环境行政听证制度的必要性研究

孟颖华，王林，蒋培

（浙江农林大学人文学院，浙江临安311300）

一、环境行政听证制度在环境行政中的重要功能决定了其存在的必要性

我国大多数学者认为，环境行政听证制度是指环境行政主体在作出影响环境行政相对方合法权益的决定之前，由环境行政主体告之决定理由和听证权利，环境行政相对方表达意见、提供证据以及行政主体听取意见、接纳证据的程序所构成的一种环境行政程序基本法律制度。作为行政程序的核心制度，听证制度在环境行政中发挥着其它制度不可替代的作用。由于环境行政听证制度属于传统行政听证制度的范畴，听证制度对于传统听证制度的功能必然在环境行政程序中有所体现，而环境问题的特殊性与环境行政的独特性又决定了环境行政听证制度发挥着不同于传统行政听证制度的特殊功能，所以，环境行政听证制度的功能可以分为一般性功能与特殊性功能。

（一）环境行政听证制度的一般性功能

1.实现程序的正当性

德国著名法社会学家N.卢曼提出了 “通过程序的正当化”这一重要命题，也就是说，在正当程序得到实施的前提下，程序本身确实能够发挥 “给结果以正当性”的重要作用。行政活动不能仅仅凭借压制性的权力，行政机关做出的行政决定能否被普遍服从也不仅仅取决于国家强制力，还需要一种可以使行政相对方愿意接受并认可的效力，即行政行为的 “正当性”。经过听证的环境行政行为就是正当的法律程序被遵循的体现。由于环境行政行为的做出而其利益遭受损害者，拥有充分的机会表达自己的观点，各种不同的环境利益和价值可以得到更充分的权衡。此外，如果行政机关做到公正无私、遵循正当的程序规则，那么，最后的决定有理由被认为是基于给定的条件和标准而作出的最妥当的方案，这可以让环境行政相对方能够心服口服地接受该项环境行政行为或决策。这种效果并非源于决策内容的正确，而是由于相对方的参与，基于合理的对话和理性说服而产生的确信和承认。“秩序是协商而定的，而非通过服从而赢得的。”

2.制约行政权力，平衡权力与权利

当今社会，行政权急剧扩张，行政行为逐渐渗透到社会生活的各个领域，人们的生活从 “摇篮到坟墓”，几乎都与行政行为息息相关，行政主体拥有更广阔的自由裁量的空间。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［1］权力的天性告诉我们，权力运行的客观规律是——权力的有效运行需要在一定程度上对权力进行限制。麦迪逊认为，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了，如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［2］麦迪逊所述的两个 “如果”具有非现实性，一方面，现代社会必须在实体上赋予行政机关以强大的权力；另一方面，又必须通过某种法律机制限制这种权力的行使，而对权力的限制在很大程度上需要通过程序的设定来实现。环境行政听证则是一种可行的制约行政权力的法律程序，它在行政机关做出环境行政行为时对权力的行使进行事前或事中甚至事后的监督与制约，从而限制行政权力的滥用，平衡环境行政主体的权力与行政相对方权利之间的关系。

3.维护人性的尊严

康德曾讲过，“永远把人类——无论你亲自所为，还是代表他人——当作目的，而绝不是仅仅当作手段来对待，”这是一条 “绝对的道德命令”。这意味着在环境行政听证这样的正当法律程序中，政府不能把人当作实现某种目的的手段或工具，而应将其视为具有尊严和独立价值的平等的道德主体。任何与环境行政行为有利害关系的人，不应被机械地视为适用对象，而应当在程序上被看作有意识的主体，否则，当环境行政主体毫无顾忌相对人的感受而做出环境行政行为时，就会损害相对人的尊严。陈瑞华教授认为，代表国家行使公权力的官员和机构，在作出使一个人的权益直接受到有利或不利影响的决定之前，必须给予这个人以充分、有效参与决定制作过程的机会；对那些利益处于对立状态的当事者，必须保持中立，不偏不倚，并确保参与者拥有平等的参与机会和参与能力。与此同时，决策者在作出限制或剥夺个人权益的决定时，还必须极其慎重，内心具有向外部表达出充分的理由，以便尽量说服受到不利对待的一方……［3］环境行政听证程序恰好给环境行政相对人以申辩、提出意见的机会，发挥了其维护人性尊严的功能，体现了听证程序应具备的最低要求——将人当作人来对待。

（二）环境行政听证制度的特殊性功能

1.提高环境行政的效率

效率被认为是行政的本质，然而，没有经过正当的行政程序的行政效率无法转化为行政实效，也就无法实现实际意义上的行政效率。合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性能使程序安排阻碍浪费最小、效果支持最大化。［4］威廉·韦德指出，行政官员往往把法律工作者发明的程序看成效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则、公正原则限制了行政机关活动的自由，遵循这些规律需要花费大量的人力、物力与财力。但是，如果减少了政府机器的摩擦，这些花费也是值得的。正因为它们主要是维持公正的原则，可以减少民众的抱怨，从这方面看，自然正义原则促进了行政效率而非阻碍行政效率。“只要法律不要过分严苛，正义与效率并行不悖。”［5］

以环境行政听证程序的理由证成为例，行政理由证成程序是 “司法化”的，但是它并非必然导致低效率，因为它不同于法院的诉讼模式，“正当法律程序是一个灵活的概念……对正当程序的要求是绝对的，但它的适用却不是”。环境行政听证程序可以在保留理由证成的 “防卫”精神的情况下，分为正式的听证程序和非正式的听证程序。从效率价值上讲，行政诉讼程序是以法院的工作负担、行政相对人的诉讼费用以及行政主体的精力投入为成本的，需要比较漫长的过程，其效率不如行政的理由证成程序。环境行政听证作为理由证成程序，在解决行政效率与相对人利益的矛盾中起到了非常有效的作用。

