食品安全监管过程中的多方博弈与集体失灵——以毒豆角事件为例

孙庆庆

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

食品安全监管过程中的多方博弈与集体失灵
——以毒豆角事件为例

孙庆庆

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074）

论文以毒豆角事件为例，利用博弈理论对政府体系中存在的多方博弈现象进行分析，解释各级政府在食品监管领域中集体失灵现象出现的原因。从豆角的生产流通环节入手，分析基层监管部门、农产品生产者及收购商、农药销售方等多个利益相关者在此过程中的多方博弈和行为选择。在分析的基础上，对食品安全问题的解决提出一些政策建议。

毒豆角事件;问责制;无差异风险;博奕

引言

近几年来，越来越多的食品安全问题进入公众视野，引起人们的关注。从三聚氰胺奶粉事件、苏丹红事件到毒豆角事件，食品安全问题产生的范围从原先的工业食品和添加剂一直扩大到农产品，问题的影响也越来越广泛。在食品安全问题的治理上，尽管政府也采取了较为强硬的措施，却始终没有起到根本的治理作用。了解一个社会现象发生的原因是解决一个问题的前提，因此本文运用博弈论对一个食品安全的典型案例——毒豆角事件发生的原因进行剖析。

根据学者范如国、韩民春所下的定义，博弈一般是指一些个人、团队或其他组织，面对一定的环境条件，在一定的约束条件下，依靠所掌握的信息，同时或先后，一次或多次，从各自可能的行为或策略集合中进行选择并实施，各自从中取得相应结果或收益的过程。［1］博弈论主要是研究人们的策略的相互依赖行为，一般假定人是理性的，都会在一定的约束条件下追求自身的利益最大化。同时人们在互动过程中的行为不仅相互影响，有利益冲突，并且经常面临信息不对称的约束。所以博弈论往往用于研究人们在行为相互依赖、互动的情况下可能做出的决策。

在毒豆角事件中，各个利益相关方互动的实际情况也符合博弈论运用的条件。比如利益相关方行为选择的出发点符合理性人的自身利益最大化的假设，无论他们更多考虑的是经济利益还是政治利益。在决策过程中他们也面临信息不对称、资源的稀缺性等在博弈论中经常面临的约束条件。博弈理论作为表述利益相关方互动的经典理论较好地解释食品安全问题中普遍存在的多方互动和策略选择现象。而毒豆角事件作为农产品安全问题的典型案例，在近几年的食品安全问题中也有一定的代表性。因此本文以毒豆角事件为案例，运用博弈论的基本原理对政府体系和农产品生产流通环节中存在的多方博弈和政府部门失灵现象进行分析。在此基础上提出一些政策建议，以期对食品安全问题的解决提供一定的参考。

一 各级政府在食品监管领域的多方互动和集体失灵

在现行的食品监管体系中，政府扮演着最为重要的监管角色。政府体系中的中央和地方政府的职能分工和互动也直接影响监管的效率。因此本文将分别通过对政府体系中中央与地方政府的互动过程、地方政府官员和基层部门及人员的最优策略选择产生的过程和影响因素进行分析，以了解政府体系中集体失灵问题产生的原因。

（一）中央政府与地方政府在互动过程中达成的默认协议

现行的《食品安全法》第五条规定，地方食品监管部门的人员和经费开支都由同一级的地方财政来承担，而且要求由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。所以作为主管国家食品安全的中央相关部门（如国家质检总局等），既没有对地方相关食品安全部门的直属领导权力，也没有掌握对地方食品安全部门的资源分配权。因此很难对地方食品安全部门进行监管。

尽管中央政府相关部门没有直接的权力可以监管地方食品安全事务，但是由于在国家层面上对食品安全事务负有整体领导责任，因此在问责制下仍然有可能为地方食品安全问题负责。所以在资源不足、信息不对称和缺乏直接监管权力等约束条件下，再考虑到食品安全问题带来的风险都发生在食品安全问题进入公众议程并导致问责制启动之后。那么中央政府此时的最优的策略就很可能变为默许地方政府隐瞒存在的食品安全问题以避免公开后导致问责机制启动。而中央政府相关部门的这种默认在一定程度上也减少了地方食品安全问题被曝光的可能性。

