中国共产党民主执政实现路径的优化与选择论析

周义顺

（河南师范大学公共事务学院，河南新乡453007）

中国共产党民主执政实现路径的优化与选择论析

周义顺

（河南师范大学公共事务学院，河南新乡453007）

党的十六届四中全会提出了“民主执政”这一新概念。民主执政的实质是实现人民当家作主。在当代中国，中国共产党民主执政的最佳路径、最优选择在于：一是发展党内民主；二是发展人民民主；三是建立健全和完善对包括党的执政权力在内的所有公权力进行监督和制约的体制与机制。

中国共产党；民主执政；党内民主；人民民主；监督

党的十六届四中全会提出了要坚持科学执政、民主执政、依法执政。这里的民主执政，就是指中国共产党作为执政党，要“坚持为人民执政、靠人民执政，……以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主，……保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[1]。民主执政的实质即要实现人民当家作主，在当代中国，其最佳路径、最优选择，首先是发展党内民主，同时还要发展人民民主，要建立健全和完善对包括党的执政权力在内的所有公权力进行监督和制约的体制与机制。

一、大力发展党内民主

大力发展党内民主是我党实行民主执政的首要选择。党内民主是指在党内生活中，“根据党章和党内其他规定，党员在平等的基础上，按照有关的民主程序和形式，享有对党的事务参与、决策与管理的权利”[2]（P60）。党内民主是保障党员在党内享有各项当家作主权利的一系列民主形式和民主制度，包括党的代表大会制、民主集中制、集体领导与个人分工负责制、民主评议制、领导干部个人生活重大问题报告制度、选举制度等。

发展党内民主对人民民主的实现具有重大意义。党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”[3]，是人民民主赖以发展的逻辑起点。只有党内民主先行发展、顺利发展，才能带动和引导人民民主的发展，人民民主才有可资借鉴的经验和教训，进而实现健康、顺利的发展。

发展党内民主的关键在于加强党的制度建设。党的制度是一个结构严谨、内容广泛的体系，其实质和核心就是把制度化的党的民主集中制原则具体运用于党的活动的各个领域，“民主集中制的本质就是民主的制度化和法律化”[4]。加强党的制度建设，说到底，就是要大力推进党的民主集中制的制度化、科学化和规范化，实现党内民主与党内集中的高度统一。

加强党的制度建设，首先要健全和完善党的集体领导和集体决策制度，这是发展党内民主的第一个重要举措，也是我党实行民主执政的一个基本前提。健全和完善党的集体领导和集体决策制度，要求科学、合理、正确、妥善地处理党代会、党的全委会与常委会之间的关系，强化党的代表大会和党的委员会的作用，健全和完善党的代表大会、党的委员会以及党的常委会的决策程序，尤其要制定具有可操作性的具体措施，保证党的委员会和党的代表大会真正做到重大问题由集体讨论和决定，即做决定时，严格坚持少数服从多数的原则，“一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”[5]。

发展党内民主的第二个重要举措，就是要在坚持党管干部的原则下，健全和完善党的选举制度，特别是健全和完善党的干部选拔任用制度，进一步扩大干部选拔、任用、管理工作中的民主。