2.维护公民的环境权益

随着环境问题的日益恶化，公民环境权的维护也随之受到从未有过的重视。我国一些学者将环境权分为实体性环境权与程序性环境权两种，而环境行政听证程序就是实现公民程序性环境权的一种方式或手段。听证作为行政程序的核心制度，不仅体现在环境行政立法、决定中，还体现在环境行政司法程序中。正如基斯先生所言：“公民对环境保护的具体参与是环境权的真正体现，它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面承担起相应的义务。而且，公民因此不再是消极的权利享受着，而要分担管理整个集体利益的责任。”［6］程序性环境权是实体性环境权的有力保障，没有程序性环境权，实体性环境权的实现就等于纸上谈兵，所以，环境行政听证不仅保障了公民的程序性环境权，而且最终有利于实现公民的实体性环境权益。

二、环境行政的独特性决定了适用环境行政听证的必要性

环境行政是指行政机关就拟议中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害及可能的环境风险与各环境利用行为的成本效益等一并作出分析判断，并最终作出决定的行为。［7］叶俊荣先生认为，与传统的行政行为相比，从环境行政的整体制度结构上看，环境行政相对于其他管制领域，主要有两大特色，即科技关联性与利益冲突性。

（一）环境行政具有科技关联性

环境行政的科技关联性，是指很多情况下，行政机关做出的环境决策等各种行政行为与科学技术有密切的联系，而科学具有一定的滞后性和不确定性，因此，环境行政具有风险性，这种风险性表现在几个方面：首先，为证明拟议的环境利用方案的可行性和技术的先有性，各种提供决策的方案都有相关技术论证的支持。因此，环境行政决策过程可能成为科技选择的过程，从而成为技术支配下的论证工具。其次，环境行政机关为了使其拟议的环境方案得以批准，他们可能会故意夸大方案的可行性，并回避方案的风险性或论证风险的不确定性。在这种情况下，如果环境行政主体缺乏对方案的不良影响的科学预测性及事先的技术论证和对社会各方利益的综合分析，环境行政行为就不会达到良好的效果。最后，一套完善的环境行政决策不可能一朝一夕被完成，而需要一定的时间与空间。但由于现实中时空条件的限制、资源的短缺、决策是否科学合理很难判断等原因，便形成了所谓 “决策于未知之中”的情形。

（二）环境行政具有利益冲突性

环境行政的利益冲突性是指环境行政行为会涉及到社会各方的利益，有可能产生多种环境主体的利益冲突，根据所涉及的利益主体，可将其分为代内利益冲突、代际利益冲突及国际利益冲突。利益冲突性要求环境行政主体不仅要考虑科技因素，还要考虑该行政行为将会产生的社会效果或利益冲突；不仅要考虑环境利用行为的经济利益，还要考虑公民的环境权益和衡量各方主体的利益。如果环境决策者缺乏广泛的社会科学背景，以唯技术论的理念将复杂的利益冲突简单化，环境行政主体就不能妥善地处理各种利益冲突，环境行政行为可能出现两种极端的结果：要么面对众多的利益冲突而显得无能为力；要么在环境行政中独断专行，而如果将听证引入环境行政中，让普通公民与环境技术人员参与决策，有利于避免环境决策的失误及各方利益的冲突。

从环境行政的特色可以看出，环境行政比其他行政领域更需要建立行政权的正当性法律程序——行政听证程序，对于环境行政行为因科技关联性和利益冲突性所造成的决策于未知之中的风险，正当的听证程序可以通过保障权利和提升行政效率，强化环境行政的正当性。此外，环境问题所涉及的利益主体比较广泛，这就需要环境行政机关全面听取各界人士的意见或提议，环境听证制度作为环境行政中的监督制度，其参与者不仅包括环境行政相对人，还包括与环境问题、环境技术相关的人员，这在一定程度上保障了环境问题解决的有效性与及时性，从而有利于环境行政相对人的环境行政程序权利与环境行政实体权利的实现。

三、结语

综合本论文所阐明的理论基础，环境行政听证制度顺应环境法发展的潮流，适合在我国这样的社会现状及具体国情下生存和发展，当然，在该制度的使用过程中，必然会产生诸多的问题，不仅需要环境行政机关依法履行自己的职责，符合听证中的公平、公正等原则性的要求，还需要广大公民积极参与进来，在听证中充分发挥其监督的作用，以使环境行政听证制度得到更好地实施。

［1］［法］孟德斯鸠著.张雁琛译.论法的精神 ［M］.北京：商务印刷馆，1961：154.

［2］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊著，程逢如，在汉，舒逊译.联邦党人文集 ［M］.北京：商务印书馆，1980：264.

［3］陈瑞华.看得见的正义［M］.北京：中国法制出版社，2000：11.

［4］湛中乐，王敏.行政程序法的功能及制度［J］.载中外法学，1996（6）：16-22.

［5］［英］威廉·韦德著.徐炳译.行政法 ［M］.北京：中国大百科全书出版社，1997：94.

［6］［法］亚历山大·基斯著，张若思译.国际环境法 ［M］.北京：法律出版社，2000：21.

［7］汪劲.环境法律的解释：问题与方法 ［M］.北京：人民法院出版社，2006：369.