（二）地方政府及部门在食品安全监管领域的集体失灵及原因

食品安全法规定食品安全法规的实施和执行监管的主体是地方政府及其相关部门，特别是产品生产和销售流通环节中所辖的市县及以下的基层政府相关部门。因此在现行的食品安全监管体系中，地方政府实际承担了最重要的监管职能，此外食品监管部门的财政开支也需要地方政府的支持。因此没有地方政府及相关部门的配合，食品安全问题很难得到彻底的解决。

但是地方政府和相关部门在食品安全问题上的目标、能力、动机却往往和中央政府层面的期望是偏离的。比如在毒豆角事件中，牵涉到该事件的直接监管部门包括当地农业局下属的农产品质检站、农技所和工商执法部门。这三个部门的监管范围实际上已经包括了农产品生产环节中最应注意的三个方面，即田间生产过程的规范与科学性、与农业安全生产相关的产品的市场秩序和农产品检测。这三个部门中只要有一个部门真正履行了自己的责任，毒豆角事件都不会出现。但是三个部门的集体失灵却导致了毒豆角事件的发生。下面我们将分别从地方政府官员和基层监管部门及人员的行为选择及利益考量两个方面来对导致地方政府及部门集体失灵的原因进行分析。

1．地方政府官员的行为选择

由于财政和行政上的隶属关系，县级政府下属的基层监管部门无论是人员升迁、福利还是经费开支都依附于同级的地方政府。因此地方政府官员对农产品安全问题的态度直接决定了下属部门监管的动机和能力。但地方政府官员往往缺乏足够的动机对农产品进行质量监管。

首先，在中国的官员考核体系中，与GDP、税收、人均收入等经济指标相比，包括食品安全在内的许多民生问题并不是衡量官员绩效的主要指标。因此在地方有限的资金和资源这个约束条件下，决定了地方政府官员作为理性经济人，会将有限的政府资源向更利于其他扩大其官员绩效的经济指标上倾斜。

其次，作为地方政府官员而言，到目前为止，食品安全问题可能给他们带来的最大威胁来自官员问责制。但是问责制只有在食品安全问题进入公众视野，并引起高层关注后才会启动。而且问责的程度和持久性往往还和公众对某一公共事件的关注程度和持久程度成正比。比如毒豆角事件由于影响程度及舆论反应都不及三聚氰胺事件，因此只有一位当地的农业综合执法大队的队长被免职，而其他官员都只受到通报批评或作书面检查。［2］而且在被问责后，官员也有复出的可能性。比如三鹿事件过去不到一年后，不少官员就重新复出，如原国家质检总局局长李长江就以换岗的方式复出担任了国家打黄扫非工作组的副组长。［3］这也使得官员对食品安全问题采取放任行为后产生的风险比实际预期小得多。

所以对于地方政府官员而言，从个人收益产出比角度看，只要放任管制行为可能产生的问责风险和采取行政手段隐瞒食品安全问题的成本之和依旧低于正式实施和健全监管体系的成本，那么地方政府官员就会采取放任食品监管的行为，以在有限资源的约束条件下求得官员绩效的最大化。

在现实实践中，相关部门也是如此行事的。从毒豆生产地的质检人员透露的情况中我们就可以发现，在该省进港的蔬菜中经常会检测出农药超标问题，但是一般情况下都不会将事情公开化，而是与对方相关政府部门进行内部通报就结束。［4］从这些地方政府的行为中可以预想到各地方政府的行为选择其实是基于一个多次协调后形成的稳定预期，即当我方相关部门帮对方隐瞒食品安全问题之时，一旦我方食品在对方发生问题，对方相关部门也会帮助隐瞒。而这个假设可以存在的前提就是这种地方政府间相互依赖的隐瞒关系可以帮助各个地方政府实现利益共赢。所以毒豆角产地的农业局官员才会对武汉市质检部门打破行业中的潜规则即兄弟部门之间内部通告，而将食品安全问题公开化表示吃惊，并谴责其不够朋友。

