我国农村土地承包经营权流转法律制度的不足和完善

王月春

（西安财经学院 文法学院，陕西 西安710061）

我国农村土地承包经营权流转法律制度的不足和完善

王月春

（西安财经学院 文法学院，陕西 西安710061）

农村土地承包经营权的规范有序流转不仅关乎广大农民的切身利益，而且关乎农业生产的持续发展和农村改革、发展、稳定的大局。针对我国现行农村土地承包经营权流转法律制度存在的不足，应强化土地承包经营权的物权属性，赋予农民完整的土地承包经营权，构建市场化运作制度，健全农村社会保障体系。

农村土地承包经营权；流转法律制度；不足；完善

农业能否持续发展，农村能否稳定，农民能否增产增收与国家改革、发展、稳定的大局息息相关。在我国现阶段，土地仍是农民最重要的生产资料，亦是农民最基本的生活资料。土地制度的合理设计和健康运行是解决“三农问题”的根本。土地承包经营权流转制度是农村土地制度的核心。因此，科学设计农村土地承包经营权流转制度对于化解“三农难题”意义重大。

在我国，农村土地承包经营权流转是在不改变农村土地所有权权属和农业用途的基础上，在用益物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下，土地承包经营权人依法将该农村土地承包经营权整体或者从其中分离出来的部分权能通过转包、出租、互换、转让及其他方式让渡给他人的行为。农村土地承包经营权的规范有序流转不仅关乎农民土地财产权利和利益的维护，而且关乎农业经济的持续发展和农村社会的稳定。因此，考查我国农村土地承包经营权流转的现状，探究现行土地承包经营权流转法律制度存在的不足，进而寻求解决途径，具有十分重要的现实意义。

一、我国农村土地承包经营权流转的现状

我国农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现并逐步发展，尤其在《农村土地承包法》正式确立土地承包经营权流转制度后取得了较大的发展。近年来，伴随我国城镇化进程的不断推进，农村土地承包经营权流转规模渐趋扩大，流转形式渐趋多样化，其在优化农村土地资源的合理配置，促进农业产业结构调整，活跃农村经济等方面发挥了积极作用。然而，我国当前的农村土地承包经营权流转实践与国家设计土地承包经营权流转制度的预期目标之间还存在较大的差距，现实中仍存在一些突出问题：

（一）忽视农民在农村土地承包经营权流转收益中的主体地位

一些地方出于发展规模经营和实现农业产业化的目的，随意改变土地承包关系，集中土地搞对外招商，强制土地承包经营权流转。还有些地方将农村土地承包经营权流转作为增加本地财政收入的手段和突出政绩的形象工程，借土地承包经营权流转占用耕地，改变农村土地的农业用途，忽视农民在土地承包经营权流转收益中的主体地位，截留、挪用流转收益，严重侵害了农民的土地财产权益。地方行政权力过多介入土地承包经营权流转，极大地挫伤了农民的积极性。

（二）农村土地承包经营权流转范围较窄

考查我国农村土地承包经营权流转实践后不难发现，当前，农户之间的自发性流转仍占据主导地位。农村土地承包经营权流转多发生在同一集体经济组织的农户之间，一般表现为在外出务工的农户与本村亲戚、邻居或关系好的农户之间进行流转。这种自发性的农村土地承包经营权流转多通过代耕、转包等简单的流转方式实现，具有短期性和临时性，不利于农村土地的规模化经营和农业产业化发展。此外，自发性的农村土地承包经营权流转多游离于农村集体经济组织的监管之外，不利于农村集体经济组织准确掌握土地承包经营权流转的情况。

（三）农村土地承包经营权流转程序不规范

目前我国农村土地承包经营权流转总体上呈现出自发、分散、无序的状态，相当一部分土地流转仅有口头约定，没有签订书面合同，或者即使签订了书面合同，也常因为合同内容不完整，对双方当事人权利、义务约定不明确而难以保证合同履行效果。此外，农民流转土地承包经营权后依法办理土地权属变更登记的更是少之又少，这严重阻碍了土地登记功能的发挥。土地承包经营权流转程序不规范易造成土地承包经营权流转关系混乱，极易引发土地承包经营权流转纠纷，影响农村社会稳定。

