款、义务条款相对应。行政立法中规定了许多行政机关行使行政职权的条款,但在责任部分却没有相对应的条款。对公民、法人或其它社会组织设定了义务性的规范,但却没有违反义务规范的法律责任的界定。所以在构设责任条款时必须以“职权与责任相统一”、“责任与义务相对应”为指针。职权与责任的统一是法治行政的一个基本法律原则,正如温家宝总理所强调的:有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。现行的《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》也都明确规定:制定行政法规、规章应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。在行政立法中应以职权与责任的统一原则作为规定行政机关及其工作人员(包括从事该立法活动的行政机关与工作人员)法律责任的基本原则。总则与分则部分主要是规定行政机关在相应的行政管理活动中的职权,所以在罚则部分则应当规定与其相应的责任,这样法律文件的结构才完整并充分体现其控权的功能。第三是对责任条款的表述应以规则表述为主,而不应当只是停留在一般法律原则的界定上。责任贵在落实,如果只是对责任作一种笼统的规定,无异于将责任条款虚置。规则和原则存在重大差别,规则体现的是当一个预定的事件出现时应作出一个固定的反应,而原则是我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时的指导思想。也就是说,法律规则是对某种事实状态的法律意义作出明确规定,而原则是法律行为和法律推理的指南。责任的规定应当是具体的、明确的、量化的、可操作的。一般而言,法律规则包含假定、处理与制裁三要素,因此通过规则形式表述责任条款有利于责任的认定。虽然我们说行政中存在着许多裁量性的活动,但不能说行政的本质在于裁量。如果用原则性条款来界定责任,无疑使原本就存有自由裁量权的行政权变成一匹“脱缰的野马”。

四、行政立法中法律责任条款构设的语言表述技术

语言表述准确是立法质量的基本保证,立法语言的表达方法与技巧是立法技术的重要组成部分。①2008年 12月 13日,“法律语言的发展与规范研讨会暨中国行为法学会法律语言研究会成立大会”在中国人民大学明德楼举行,这标志着法律语言学的研究从书斋走入了法律实践活动之中(《法制日报》2008年 12月 28日)。立法语言是法律语言中的重要组成部分,对立法语言的研究与运用是法律语言学研究的基础。一般来说,法律文件所使用的语言必须是准确、简洁、严整、规范与通俗的,而法律责任条款是对相关行为人具体法律责任的规定,故其在语言使用上较总则、分则而言要求更高。对于行政立法而言,其法律责任条款的构设在语言上主要应当注意以下几个方面:

第一,界定法律责任的语言应当准确,这是责任得以归结和行为人进行行为选择的前提。立法语言的准确性通常被看作是“立法语言的灵魂和生命,也是立法政策和立法意志记载、表述和传递的第一要义。立法政策记载得不准确,表达得不精确,必然会使传递的信息具有先天的缺陷。很明显,对于法律语言来说,清楚准确地传达立法意志,让人们非歧义性地正确理解,这是最根本的要求,一切有悖于明确表意的手段和方法都在摒除之列”。②孙潮:《立法技术学》,浙江人民出版社 1993年版,第 65页。准确性与规范性是法律语言之美的基本内涵。富勒曾说:立法机关制定一项含糊不清、支离破碎的法律也同样会危害法治。③夏勇:《法律是什么——渊源、规诫与价值》,法苑精萃编辑委员会编《中国法理学精粹》(1978—1999年卷),机械工业出版社 2004年版,第 196页。在现行的许多行政法规与行政规章中,明显地存在着法律责任规定过于笼统、原则,处罚的范围与幅度过大等问题,如什么样的违法行为承担什么样的责任不明确、不具体,致使责任条款虚设;责任的范围与幅度过于宽大,有的仅设下限,有的下限与上限之间有着成百甚至上千倍的距离,有的甚至不设限等等;部分责任条款既没有规定相应的执法主体,也没有规定责任承担的主体。法律语言要求准确实际上也是通过语言清楚地、确切地表达立法的旨意与价值取向,同时责任条款用语准确在某种程度上可以有效规控自由裁量权的行使。如果法律条文含义不清、责任不明,足以使政府堕落为专制政府甚至极权政府。

第二,界定法律责任的语言应当简洁。对责任的界定应当简洁、明了,让人一目了然,从而对行为人的行为起导向和指引的作用。结构严整、文字简练能够让人感受到一种语言文字所具备的逻辑的“魅力”。行政法规、行政规章的法律责任条款应让具有正常判断能力的人都明白,艰深难懂是违背立法本意的。法律责任条款是对相关人课予不利后果的,其遣词造句应当考虑两个方面的因素:普通老百姓能够正确理解责任条款的内涵并据之选择行为;执法机关能够根据其准确开展执法并能预知违法执法的后果。因此,行政立法中表述责任条款的字、词要着眼于表达内容的实质 (即结合行为模式重点阐述法律后果),要做到遣词造句切中要害,避免繁琐,不要使用华丽的语言、空发议论。

第三,法律责任条款中语法、修辞的准确使用。语法、修辞是纯语言学上的问题,明确易懂、简洁扼要、严整一致是所有法律用语具备的基本特征。立法语言中的语法主要涉及到句法、句式、句类及复合句的使用等。行政立法中法律责任条款对语法的基本要求是:应尽量多用同位结构的并列句,并且对后果部分的并列要采取依次递进的方式表达,这样既可以避免责任条款上的累赘,也便于民众理解;应结合运用陈述句与祈使句两种句式来规定法律责任,对其适用条件和法律后果部分一般用陈述句,而对行为模式中禁止性的内容可考虑运用祈使句;在句法上,强调连贯、周密、简洁。在修辞上必须以消极性的修辞进行表述,不得针对不同的人群规定不同的法律责任类型,不得带有感情色彩去构设行政机关与公民、法人或其它社会组织的法律责任;不得使用土语、俗语、口头语表述法律责任。

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1003-4145[2011]04-0161—03

2011-03-08

胡 峻,西南政法大学行政法学院博士生,衡阳师范学院法律系副教授,主要研究方向为宪法与行政法学。毛姗姗,中南财经政法大学法学院。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)