2．基层监管部门及人员的最优化策略选择及原因

基层监管部门及人员作为食品安全监管相关政策和法规的实际执行者，他们对食品安全监管问题的监管动机和能力直接影响执法的规范性和效率。而在基层监管部门及人员做出他们的最优策略选择时，往往会考虑以下几个方面，并使得最终的行为选择导致政府失灵的发生。

首先，在现今中国的行政体制下，下属部门及人员的升迁和福利等切身利益的保证和提高都必须通过配合主管上级部门的意图来实现。由于地方政府对于食品安全问题的冷漠和忽视，使得下属执行部门没有足够的动机来加强食品监管。

其次，尽管下属部门工作人员面临着一但出现食品安全事故，比上级政府更大概率的问责风险，但是由于出现食品安全事故后，无论是直属负责的同级、上级政府还是同级的兄弟部门都会尽力掩盖，直到掩盖所面临的成本和风险大于曝光的成本和风险为止。因此这实际上在很大程度上降低了食品安全事件曝光的可能，同时也降低了被问责的可能。所以相比于违背上级意图几乎必然导致的直接成本损失，问责可能导致的风险较小，无法起到约束和改变下属部门行为的作用。

最后，哪怕下属监管部门真的有动力去监管食品安全质量，但由于主管的地方政府不重视导致人手、设备的匮乏也使他们无法完成这个任务。比如，英州镇是该省较大的反季节豆角销售集散地。在英州有20多家豆角收购点，每个收购点一天的收购量就在30吨左右。但是由于财政拨款和人员配套的严重不足，目前英州镇只有一个检测服务站和三名检测员，根本无法保证农产品的抽检质量。［5］而设备的落后也是无法实现监管的重要原因。在整个省当时只有农业厅有一台定量检测设备，而其他定性的检测设备只能检测农药总体含量是否超标，根本检测不出是否有禁用农药品种如水胺硫磷的存在。

二 农产品生产与流通环节中利益

相关方的互动策略选择

在农产品产地的食品安全监管中，大部分的食品安全问题都出现在农产品生产和流通领域。因此本节将分别分析农民、农药经销商、工商执法部门、农产品收购商及质检站等主要利益相关方在农产品生产和流通过程中的行为互动和策略选择，以便对产生在该环节中的自律缺失和监管失灵问题进行分析。

（一）农民的最优策略选择及原因

基于理性人的假设，可以发现农民在种植豆角过程中需要满足两个重要条件才有可能最大化自己的利益。首先是考虑如何降低自身的生产成本和提高蔬菜的产出量，以保证在一定范围的农产品价格变动中都可以抵御市场的风险和获得盈利。其次是要考虑消费者偏好，因为消费者的偏好决定了农产品的价格和销量。

在毒豆角事件中，上述两个条件的同时影响导致了农民选择使用高毒农药来进行豆角种植。首先因为消费者对于蔬菜品相完好的偏好导致了农民必须在种植过程中最大地减少虫害对豆角的侵害。其次过多的虫害也会影响豆角的产量。由于本身高温炎热的地理环境比较利于病虫害生长，因此农民需要比较大的农药量才能减少虫害对豆角的伤害。所以农药的价格和用量就变成农民在种植豆角过程中要考虑的一个重要成本。在当地的农药市场中水胺硫磷和合法农药的价格之间相差20元以上，且据当地农民的反映要达到和高毒农药同样的杀虫效果，合法农药的用量也要大一些。因此如果我们暂时不去考虑使用高毒农药事发后可能导致的滞销风险和伦理道德的价值的话，［6］［7］高毒农药无疑是加大农民经济利益的最优策略。