健全和完善党的干部选拔任用制度需要把握几个重要环节。首先，要坚持差额选举并逐步扩大差额选举的范围和差额的比例。其次，要逐步健全和完善候选人提名制度。要逐步推行自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度；在提请候选人之后，候选人要发表竞选演说来阐明自己任期内的执政、行政措施，在此基础上再在党代会上进行投票选举。再次，要优化干部选拔任用的体制与机制。要改变过去党统包统管的做法，坚持把组织选拔与民主选拔、依法任免等有机地结合起来。党的领导干部都是来源于、工作生活于广大党员和人民群众之中，其德才素质、功过是非，广大党员和人民群众最清楚、最有发言权，他们最有资格对领导干部做出客观公正的评价。为使党民主执政落到实处，就必须让广大党员和人民群众对干部的选拔任用拥有知情权、参与权、选择权和监督权；在选拔任用领导干部时，要进一步扩大民主推荐、民意测验和民主评议的范围，积极推行公开选拔、竞争上岗、任前公示、任职试用等措施。只有这样，党内大多数人的意见在关键性问题上才能得到体现，党的民主集中制中“少数服从多数”的基本原则才能得到有效贯彻和执行，各级领导干部的命运才能真正掌握在广大党员和人民群众手中，这样就能够有效杜绝少数人说了算的“一言堂”、家长制等现象的发生，防止和纠正干部任用问题上买官、要官、卖官、任人唯亲、暗箱操作等不正之风，杜绝“政绩工程”、“花架子工程”，克服形式主义、官僚主义；也只有这样，才能够形成优秀年轻人才和干部脱颖而出、干部能上能下的竞争机制，增加广大党员群众参与党内重大决策的积极性和创造热情，提高党决策的科学性和正确性，才能够使党始终保持旺盛的活力和蓬勃的朝气，保持自我更新、自我发展的良性机制，才能够极大地推动党内民主化的历史进程，实现民主执政。

发展党内民主的第三个重要举措，就是要建立健全和完善有效的党内监督和制约的体制与机制。我党内本来就存在着各种监督和制约的体制与机制，但随着党的地位、环境和任务的变化，一方面需要建立新的监督和制约的体制与机制，另一方面，原有的某些体制与机制也都面临着改革、创新、健全和完善的问题，其中最为重要的是要健全和完善党的领导管理体制。党的领导管理体制与党的民主集中制密切相关。在党的民主集中制的“四个服从”中，长期以来，只见“下服从上”和“上监督下”的一条单线，虽然也有规定“下可以监督上”，但实际生活中却很少见“‘下监督上’或‘上尊重下’、‘上对下负责’的另一条反馈线”[6]（P104），我党如果实行民主执政，就需要讲党内民主，“那就不能没有党员（个人）监督组织、保护少数、下级监督上级、中央服从全党的意志这样上下互补、互相制约的机制”[6]（P104），“单有‘下服从上’这条单线，已远不能适应执政党的要求，必须采取上下双向互动的民主机制”[6]（P104）。从我党民主集中制最本质的规定性来说，它应该是“以少数服从多数的集中制”[7]，但是，从党的民主集中制实际运行的过程可以看到，由于过分强调集中而淡化甚至忽视民主的现象时有发生，所以，为了更好地健全和完善党内监督和制约的体制与机制，就需要对党的民主集中制、党传统的“议行合一”的领导管理体制进行改革和完善，以达到科学配置、合理分解和明确界定党内权力的效果。

长期以来，“议行合一”的领导管理体制使得党的常委会集决策权、执行权和监督权“三权”于一身。权力的高度集中，必然导致权力结构的失衡，使党内监督难以有效进行，因此，必须对党的领导管理体制进行创新，合理分解过分集中的权力。分解过分集中的权力，需要把权力的“所有权”、“行使权”和“监督权”彼此剥离开来，坚持权力与责任统一、权力与监督对等的原则，使党的各级领导干部拥有多大权力，就要负多大责任，就要接受多大程度的监督。若要使权力有效运行，不能仅仅依靠和指望个人的自觉性，更要依赖法律、制度等具体的“硬性”的规定来规范和约束，坚持以权力制约权力的原则；要加强对领导干部自上而下、自下而上、自党内到党外监督和制约的体制与机制的建立健全和完善，尤其要强化自下而上的监督，因为只有来自于基层广大党员和人民群众的监督，才是最有效、最有力和最广泛的监督。只有党内监督和制约的体制与机制健全完善了，权力“行使者”才会“谨小慎微”、“毕恭毕敬”地运用权力，不能也不敢违反民意民愿，这样，党内民主的实现才有可能，我党实行民主执政才会有前提和基础。

二、不断巩固、扩大和发展人民民主

不断巩固、扩大和发展人民民主是我党实行民主执政的又一选择和重要路径。坚持民主执政，不但需要我党搞好党内民主建设，大力发展党内民主，更为重要的是要抓好党内民主与人民民主的衔接，大力发展人民民主。所谓人民民主，是指“在国家政治、经济、文化和社会生活中，全体人民在平等的基础上，通过一定的程序和形式，享有对国家和社会事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”[2]（P60）。

