基于社会权视角反思我国住房权保障

韩 敬

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

基于社会权视角反思我国住房权保障

韩 敬

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

自1998年国务院发布“国发〔1998〕23号”文后，我国住房政策经过了艰辛历程，有偏离亦有回归。然而，经济适用房制度与廉租房制度积弊已深，存在诸多问题与矛盾，已不能很好保障我国公民的住房权。因此，立法与其他措施的推进势在必行：在宪法中明确公民住房权的地位和意义，并明晰政府保护住房权的义务；尽快出台《住宅法》及其相关配套法规；从国家政策层面完善廉租房制度；力求通过行政诉讼保障公民住房权。

住房权；社会权；经济适用房制度；廉租房制度

以社会权为视角研究我国住房权在理论界尚属鲜见，更多学者从财产权意义上理解住房权，称其为“居住权”[1]，或者从人身权意思上理解住房权，称其为“住宅权”[2]，即所谓“风能进，雨能进，国王不能进”。本文所言住房权，是指“公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利”[3]。现实的需要与理论的缺乏促使笔者从社会权角度出发，以积极权利为视野，试图在理论与观念层面考察我国住房权保障问题。

一、1998年以来有关住房权改革的艰辛历程：偏离与回归

在我国住房政策人权化过程中，具有里程碑意义的是1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号文)，此通知意味着经过近10年的探索，我国住房政策走上了与国际住房权接轨的成熟阶段，终止了延续几十年的福利分房制度。国家要求地方政府为贫困人群提供廉租房，以保障社会住房最脆弱群体的住房人权。但是，由于国家在指导思想上仅看到住房的经济功能，视发展住房和建筑产业为经济发展的一种手段，这就为以后住房建设“唯市场化”和极端市场化的畸形发展埋下了伏笔。

2003年8月12日，国务院发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号文)，其最值得诟病的地方是颠覆了1998年《通知》确定的符合现代住房人权要求的住房分类供应体系的内在比例和结构，尤其是降低了经济适用房中满足低收入阶层住房需求的地位。尽管该《通知》也强调了经济适用房和廉租房的重要性，也谈到了发展经济适用房和廉租房的主要措施，但是，这些在文件中却远远没有普通商品房显得那么重要。该《通知》中的国家功利主义立场导致了住房结构错位，最终使得住房在我国现代历史上真正成了一个社会问题，甚至被人们连同医疗和教育问题一起被称为压在民众头上的“新三座大山”[4]。

今天，高房价已经成为普通居民稳定生活的障碍，导致人们对国家住房政策强烈的不满，这使得政府对住房的理解开始回归到住房人权的目的上来。主要表现为下列事件：

1.2007年5月19日，建设部部长汪光焘参加“城市发展国际论坛”，表示：“住房是人的一种基本权利，住房发展要从过去过分追求经济增长和平均住房面积增加，转向更加注重社会公平和解决民生问题，建立健全廉租住房制度，在实现城镇最低生活保障家庭应保尽保的基础上，逐步把廉租住房保障对象扩大到低收入住房困难家庭，让人人享有适当住房。”*于之平：《让“居者有其屋”是政府的基本责任》，光明网，http://guancha.gmw.cn.2007-06-01。

2.2007年8月7日，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号文)，一改过去强调市场化忽略保障的住房改革，加强了过去的薄弱环节。

3.2007年11月19日，温家宝总理在新加坡发表演讲时表示：“首先，政府的职责最重要的是要搞好廉租房，让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。其次，是建设经济适用房，经济适用房大多数是面向中产阶级的。对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要。”*《温家宝新加坡发表演讲谈中国住房和股市问题》，中国网，http://china.com.cn.2007-11-20。

4.2009年4月13日国务院发表了《国家人权行动计划(2009—2010年)》，这是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划，其中有关我国住房权保障的表述为：“发展普通商品住房和经济适应住房，改善城市中低收入家庭住房条件；健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难；严格执行拆迁的许可、资金监管、协议、评估、项目转让审批、住房保障、补偿救济和听证等制度，保障被拆迁人的合法权益。”