另外，由于中国目前缺乏规范的农产品溯源制度，所以发生农产品污染事件后将很难追究到明确的责任生产方。因此一旦一个地区的农产品出现问题，同一地区所有种植该农产品的农民（无论你是否使用违规农药）都会无差异的承担相同的滞销风险和责任。就像我们在毒豆角事件中看见的一样，尽管只是检测出该省两个镇生产的豆角出现问题，但是导致整个省的豆角都面临滞销的问题。因此在承担由于使用高毒农药可能导致滞销风险的情况下，反而是使用高毒农药的生产者由于减少了种植成本，可以获得更大的收益。在这个情况下，就出现了一个劣币驱逐良币的问题，即由于信息的不对称和市场中缺乏有效规范的农产品溯源机制，使得遵守生产规范的农民无法在市场中得到消费者更好地认同和规避市场风险，这就鼓励更多的农民使用违禁农药以达到自身利益的最大化。

（二）农药经销商与工商执法部门间的互动与策略选择

对于农药经销商而言，如何最大化自己的经济利益往往是与降低产品的进货成本及满足农民对农药低价、高效的需求相连的。相对于合法农药而言，高毒农药很明显地满足了农药经销商的上述两个需求。此外该省在1997年就放开了农药专营，实行经营许可制度，［8］因此市场的竞争激烈程度要高于中国其他地区的农药市场，导致了较为严重的市场恶性竞争的出现，也使得经营者要通过误导农户多买药和销售禁用农药才能获取更多的利润。

工商执法部门作为维护当地农药市场秩序的责任方，负有查处违禁农药的职责。但是在和农药经销商的互动中，工商执法部门的工作人员可能会发现通过选择性地执法失灵产生的寻租机会有利于其自身利益最大化。基层工商执法人员手上拥有的行政权利是保证他们通过寻租获得经济收益的最大资本。因此只要工商执法人员可以保证他们收取贿赂带来的经济收益要大于他们在受贿过程中可能面临的被免职的风险，那么对于他们而言受贿就是有利可图的。

在现实情况中，工商执法人员由于受贿而被免职的风险确实不是太大。首先一般情况下这种受贿往往是被当地政府部门默许的。由于在基层政府中许多执法人员本身的固定薪水是比较低的，当地政府为了保证这部分员工的积极性，就会对执法人员在执法过程中收取一定的贿赂和乱开罚单的现象保持沉默。此外由于工商执法人员在执法过程中收取的贿赂金额往往都不大，影响也不广，所以他们的违法行为被媒体曝光的风险比较小，被问责的可能性也较低。

农药经销商也意识到相比于执法和质检部门加强产品监管给自己的产品销售和流通过程可能带来的巨大损失。只要行贿的成本小于规范农药销售领域可能给自身带来的利润损失和违法销售行为被执法部门查处后要承担的法律风险，那么对执法部门付出的一定的租金对自身而言是一个更优的策略选择。因此在这个互动过程中，农药经销商和工商执法部门之间也存在达成双赢策略的可能性，然后导致工商执法部门在农药市场监管过程中失灵。在毒豆角事件中唯一被免职的官员就是该省一个毒豆角生产地的农业综合执法支队队长，也从侧面反映了这个双方最优共赢策略存在的可能性。

（三）农产品收购商与质检站之间的互动与策略选择

在农产品收购商的利益考量中，影响利益大小的因素包括农产品的收购价格、销量和运输过程中产品损失的风险。出于对成本的考虑，收购商往往希望尽可能地压低农产品的价格以获得更多的收益。而实施安全生产的农产品往往价格相对较高，此外对收购的农产品进行质量监控的行为本身也会增加收购商的成本。因此，农产品收购商往往没有动力去对收购农产品的质量进行监管。