发展人民民主的实质是由人民当家作主，这实际上也是我党民主执政的要义所在。大力发展人民民主，对于我党执政地位的巩固、执政安全的维护，对于国家长治久安的实现均具有重要的意义，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”[8]。在具有较长封建专制主义统治历史、民主精神比较缺乏的特殊国情下，要发展人民民主，就必须在坚持党的领导的前提下，根据我国的具体国情和客观形势的发展变化，采取比较正确的且符合我国国情的方法和措施，循序渐进，逐步推进。

发展人民民主的首要环节，是要坚持人大代表的群众性和广泛性原则，这是我党实行民主执政的一个基本体现。一方面，发展人民民主，要使各级人大代表充分体现群众性原则。一般来说，人大代表体现群众性的一个重要标志，就是来自各行各业的选民真实地表达了自己的选举意愿。如果选举行为是一种完成任务式的被动选举，选民就不可能真实地表达自己的选举意愿；如果选民连代表自己行使权力的代表就不认识，他就不可能去真实地表达自己的选举意愿，所选出来的代表也就不可能体现群众性原则。人大代表可以不认识自己所代表的选民，但他必须通过某种有效的方式和途径来让选民了解、认识他自己，否则，他就没有理由和依据来让选民选举他，也就没有任何凭借来代表选民的利益和要求。实际上，在我国不少地区，“大部分人的选举行为还是一种政治动员的结果”，有不少“参加过选举的选民对本选区的人大代表也并不认识”[9]。这就需要我党采取有力措施，进一步健全和完善我国的选举制度，否则，所谓的民主执政也只能停留在理论上、文件中。

另一方面，发展人民民主，要使各级人大代表充分体现广泛性原则。古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“许多人出资举办的宴会可以胜过一人独办的酒席；相似的，在许多事实上，群众比任何一人更有可能较好地独判。”[10]人大代表具有广泛性，就好比由多人来承办宴会一样，它意味着由最广大人民群众来管理国家和社会事务，但是，在我国不少地方，往往不是由“多人来承办宴会”，人大代表中往往是党员占多数。党员占人大代表的多数固然可以体现我党的领导核心地位、加强党的领导，但加强党的领导并不一定取决于党员的数量，更多的时候是取决于党员代表的质量和党的路线方针政策的正确。抗日战争时期，我党在抗日民主政权中的数量仅仅占了三分之一，但却能够居于领导地位，这就说明，加强党的领导不一定要靠人员数量的优势来实现，它更多的是以民主的方式、以自己领导的正确来实现。党的领导权不是一天到晚高喊口号喊出来的，也不是盛气凌人地强迫的结果，“而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”[11]的结果。随着社会主义市场经济的建立、发展及我国社会主义现代化建设事业的突飞猛进，我国的人员结构发生了很大变化，各个阶层和群体都有不同的利益诉求。这就要求人大代表体现广泛性的原则，即要求人大代表应该来自社会的各个阶层和群体，只有这样，人大代表才能把其所联系的各部分群众的具体利益与合理要求真实地予以表达和反映，才能把广大人民群众多样化的政治诉求整合、容纳在体制允许的范围之内，并团结和发动他们积极投身于我国社会主义现代化建设的事业之中；才有可能最大程度地化解社会矛盾，把那些不利于社会主义和谐社会构建的不稳定因素在其萌芽时期就予以消除，使各个社会阶层和群体都能主动地、自愿地接受我党的领导，从而增强其贯彻执行党和国家的各项方针政策的自觉性和主动性；也只有这样，才能说明我党实实在在是一个民主执政的党。