上述事件实现了我国住房权保障指导思想的理性回归，与国际适足住房权的发展趋势逐步趋向一致，对以后住房制度的改革和发展将产生积极影响。然而，由于我国住房问题积弊已深，究竟何时、能从何种程度上全面改善公民的住房权，还有待时间的检验。

二、我国现行两种主要住房权社会保障制度暴露出的问题

目前，我国住房权的社会保障方式主要有两种：其一，廉租房制度，其二，经济适用房制度。这两种制度虽然基本脱离了商品住房市场的影响，但是也存在诸多问题，其突出表现为：在实体制度方面，受我国现行“城乡分治”体制的制约，人口众多的农民没有被纳入住房权社会保障之中，而且，此种保障的基本单位是城镇居民家庭，个体居民的住房权没有得以体现。在程序制度方面，如何确保住房社会保障制度的公开、公正和公平，还缺乏足够的依据[5]。

(一)经济适用房制度的问题和缺陷

经济适用房在1998年被23号文确立为住房供应体系的主体，而在2003年第18号文中，则被定义为“具有保障性质的政策性商品房”，这种兼具公共性和商品性的“双栖”定位，为后来的变异埋下了伏笔。在经济的房地产化、房地产的市场化双重挤压下，经济适用房的最大的“适用”之处，就在于以“经济”之名行“不经济”之实，况且，权钱交易的坏市场经济模式具有极强的自我复制功能，而一个不充分竞争的市场与贫富差距过大的社会，又不会自动形成均衡价格与健康的梯度消费，好在2007年出台的国务院第24号文实现了经济适用房作为政策性住房性质的回归[6]。

另外，经济适用房的受益对象，究竟是指高收入以外的其他阶层还是中等偏低加低收入阶层，目前政府仍没有明确的界定，使得拥有价格优势的经济适用房面对了大约90%左右的购买者。从早期的面向中低收入家庭，到后来变异为低收入甚至最低收入的“穷人的专利”，再到24号文以供应低收入人群而衔接廉租房的定位，最后到温总理在新加坡发出的“经济适用房要面向中产阶级”的重要信号，这些模糊界定使得经济适用房购买者的数量大大增加，从而导致出现了中高收入阶层将低收入阶层挤出经济适用房市场的现象。

此外，我国目前经济适用房的价格过高，面积过大，户型设计不合理，对于大多数低收入家庭来说仍难以承受。而且，很多城市的经济适用房开发、建设都是成片进行的，这种集中居住的模式必然会带来整片小区环境建设落后、住宅质量不符合规格及社区歧视等一系列问题，很难较好地保障和实现公民其他方面的住房权利。

(二)廉租房制度存在的不足

我国虽有专门针对低收入阶层的廉租房制度，然而，从整体的发展趋势来看，它与居民的期望和政府的长远目标存在着很大差距。目前廉租房的适用对象，只局限于具有非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，按照这样的规定，符合条件的家庭所占城市人口比例很小，适用对象范围过窄。另外，在廉租房制度的具体实施过程中，单凭政府房管部门很难长期支撑以市场价收购廉租住房和租金补贴的资金支出，因此，与众多需要廉租房的家庭迫切需求相比，资金的筹集成为廉租房制度发展的一个瓶颈。此外，我国存在着大量的家庭收入水平和住房标准超过廉租房保障范围，而又无能力购买经济适用房的中间阶层，此阶层的公民既无力支付经济适用住房的首期付款，又不能申请廉租房，其住房权很难通过政府的资助得以实现。

反观我国的住房政策，住房保障严重不足，政府的公共和公平导向较为缺失，政府所推出的经济适用房、廉租房等公共住房保障政策无异于杯水车薪，在当前住房制度中并不占重要地位，无法从根本上解决数目众多的低收入家庭住房问题，“1000万户低收入住房困难家庭”的存在就是有力的证明。