和农民一样，由于中国缺乏完善的农产品质量监控体系，因此所有的收购商无论是收购质量安全还是质量不安全农产品，一但一个地区有农产品出现问题，他们面临的滞销风险都是无差异的。因此收购商在收购农产品的过程中，也不需要考虑收购到较差的农产品可能带来的风险。另外由于农产品在常温下容易变质的特征，收购商往往也不太愿意花费时间成本让质检站对自己的农产品进行检测，更不要说一但检测出质量不合格产品，自身可能面临的成本损失，事实上只要收购商行贿的成本低于它延迟发货时间和检测出不合格产品后可能面临的损失。那么对收购商而言，行贿的选择也是可以接受的。

而对于质检站的工作人员而言，由于质检站设备的落后和人手的缺乏，本身就没有能力对辖地的农产品进行实时和全面的检测。所以无论工作人员受贿与否，它都要面临一定的出现农产品安全事故被问责的风险。而与此同时，如果他接受贿赂的话，反而可以增加他的经济收益。因此如果我们不考虑道德风险的话，在农产品收购商和质检站之间也存在达成一个共赢的策略的可能，导致质检站的失灵。

三 政策建议

（一）引入以消费者协会为代表的第三方博弈力量

通过上述对促成毒豆角事件产生的各个利益相关方的分析就会发现，这些利益相关方在制定自身策略的过程中，很少会考虑消费者的利益，比如消费者对农产品安全的要求，主要原因是由于消费者并不直接参与到与这些利益相关方的互动博弈，使得消费者的利益在这些利益相关方的博弈中很难有直接的反映．因此将消费者作为第三方博弈力量纳入博弈过程中可能是解决该问题比较好的方式。

比如，在中央和地方层面的立法和行政法规的制定过程中，由于缺乏强有力的代表不同利益诉求的公民团体的介入，使得立法过程会过分受到政府各相关部门和行业主导企业的影响。而对于这些参与立法的相关方，一旦消费者的利益要求和自身利益出现冲突时，就会牺牲消费者的利益以实现自身利益最大化。尽管在组织正式目标和职能上（比如政府部门），他们与公民的目标很可能是一致。

因此国家应该鼓励各种公民团体的出现和发展。公民团体有汇聚相同利益需求的公民力量的作用，它发展到一定阶段，就会有足够的能力通过媒体和其他合法的利益诉求渠道向政府和立法部门施加压力，要求反映他们的利益需求。这也保证了政府和企业在博弈的过程中必须更多地考虑消费者的影响。

（二）建立农业合作社或行业协会，使得个人和团体利益之间出现妥协

建立农业合作社或行业协会不仅有利于规模化大生产和推广农业技术，也有利于农民个体在自身利益最大化的考虑中顾及团体利益。只要农民加入农业合作社或行业协会获得的收益（比如通过获得新的生产技术或集体规模化运作导致的生产成本的降低、产量的提高）始终大于农民采用违规行为（如使用高毒农药）种植农作物带来的收益。那么农民个体的利益就会和团体的利益保持一致，避免做出损害团体利益的行为。而农业合作社或行业协会也需要保证整个团体的利益不受部分个体成员利益的侵蚀。所以在考虑团体整体利益后，他们就会有足够的动机去惩罚和监管那些采取违规方式种植不合格农产品的农民，以避免合作社农产品的滞销或其他农民退出合作社。

（三）提高违法成本和完善产品质量标识体系

在加大违法成本方面，需要在立法过程中加大对违法生产者的惩罚力度，通过高额的索赔成本来保证生产者遵守基本的安全生产标准。［9］法律应该允许公民对企业提起集体赔偿诉讼，以鼓励公民向企业索取大规模的惩罚性赔偿。至今为止，我们的法律还没有允许公民以集体诉讼的方式向企业进行起诉。但对于一个公民个体而言，过高的诉讼费用和时间成本，会削弱公民对违法企业的诉讼动机。