发展人民民主的第二个重要措施，就是要加大对各级政府官员民主选举的力度，这是我党实行民主执政的又一个鲜明体现。发展人民民主，实际上就是由人民来当家作主，由人民来管理国家和社会事务，但这并不意味着由每个人来具体实施管理。具体实施管理的是各级政府官员，不过这些政府官员应该是由人民选举产生的。但在实际生活中，我国的各级政府官员很大程度上是由各级党委直接任命或明显地施加某种影响任命的，党在“代民做主”。我党作为执政党，需要加强对各级政府的领导以保证党的领导核心地位不受挑战，但未必一定要通过直接任命各级政府官员的方式来实现领导。党“代民做主”、直接委任各级政府官员的做法会使“人民当家作主”的原则流于形式，这不仅会造成被任命的官员只对上负责、不对下负责，机构臃肿、人浮于事、作风拖拉、效率低下等官僚主义现象，甚至会出现一些严重损害人民群众利益的事，更为重要的是，它会使党处于各种矛盾焦点的“风头浪尖”上，会极大地影响党的执政绩效、削弱党的执政基础、危及党的执政安全。所以，为了避免这些现象的出现，各级政府官员应由代表人民行使权力的各级人民代表大会来任命。这就需要我党加强领导，不断健全和完善各级政府官员的民主选举制度，更需要我党转变工作作风、采取具有可操作性的具体措施来改变传统的那些做法。这样做不仅能使党和政府的威信、党的执政效率以及政府的工作效率得到进一步的提升，而且还能使党获得更多更可靠的执政合法性。

发展人民民主的第三个重要措施，就是要进一步强化党际民主。党际民主，主要是指中国共产党与各民主党派、各人民团体等之间的团结与合作问题。我党在执政的过程中，如果不与各民主党派、各人民团体等团结、合作，不与他们协商国家和社会生活中的一些重大问题，党所实行的民主执政就会大打折扣。只有大力发展党际民主，我党才能将反映不同阶层具体利益的各民主党派团结起来，才能将国家稳定和社会进步更有效地统一起来，才会在执政的过程中更加充满生机和活力，更富有效率，更好地推进民主执政。

发展人民民主的第四个重要措施，就是要大力发展基层民主。基层民主，主要是指基层广大党员和最广大人民群众所享有的民主。发展基层民主的重要一环，就是坚持民主选举——由人民选举能够代表自己利益的代表。对基层广大党员和最广大人民群众来说，如果没有当家作主，那么，他们最关心、最直接、最现实的利益就无法得到保障，所以，他们更热切希望也更能切身感受到什么是“当家作主”。使他们能够切身体验到当家作主感觉的、最有效最直接的途径就是进行民主选举，尤其是直接选举，或称普选，即由人民选举能够代表自己利益的代表。民主选举不仅是我党实行民主执政的基本途径，同时也是有效“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”[12]的重要方式。在我国，尤其是在改革开放前，由于“人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”[13]，但经过三十年改革开放的发展，我国人民的文化素质有了极大的提高，很显然，在基层实行普选或直接选举的条件已经具备。

尽管目前在我国基层许多地方都已经实行了直接选举，但这一直接选举的制度还存在诸多缺陷和不足，比如，贿选、家族势力的渗透、上级组织的影响等，因此，大力发展基层民主，必须进一步健全和完善基层民主选举制度。一方面，要进一步加大广大人民群众意愿进入党和政府决策过程的力度，因为“党的领导是否正确，很大程度上取决于党的决策是否代表和反映人民的呼声和意愿”[14]（P356）。不但要大力构筑党及党的各级领导干部与广大人民群众直接对话的平台，使人民群众的各类意见和建议能够在决策前就得到广泛的汇集和充分的表达，同时，还要使广大基层人民群众从民主决策、民主管理和民主监督中得到看得见、摸得着的经济利益。另一方面，各级党委要彻底改变过去那种“代民做主”的做法，真正支持基层人民依法管理自己的事务。只有这样，基层广大民众才能切身体验和感受到我党实实在在是一个坚持民主执政的政党，才会衷心认可、支持和拥护党的领导。