二、我国现行土地承包经营权流转法律制度存在的不足

《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》对土地承包经营权流转作了原则性规定。《农村土地承包法》是目前规范农村土地承包经营权流转的主要法律，较为详细地规定了农村土地承包经营权流转的原则、方式、程序等内容。上述法律对有效规范农村土地承包经营权流转，促进农村经济发展起到了重要作用。然而，随着农村改革的不断深入，现行农村土地承包经营权流转法律制度的不足日益凸显，并在很大程度上制约了农村土地承包经营权的有效流转。

（一）农民土地产权残缺

虽然土地承包经营权属于一种不动产用益物权已经在《物权法》中得到了确认，但综合考察现行农村土地承包经营权流转的立法规定和农村社会实践后不难发现，土地承包经营权目前在我国仍属于一种不完全的物权，带有明显的债权痕迹。其理由有三：首先，从土地承包经营权的产生来看，土地承包合同是其最直接的依据，双方当事人的权利、义务由合同约定，这显然不同于物权产生的法定主义。其次，从土地承包经营权的取得时间来看，承包合同订立时承包方即可取得土地承包经营权，这也明显有别于不动产物权取得、变动的公示主义。最后，立法中关于土地承包经营权转让需经发包方同意的限制，更增强了土地承包经营权债权属性的色彩。由此可见，我国现行立法所规定的农村土地承包经营权仍具有较强的债权属性，农民虽然取得了土地的使用权、经营权和收益权，但始终没有获得完整意义上的处分权，其享有的土地承包经营权仍是一种不完全的用益物权，这直接导致农民无法通过充分的市场交易获得全部土地收益。

（二）农村土地承包经营权流转市场化运作制度缺失

农村土地承包经营权流转的市场机制不健全，尤其是土地承包经营权流转供求机制与价格机制的缺失，在很大程度上制约了土地承包经营权的有效合理流转。首先，土地承包经营权流转中介服务组织的匮乏导致土地供求双方的信息传播受阻，信息辐射面狭小。农村经济实践中，土地承包经营权流转多为自发性流转，流转范围较小且常采用代耕、转包等简单的流转方式，即是对土地承包经营权流转供求机制不完善的最好佐证。其次，在土地承包经营权流转的价格机制上，由于缺乏普遍适用的定价标准，流转价格往往取决于双方当事人的协商。而在协商定价的过程中，农民因受自身知识、经济条件等因素的制约，其土地财产权益易受到相对处于强势地位的当事人的侵害。

（三）农村社会保障制度不健全

城乡二元经济、社会结构的存在使得农民无法和城镇居民一样享受养老保险、医疗保险、最低生活保障等系统完善的福利待遇。虽然目前我国已确立了农村五保供养制度，并开始在农村推行新型合作医疗、养老保险等社会保障项目，但与农民的社会保障需求相比，现有的农村社会保障体系不仅严重缺乏保障项目，而且保障水平过低，远远不能替代土地在农民生产生活中的多重效用。当前，土地仍然是农民赖以生存的最后保障。农民在没有获得充分的社会保障之前，绝对不会轻易放弃土地。因此，只有构建完善的农村社会保障制度，才能减弱农民对土地的依附性，消除农民流转土地承包经营权的后顾之忧。

三、完善农村土地承包经营权流转法律制度的建议

（一）推进农村土地产权制度改革

只有改革我国现行的农村土地产权制度，赋予农民更加充分且完整的土地承包经营权，农村土地承包经营权流转才能走出制度困境。农村土地产权制度改革应坚持在不改变农村土地集体所有制的前提下完善土地承包经营权的权能。［1］具体而言，首先，应从法律上明晰农村土地产权关系，明确农村集体土地所有权与农民土地承包经营权的界限，确立农民在土地承包经营权流转收益中的主体地位，允许农民按照依法、自愿、有偿的原则，以多种形式自由流转土地承包经营权。其次，应取消现行立法对土地承包经营权流转的不合理限制，充分尊重农民对土地的终极处分权。如《农村土地承包法》关于家庭承包的土地承包经营权不得抵押，土地承包经营权采取转让方式流转应当经发包方同意等内容，不仅与土地承包经营权的用益物权属性不符，制约了土地承包经营权的自由流转，而且与土地承包经营权流转的现实需求脱节，均应删改。