此外应该规范产品质量标识体系，食品标识体系如有机食品、无公害农产品、绿色食品标识体系等，可以区分市场中不同质量等级的产品。使生产优质产品的企业可以从一些消费者购买优质食品的偏好中获益，从而鼓励企业进行产品改良。在中国尽管食品质量标识体系已经获得一定的发展，但是仍然没有得到较好的规范。比如曾经发生过的关于免检产品标识和有机食品标志的问题，都使得消费者对于这些标识本身的公信力产生了怀疑。

（四）政府体制的改革，加入公民对政府行为的评估和制约机制

我们现行的政府运行机制是一种只对上级政府部门单向负责的政府机制。这种机制服务于公众利益的前提是上级政府的目标和民众的目标可以保持一致，实现激励相容。［10］但是通过第一节对政府体系中多方博弈现象的分析。我们就会发现尽管在正式目标层面上两者的确是一致的，但是无论是在不同政府层级之间还是同级政府不同部门之间的博弈中，出于对自身利益最大化的考虑，都会出现对整个政府体系正式目标偏离的现象。

因此，为了约束政府的行为，我们应该构建一个政府双向负责的体制。即某一层级的地方政府及其下属部门除了对它的上级政府负责并受其约束之外，也要对它辖区内的民众负责并受其约束。通过让公民加入政府体系的博弈过程，以最大限度地减少政府部门目标与公众目标偏离的现状发生。基于中国现在的国情，我们可以通过规范政府评议制度来达到这一点。根据一定的标准，在一定时间段内（如季度或年份），要求辖区内公民对于所在辖区内各个层级政府及其下属部门的工作进行评议。并根据一定的制度对没有较好地履行部门职责的工作人员给予处分，同时给予表现优秀的工作人员适当的奖励。这种双向负责的机制，可以在一定程度上增加民众利益诉求对于官员自身利益最大化考量的影响，促进官员个体及部门整体目标与公众目标的一致性。

［1］范如国，韩民春．博弈论［M］．武汉:武汉大学出版社，2004:2－4

［2］王成诚．三亚掀问责风暴:5个部门15名官员被问责［N］．南国都市报，2010－03－16

［3］明永昌．失职官员复出热引发网民热议［N］．联合早报，2009－12－29．

［4］舒圣祥．毒豇豆曝光只是潜规则的意外?［N］．证券时报，2010－03－01．

［5］赵叶苹．郑玮娜．海南“毒”豇豆凸显农产品质量安全监管三大“软肋”［EB/OL］．http://www．hq．xinhuanet．com/ news/2010－02/28/content_19118 026．htm．

［6］徐成德．食品安全博弈:利益、道德与信任危机［J］．中国农垦，2010（11）:17－20

［7］刘海龙．食品安全与道德风险规避［J］．武汉理工大学学报（社会科学版），2009，22（4）:6－9

［8］李晓芬．海南“毒豇豆事件”令农药专营回潮［N］．南方农村报，2010－08－10

［9］张红宇．我国食品安全规制失灵的原因分析及模式创新［J］．调研世界，2009（10）:18－21

［10］陈思，罗云波，江树人．激励相容:我国食品安全监管的现实选择［J］．中国农业大学学报（社会科学版），2010，27（3）:168－175

The Mutual Contention and Collective Failure in the Supervision of Food Safety——A Case Study of Noxious Beans

SUN Qing-qing

（School of Public Administration，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan430074，China）

Based on the case of noxious green beans，the game theory was used to analyze the phenomenon of the mutual game existent in the government system，while the causes for the phenomenon of collective failure in the supervision of foodstuff on the part of various authorities were elaborated．Furthermore，starting with the process of producing and circulating cowpea，the game theory was also utilized to analyze stakeholders’choices of behaviors in the process．And on the basis of these analyses，this paper proposes some suggestions on food safety in China．

the incident of noxious beans;the accountability system;undifferentiated risk;contention

F203 < class="emphasis_bold">文献标识码:A

A

1674－5310（2011）－05－0073－05

2011－05－10

孙庆庆（1989－），女，海南海口人，华中科技大学公共管理学院2008级学生，研究方向:公共政策分析。

（责任编辑:胡素萍）