三、建立健全和完善权力监督和制约的体制与机制

我党实现民主执政的另一个重要途径，就是建立健全和完善有效的权力监督和制约的体制与机制。

民主执政即由人民当家作主。我党作为执政党，其权力是由人民赋予的；若人民对其所赋予的权力不能进行有效的监督、制约和管束，就谈不上当家作主。中国共产党作为中国唯一的执政党，对国家和社会拥有绝对的领导权力和执政权力。特殊的权力需要特殊的监督，因为特殊的地位、特殊的权力，若处置不当，极易出现权力滥用的现象。古今中外的历史包括当今世界许多政党的政治实践已经表明，不受监督和制约的权力必然会如一匹脱缰的野马而肆意狂奔，比如，权力拥有者贪赃枉法、贪污腐败。我党要实行民主执政，就必须由人民拥有对所有权力进行监督与制约的权力和权利，否则，所谓的当家作主就只能是纸上谈兵。所以，需要我党领导人民建立健全和完善有效的权力监督和制约的体制与机制。

在我党的领导下，我国对权力已经设置了很多监督和制约的体制与机制，但是，面对新的形势，已有的某些体制与机制已明显地感到“力不从心”了，因此，不但需要不断建立新的监督和制约的体制与机制，还需要进一步地健全和完善原有的监督和制约的体制与机制。

首先，要充分发挥人民代表大会的监督职能。充分发挥人民代表大会的监督职能实际上就是充分发挥广大人民群众的监督作用。发挥人民代表大会监督职能的重要一环，就是进一步完善领导干部的罢免制度和程序。罢免权是支撑监督权威实现的有效载体，“落实罢免权的关键是建立能真正体现民主精神的、规范的罢免程序”[14]（P358）。我国现实中存在的罢免制度存在不少缺陷，要通过改革机制，“彻底改变目前实际上存在的长官意志主导罢免过程和只有违法犯罪才能罢免的不正常现象，使人民群众能够依法运用罢免权，既罢免那些违法者，也罢免那些不胜任者，以便通过严格监督，有效地维护自己的切身利益”[14]（P358），只有这样，才能真正体现人民当家作主的实质。为此，需要进一步健全和完善人民代表大会制度，充分发挥好人民代表大会的各种监督、监管职能，使权力始终沿着符合人民利益的正确轨道健康运行。只有人民代表大会的监督职能得到了充分发挥，我党实行民主执政才能得到最真实最鲜明的说明和体现。

其次，要充分发挥人民政协的民主监督职能。发挥人民政协的监督职能，要在坚持党的领导、坚持四项基本原则的前提下，使人民政协能够通过对党和政府提出意见、批评、建议等形式来进行。这就需要在我党的领导下，进一步健全和完善人民政协的具体监督程序，使人民政协能够通过视察、考察和暗访等多渠道、多形式来广泛开展民主监督活动。人民政协的民主监督职能能够充分发挥，是我党实行民主执政的又一个生动体现。

再次，要充分发挥普通民众的监督作用。只有充分发挥普通民众的监督作用，建立健全和完善人民群众批评和表达意见的机制、不满情绪消除的机制、问题纠正的机制、腐败惩处的机制以及失职罢免的机制等，权力监督和制约的体制与机制才能完全地建立健全和完善，我党实行民主执政才会得到更有力的佐证。

最后，必须充分发挥新闻传播媒介的舆论监督作用。舆论监督的主体主要是广大人民群众尤其是各种传播媒体，监督的渠道是报纸、广播、电视、网络等各种大众传播媒介，监督的对象包括执政党、政府、各社会组织乃至普通公民，从党民主执政的角度看，主要是指执政党和政府。新闻传播媒体基于正义和道德的力量，能够较好地表达最广大人民群众的心声，能够对党和国家政权机关、各种社会组织的权力行为尤其是我们党和国家政权机关的权力行为进行及时、有效和震慑力的监督。舆论监督使社会上诸多方面尤其是公权力的运行、所谓的“暗箱操作”等等都暴露在“阳光”之下，使党的执政行为和党领导下政府的行政行为的透明度得到进一步的增强，它是现代政治民主化和公开化发展要求的重要体现，也是社会主义民主的重要体现，同时还是我党实现民主执政的一个基本路径。为了使新闻传播媒介的舆论监督作用得到更好的体现，需要我党领导人民进一步健全和完善舆论监督的法律法规，改革和完善新闻监管方面的体制和机制，只有这样，才能进一步地推进民主执政，更好地保证我党为人民执好政、用好权。

