完善农牧区最低生活保障制度的相关思考——以内蒙古赤峰市为例

贾琳，隗伟

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳110034）

农牧区最低生活保障制度 （简称农牧区 “低保”制度），是指政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村牧区居民实行救助的制度。［1］这项制度的推行，能够维护和保障农村牧区困难居民的基本生活权益，进一步完善城乡社会救助体系，推进民族地区全面建设小康社会的步伐。但由于该制度的初步性和独特性，其在实施过程中仍存在着一些问题和难题。进一步发挥农牧区最低生活保障制度在民族地区社会保障体系建设中的积极作用，健全和完善农牧区最低生活保障制度，有着深远的意义。

一、赤峰市农牧区最低生活保障制度实施现状

赤峰市位于内蒙古自治区东南部、蒙冀辽三省区交汇处，该市总面积879平方千米，总人口461万人，其中农牧业人口348万人，占总人口的75.5%。赤峰市12个旗县区中有8个国家贫困县，2个自治区贫困县，贫困人口较多。农牧区最低生活保障制度是赤峰市2006年新开展的一项社会救助工作，由农区 “低保”和牧区 “低保”两部分组成。制度建立以来，农牧区 “低保”工作开展得井然有序，目前基本实现了应保尽保。

（一）保障对象

赤峰市农牧区最低生活保障制度从2006年开始实行，依据 《内蒙古自治区人民政府关于建立农村牧区最低生活保障制度的通知》，按照贫困农牧民的贫困程度进行分类排队，将家庭年人均纯收入农区低于625元、牧区低于825元标准的农牧区特困群众纳入保障范围。制度建立初期，共有99 962名农牧区特困群众参加了农牧区最低生活保障制度。2007年，经提高标准扩大覆盖面后，18.4万人纳入了农牧区 “低保”制度。2008年，通过对赤峰市农牧区 “低保”人数全面普查，保障人数增加到22.5万人，占全市农牧业人口总数的6.5%。2009年，保障对象增加到23.2万人，占农业人口的6.6%。

（二）保障水平

赤峰市各旗县农牧区居民最低生活保障水平呈现逐年上升的趋势。2006年，参加农牧区“低保”制度的农牧区特困群众，每人每年补助360元。2007年，补助水平每人提高20%，农区保障标准为每人每年438元；牧区保障标准为每人每年500元。2008年，赤峰市民政部门把提高城乡 “低保”标准作为加强城乡社会救助体系建设的重点，全面实施了 “阳光低保”工程。年发放“低保”金14 223.5万元，人均达到631.8元／年。2009年，发放 “低保”金20 371.9万元，人均补助水平879.4元。

（三）资金来源

内蒙古农牧区最低生活保障制度所需资金主要由自治区、盟市、旗县各级财政共同承担，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。［2］2009年，赤峰市各级财政具体补贴额度为：中央自治区补助8 070.6万元，盟市补助270.8万元，旗、县、市区补助1 413.4万元。［3］此外，鼓励社会组织和个人为农牧区最低生活保障提供捐赠和资助，所提供的捐赠资金全部纳入农牧区最低生活保障制度资金。

二、赤峰市农牧区最低生活保障制度存在的问题

（一）农牧区 “低保”标准制定难

2008年1月，内蒙古自治区下发了 《关于如何测算城乡居民最低生活保障标准的指导意见》（内民政保［2008］5号），文中要求“鉴于全区目前城乡居民人均纯收入的水平，现阶段暂定为不低于当地上年度城乡居民人均纯收入的20%来测算和确定各地区的城乡居民最低生活保障标准。”赤峰市2009年农牧民人均纯收入为4 500元，按不低于20%比例确定农牧区“低保”标准为农区745元／年，牧区945元／年。但各地的情况千差万别，简单的按此办法既不符合实际，又不科学，应因地制宜，采用合理的办法，比如克什克腾旗根据当地维持农牧民最低生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑燃料、电以及未成年人的教育费用确定本地农牧区最低生活保障标准为农区1 000元，牧区1 300元；喀喇沁旗采用 “菜篮子法”和 “恩格尔系数法”测算农村最低生活保障标准为745元。这些做法相对来说比较符合当地实际情况，但各地测算内容中维持农牧区群众最低生活需求的粮、肉、菜、油、取暖、用电、衣物、医疗支出等受生活环境、物价等因素的影响难以准确确定。［4］所以，在计算当地的保障标准时无论采取什么办法都缺乏切合实际的有效依据。

（二）农牧区 “低保”对象难以准确界定

农牧区 “低保”对象的界定主要是以家庭人均年收入指标是否低于农牧区 “低保”标准为依据。第一，在计算农区收入时，主要是看其生产经营性收入，这种收入在扣除各种经营性支出的计算时很难准确把握。如种子、化肥、机器耕种、水浇地的电费等各地标准不一；在计算牧区收入时，牛羊的出栏率、饲养期防疫费、草料支出、放牧人工费、市场牛羊肉价变化不一、标准不一，难以统一把握。第二，低收入家庭的房产、储蓄、存折证券、隐形收入、外出务工收入难以计算，加大了收入的不稳定性；［5］第三，具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入也无法确定，收入的不确定性造成保障对象界定难。