（二）构建农村土地承包经营权流转的市场化运作制度

农村土地承包经营权流转本质上属于一种市场交易行为，应当通过市场机制实现。市场机制最重要的构成部分即是供求机制和价格机制。因而，构建土地承包经营权流转的市场化运作制度，首先应着眼于完善土地承包经营权流转的供求机制和价格机制。在供求机制上，应充分发挥中介机构的桥梁作用，及时收集、发布流转信息，解决流转信息不对称的问题，为当事人降低交易成本；同时，在价格机制上，应赋予农户根据市场供求关系自主定价的权利。另外，要建立健全农村土地资产评估制度，在充分考虑地价构成因素的基础上对农村土地分等定级，合理确定土地基准价格。其次，应完善农村土地保险制度和金融制度，为土地承包经营权流转的顺利进行提供支持。针对农业经营投入大、风险高、周期长的特点，国家应加大对农业保险和农业金融的政策扶持力度，在资金、税收等方面予以优惠，尽可能降低农业经营成本，为土地承包经营权流转构建良好的市场环境。值得注意的是，为保护流转当事人的合法权益，实现公平交易，应加强对各类流转中介机构的规范管理，明确规定其设立条件、服务准则及相关法律责任，要求其公示服务内容及收费标准，使其依法提供中介服务。

（三）健全农村社会保障体系

正如前文所述，只有健全农村社会保障体系，逐步实现农村社会保障体系对土地保障功能的替代，才能减弱农民对土地的依附性，实现土地承包经营权的高效顺畅流转，促进农村经济发展。针对目前我国农村社会保障制度严重缺失的状况，应由政府主导，积极推进农村社会保障制度改革，尽快建立城乡一体化的社会保障体系。首先，农村社会保障体系的构建应以保障农民的基本生活需要为目的，以最低生活保障制度、养老保险制度、新型合作医疗制度等为核心内容。其次，农村社会保障基金应由国家、农村集体经济组织、农民个人三方共同承担。考虑到目前我国农村的实际情况，国家应承担更多的责任，要加大公共财政投入力度，以解决社会保障基金不足的问题。有学者主张提倡和鼓励“以土地换社保”，［2］实践中也有个别地方付诸实行。但另有学者提出“以土地换社保”的合理性值得商榷。［3］笔者赞同后一种观点，理由在于，虽然从解决社会保障资金来源的角度考虑，以“土地换社保”较为实用，但是从理论上讲，社会保障本质上应是国家对全体国民负有的一项义务，对农民的社会保障决不能简单地以出让土地为代价。至于土地承包经营权流转所产生的收益，只可用于增加农民的社会福利，而不能代替农民的社会保障。再次，应加强对农村社会保障基金的监管，以保证社会保障基金的规范运作，实现农民的社会保障权利。

［1］姜德鑫.试论农村土地承包经营权流转法律制度的完善[J].新疆财经大学学报,2009(1).

［2］陈驰.新农村建设中土地流转的法律思考[J].农村经济,2009(8).

［3］孙菊芳,孙淑云.农村集体土地流转中的法律保障机制研究[J].河北学刊,2009(11).

D922.32

A

1673 2391（2011）03 004703

20110215

王月春（1980-），女，宁夏平罗人，西安财经学院讲师，法学硕士，主要研究方向为经济法学、劳动法学。

本文系陕西省社会科学基金项目《新农村建设中农民土地财产权利与利益保护问题研究》（项目编号：10G005）的阶段性成果。

【责任编校：王 欢】