对权力进行监督和制约是一个复杂的问题，仅仅采取一种或几种措施是远远不够的，需要综合运用多种手段，建立多层次、立体化的权力监督和制约的体制与机制，要把人民代表大会的监督、党的代表大会的监督、党员群众监督、纪委监督、国家政权机关（政权系统）内部的监督以及新闻舆论监督等多种方式有机地结合起来，不断消除监督盲区，防止监督失效。其关键在于从制度建设入手，大力加强法律法规等制度建设，因为能够有效规范和制约权力的是法制。只有对权力进行了有效的监督和制约，使权力的运行完全符合人民的意愿，人民当家作主才不至于落空，我党实行民主执政才会有根本的保障。

实行民主执政是一项复杂系统的工程、一个艰巨而又繁重的任务，其实现路径不可能是唯一的。我党欲推进民主执政，必须综合运用多种手段，积极探索多种途径，这不但需要我党具有民主的理念、民主的精神、民主的作风，具有海纳百川的胸怀，能够听取尤其是能够接受各方面的批评、意见和建议，更需要遵循民主政治建设的基本原则和规律，同时，还需要继续发扬求真、务实、开拓、创新的精神，立足于既有的政治优势和优良传统并继续发扬优良传统、不断创造新的政治优势。唯有如此，民主执政才能真正落到实处。

[1]胡锦涛在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调坚持科学执政、民主执政、依法执政扎实加强执政能力建设和先进性建设[N]．人民日报，2006-07-04（01）．

[2]夏洪跃．党的执政能力与执政基础建设[M]．北京：党建读物出版社，2005．

[3]江泽民．全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业的新局面[M]．北京：人民出版社，2002．52.

[4]林尚立．当代中国政治形态研究[M]．天津：天津人民出版社，2000．177.

[5]邓小平文选:第2卷[M]．北京：人民出版社，1994．341.

[6]张恒山．法治与党的执政方式研究[M]．北京：法律出版社，2004．

[7]王贵秀．民主集中制的由来与含义新探[J]．理论前沿，2002，（08）：11.

[8]黄炎培．八十年来——黄炎培自述[M]．上海：文汇出版社，2000．204-205.

[9]赫广义．对我国选举制度的反思[J]．湛江师范学院学报，2001，（05）：62．

[10](古希腊)亚里士多德．政治学[M]．吴寿彭译．北京：商务印书馆，1965．163-164.

[11]毛泽东选集:第2卷[M]．北京：人民出版社，1991．742.

[12]马克思恩格斯选集:第3卷[M]．北京：人民出版社，1995．12-13.

[13]邓小平文选:第3卷[M]．北京：人民出版社，1993．220.

[14]侯树栋，许志功，黄宏．党和国家关注的十四个重大课题[M]．北京：人民出版社，2004．

【责任编辑：张西山】

An Analysis of the CPC’s Democratic Power-wielding: the Optimization and Selection of Its Route of Realization

ZHOU YI-shun
(School of Public Affairs,Henan Normal University,Xinxiang,Henan 453007,China)

In the 4-th Plenary Session of the 16-th CPC Central Committee,the new concept of democratic power-wielding was raised.The essence of this concept lies in that people are masters of their own affairs.The best route of realizing this concept in contemporary China is that:（1）developing democracy within the CPC;（2）developing democracy among the people;（3）establishing,improving and perfecting the institution and mechanism of supervising and restricting all the public power including the CPC’s state-wielding power.

CPC；democratic power-wielding；democracy within the CPC；democracy among the people；supervision

D 26

A

1000－260X（2011）02-0043-06

2010-09-20

教育部“纪念建党九十周年”专项课题（10JDJNJD099）

周义顺（1969—），男，河南南阳人，河南师范大学副教授，法学博士，从事党的学说与党的建设研究。