三、认真对待我国公民住房权

(一)在宪法中明确公民住房权的地位和意义，并明晰政府保护住房权的义务

“在人权的保障体系中，宪法保障是首要的也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无本之木”[7]。联合国住房特别报告员也强调：“一切对本国宪法进行修订或拟定新宪法的国家，应充分注意把住房权条款列入条文，以期澄清、改进并加强适足住房这项人权。”[8]虽然学界极力从各种角度搜寻住房权在我国宪法中的依据，但宪法对住房权保障不到位的事实却无法掩盖。部分学者主张从人权条款或其他社会权条款中推导出公民住房权，但是，无论是人权抑或是社会权，它们本身都是一项概括性权利，如果只要强调“国家尊重和保障人权”就可以代替所有权利的话，那么具体权利就失去了其本身的具体性与特殊性。

况且，把公民住房权规定为宪法的一项基本权利也是国际社会的一种趋势。据统计，截至2005年底，有76个国家在其宪法中表达了住房权的内容；有33个国家制定了有关贫困群体取得可负担得起的住房的法律或法案[9]，其中南非共和国1996年通过的宪法堪称是将住房权融入宪法的典范，其第26条承认人们拥有适当住房的权利，根据此条规定作出保护南非住房权的格鲁特布姆案判决更是举世瞩目。

近几年，我国房价飙升已使许多人难以满足基本的住房需要，相应地，人们的健康、教育、安全、就业也受到了影响。究其原因，就在于政府并没有将住房权上升到基本人权的高度来认识，大多关于房地产的调控政策或措施都不过是以防止经济过热为目的，而不是以保障人权为宗旨[10]。如今，人们对适足的、可负担的住房需求转化为对权利的诉求，这为住房权入宪提供了坚实的现实基础。宪法除了规定公民的住房权外，还必须明确政府保障住房权的责任，仅靠市场机制无法实现对住房权有效的保障，政府必须适时地介入房地产市场，既要保护那些有经济能力购房者的权利，又要为无法承担高昂房价的人们提供权利保障。

(二)尽快出台《住宅法》及其相关配套法规

不能获得可负担得起的、适于人居住和安全的住房即意味着牺牲一系列其他人权，其结果使得享有人权变得毫无意义。住房在许多方面更多的是一个过程而不是一个纯粹的组合结构，决策者和立法者承认这些权利是迈向有效实现这些权利的第一步[11]。住房权是《经济、社会和文化权利国际公约》规定的一项重要权利，我国于1997年10月27日签署了该公约，并于2001年2月28日获得了批准，《公约》第2条第1款规定，缔约国应“最大限度地利用现有可得资源”采取立法和其他步骤，“逐渐”实现公约所承认的各种权利，这里自然包括住房权。我国虽是缔约国，但还缺乏关于住房权以及住房方面的有关法律，还没有建立起一套完整的住房保障法律体系。目前大多数国家往往通过高位阶法律明确保障住房权，如新加坡，早在1960年就颁布了《住房与发展法》。美国也非常重视住房立法，如《合众国住房法》、《国民住宅法》、《开放住房法案》。日本政府先后制定实施了《住房金融公库法》、《公营住宅法》、《城市住房计划法》等40余部法律。

反观我国，目前各地执行的住房法律依据大多是国务院、建设部以及省级人民政府颁布的行政法规或政府规章，立法层次较低，对于实现“居者有其屋”的惠民目标还相差甚远。其实，在国内，制定《住宅法》的呼声很高，早在1983年《住宅法》就被正式纳入全国人大法制委员会的立法部署中，当时鉴于住房改革仍处在试点阶段，住房立法就被暂时搁置下来。到了1988年，建设部对《住宅法》草案进行了较大修改和补充，形成了新的《住宅法》草案。但由于住房问题涉及面大，直接关系到人民群众的切身利益，且新的情况还在不断地出现，基于种种考虑，到目前为止《住宅法》仍迟迟没有出台[12]。一段时间以来，国家的住房政策变化随意，甚至出现相互矛盾与冲突的现象，住房权遭受侵犯时无相应的法律可供救济，诸多情况的普遍存在使得公民的住房权难以实现，高位阶法律的出台已迫在眉睫。