（三）农牧区 “低保”工作人员严重不足

赤峰市农牧区 “低保”对象数量多、分布分散，入户调查、动态管理、统计上报、核实建档及资金发放与管理等一系列繁重的工作任务，需要大量的专职人员花费时间与精力去完成，而目前的状况却不尽如人意。［6］负责审批与管理的旗县区民政部门在机构精简后，低保股平均只有2名工作人员，乡镇苏木的民政助理在撤乡并镇后工作地域范围增大、服务对象增多、入户调查工作量加大的情况下，只在民政办保留1～2人，而在村嘎查一级只是由村委会主任或村会计一人兼职从事这项工作。工作人员的不确定性和不专业性，给 “低保”的管理带来一定的难度。［7］人员和工作量严重的不对等，极易造成工作中的空当与漏洞，严重影响农牧区 “低保”工作的进展和质量，这已成为制约农牧区 “低保”工作发展的 “瓶颈”。

三、完善农牧区最低生活保障制度的对策建议

（一）科学制定农牧区 “低保”标准

科学制定农牧区 “低保”标准，需要综合考虑多方面的因素，根据 “低标准起步，逐步拓展的原则”和社会经济的发展变化，逐步调整农牧区 “低保”标准和内容，不断审核农牧民的基本生活需求。

由于农牧区多为少数民族聚集区，各民族的民族习惯和宗教信仰不尽相同，所以在制定农牧区 “低保”标准时，应由旗县区民政部门负责组成核实小组，在认真调查研究农牧区居民在包含民族习惯和宗教信仰等基本的生活消费水平的基础上，实事求是地测算出农区种植业和牧区养殖业等纯收入的量化标准，以维持农牧区贫困居民基本生活所必须的衣、食、住、医药费用为主，适当考虑燃料、电以及未成年人的教育费用，摸清贫困现状。值得注意的是，实施农牧区 “低保”制是为了保障农牧区贫困群体的基本生活，而不是提高他们的生活水平。［8］因此，必须充分考虑农牧区经济发展水平和财政承受能力，让农牧区 “低保”制度救助确实需要救助的人，而避免形成 “养懒汉”模式。

（二）合理界定农牧区 “低保”对象

目前农牧区 “低保”制度实行的是低保金按照人头发放，没有区分不同农牧民家庭的基本保障需求，忽略了家庭的结构特征和民族特征。相较于城镇 “低保”制度，保障对象的审核在农牧区 “低保”执行过程中更加困难，加大了动态管理的难度。［9］建议开展专题调研，在既不违背我国现行农村 “低保”对象区分原则，又具有农牧区特殊性的基础上，调查了解农牧区贫困家庭的成员结构、民族习惯、宗教信仰、收入水平、致贫原因等情况，结合农牧区 “低保”标准，分类救助、分类施保。同时，规范化管理 “低保”审批程序和资金发放，预防和杜绝民政干部在工作中暗箱操作，搞 “关系保”、“人情保”等骗保现象，真正做到 “阳光低保”。

此外，针对由于各种原因无缘农牧区“低保”的边缘户，在各项社会救助制度的设计和实施过程中，应给予充分的照顾，缩小其与“低保”群体的差距，实现农牧区最广泛的社会救助。

（三）加强基层工作队伍建设

农牧区 “低保”工作的服务对象是农牧民中的低收入群体，因而工作的中心和落脚点在基层。基层工作涉及面广、任务繁重、手续复杂，因此应该相应的增加农牧区 “低保”工作人员的数量，按自治区民政部有关政策规定，旗县区一级专职 “低保”人员应达到45人；乡镇苏木一级应有 “低保”专职人员至少116人；嘎查村一级至少应有2 154名专职“低保”协管人员。而实际工作中，工作人员的配备情况远未达到要求。因此，各级民政部门应协调人事、编制、财政部门，妥善落实旗县区 “低保”工作机构的人员，切实解决缺人办事的问题。鼓励思想政治素质好、业务水平高、群众观念强的少数民族干部到 “低保”工作队伍中来。

同时，加强工作队伍素质建设，努力提高工作人员的政治鉴别能力和业务知识水平，降低错保率和漏保率，做到应保尽保、按标施保。［10］应按照分级管理、分级负责的原则，加强对农牧区“低保”工作人员的思想教育和业务培训力度，以增强工作人员的责任意识，并使其及时掌握最新政策，提高工作水平和服务质量。

综上所述，完善农牧区最低生活保障制度既能及时有效地保障农牧区各类困难群体的基本生活权益，更能促进民族地区社会经济的稳定与协调发展，保证国家的长治久安。这项复杂而浩大的社会系统工程，不可能一蹴而就，它的健全和完善将是一个长期的过程。

［1］内蒙古自治区民政厅.关于农村牧区居民最低生活保障制度的实施意见 ［R］.2006-1-18.

［2］龚文君，周健宇.建立我国农村最低生活保障制度的思考［J］.前沿，2009（10）：155-157.

［3］赤峰市统计局.赤峰市2009年国民经济和社会发展统计公报［R］.2010-4-20.

［4］米红，叶岚.中国农村最低生活保障标准的模型创新与实证研究 ［J］.浙江社会科学，2010（5）：53-65.

［5］财政部财政科学研究所 “农村低保制度研究”课题组.农村低保制度研究 ［J］.经济研究参考，2007（15）：46-56.

［6］李香者，赖昆鹏.农村最低生活保障制度实施过程中存在的问题与建议［J］.河北农业科学，2010，14（12）：107-108，142.

［7］王增文.农村最低生活保障及其配套项目的实施状况评估 ［J］.农业经济问题，2010（2）：57-63.

［8］何晖，邓大松.中国农村最低生活保障制度运行绩效评价［J］.江西社会科学，2010（11）：212-218.

［9］艾广青，刘晓梅，田伟科.农村最低生活保障对象界定方法探索 ［J］.财政研究，2009（8）：13-15.

［10］王海忠.农村最低生活保障制度运行研究 ［D］.长沙：湖南师范大学公共管理学院，2010：49-50.