(三)从国家政策层面完善廉租房制度

经济适用房并不具备对低收入家庭应有的道德关怀，应着力完善廉租房制度。对于低收入家庭，解决其“原生态”的民生问题，远比“画饼充饥”式的精神会餐现实而又紧迫，住房自然是其生存必不可少的物质条件。

如何更好地完善廉租房制度？首先，必须建立以公共财政为主的、多渠道的廉租房建设保障资金，形成公共预算安排、土地出让净收益的提取、住房公积金增值收益提取、社会捐赠等多路径的资金供应协作局面。其次，必须建立和完善廉租房制度的核准、进入和退出机制。初定后的保障对象名单应向社会公布征询公众意见，政府应适时调整最低收入家庭的标准，并定期向社会公布。最后，必须建立一种退出复审机制，每隔两年或稍长时间对原保障对象进行重新认定，只有符合条件的方可继续享受廉租房，当原有保障对象脱贫脱困后，应要求、引导其搬出，以便让更需“雪中送炭”的人入住[6]。

在保障低收入家庭住房权上，新加坡的经验可资借鉴。新加坡是世界上廉租房制度最成功的典范之一，为保障低收入家庭的住房权，政府规定了购买或租用国家营建住房即组屋的条件，以每个家庭月收入3500新元为标准，基本上保证了80%以上的中等收入家庭能够得到廉价的组屋。为了照顾低收入家庭购买组屋，政府还有大量补贴，对购买三房式以下住宅的常常是低于半价出售，四房式也可降价15%出售。实在无力购买的，如月收入低于800新元者，政府还允许租用组屋[13]。

(四)力求通过行政诉讼制度保障公民住房权

要真正保障公民的住房权，就不能缺乏司法救济。住房权作为一项可以向国家要求积极作为的权利，国家负有尊重、保障、促进与实现的义务，虽受经济文化发展水平的制约，但资源的限制并不能否定住房权具有可诉性，住房权的实现应当获得司法救济。在住房权的司法保障上，法国的成功经验可供我们借鉴。2007年1月17日法国政府部长会议通过了“可抗辩居住权”法案，即符合规定的无房者可通过法律手段向政府提出住房需求，实现有房居住的权利。从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户(无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积不达标的人)可向主管部门要求解决住房问题，如得不到解决，可向行政法院提起诉讼[14]。此法案的出台，实际上意味着保障公民住房权成为政府的一项法定义务，无房者可通过法律手段维护自己的住房权，从而使作为社会权的住房权不再停留在“自然权利”层面，而具有了很强的现实性和可操作性，使得住房权的实现最终能得到司法保障。

四、结语

“对于希望受到别国尊敬和得到国内安定的国家来说，没有比保护和养育国民的权利感更为重要的了。养育国民的权利感，是对国民进行政治教育的最高也是最重要的课题之一，对于一个国家来说，国民每个人健全而强力的权利感是最为丰富的源泉，是对内和对外的最确切的保障物”[15]。为住房权利而奋斗，提高公民的居住水平，是公民的权利，也是国家的责任与义务，是我国目前最大的民生问题之一，诚如孙中山先生所言：“民生就是政治的中心，就是经济的中心，和种种历史活动的中心，如同天空以内的重心一样。”住房权的全面实现就是解决了最大的民生问题。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山！”希望这并不只是遥远的理想，“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”，希望并不只是一种令人欣慰的口号。

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[责任编辑迪尔]

DF38

A

1000-2359(2011)02-0141-04

韩敬(1978-)，女，河南新乡人，东南大学法学院博士生，主要从事宪法与行政法学研究。

国家社科基金项目“社会权的可诉性及其程度研究”(07CFX010)阶段性成果

2010-10-09