欠发达地区统筹城乡发展的实践与思考

陈春生，李捷

（1.山西省新农村发展研究中心山西省太谷县政协，山西太谷030801；2.山西省林业产业管理中心，山西太原030001）

近几年来，统筹城乡发展、城乡一体化由南到北、由东到西，开始席卷中华大地，而且声浪一浪高过一浪。但从实践层面上来看，东南方快速提升、全面推进，而中西部则明显迟缓。理论界的一些人士也对落后的中西部地区的统筹城乡发展发出了无奈的慨叹。客观上，中西部地区的统筹城乡发展确实不快、问题不少。但这并不等于我们不可能统筹城乡发展，不应该实施城乡一体化战略。作为一种发展方法、发展战略，统筹城乡发展在我们国家各类地方均是适宜的。发达地方可行，速度会快；欠发达地方可行，速度会慢些。左权县和太谷县 （一个贫困县、一个欠发达县）统筹城乡发展的成功实践表明，欠发达地区同样可以实施统筹城乡发展战略，同样可以推进城乡一体化进程。

一、左权统筹城乡发展的实践

左权县位于太行山中部，处于崇山峻岭之中，生存环境较差，长期处于落后状态。进入新世纪以来，左权县委、县政府以科学发展观为指导，大刀阔斧推进改革创新，走上了城乡统筹、城乡一体的发展之路。城乡一体化的成效十分显著，而且呈现出了加速发展之势、良性循环之势。

首先从体制机制上谋求突破。在全省率先推进了国有工商企业改革，经过一年多时间，全县工商企业实现了全面彻底的体制转型。经过改制，全县没有一个国有企业，没有一个国有身份的企业职工。全面彻底的体制机制改革，激发了发展活力，增强了发展动力。工商企业进入了快速成长期，初步实现了强筋壮骨，积蓄了进一步提速发展的基础。

其次，把交通大动脉作为城乡统筹振兴左权的一件大事来抓，在 “十五”期间大打了一场公路建设翻身仗。五年时间里，拓宽硬化公路总里程是“十五”前45年的10倍。全县农村公路总里程达到1121.4公里，是2000年的2.29倍；水泥路面520公里，是2000年的260倍，沥青路面82公里，是2000年的1.3倍。左权成为全省率先实现百分之百行政村通水泥路的山区县。

与此同时，积极探索新型的统筹之路，走出了贫困山区城乡一体化之路。

总的发展目标是：打造晋中重要新型能源基地，打造太行山中段明星城市，打造特色旅游名胜景区。

基本框架是：一城34个中心村。就是以县城为龙头，以34个基础好，位置优，人口相对集中的行政村为中心村，县城周围的16个城郊村逐步与县城融为一体，而此规划外的村，均属移民搬迁的对象。

基本途径是：人口逐步向县城与中心村集中，土地通过流转向先进的生产者手中集中。

统筹城乡发展的思路形成之后，左权城乡一体化的进程明显加快，县城内社会经济发展踏上了快速健康和谐发展的轨道，主要表现在三个方面：

（一）农村人口大集中

改革开放后，人口由落后向先进地区流动日趋强烈。城乡一体，人口集中，是社会发展的必然。但任其自然，必然缓慢无序，带来许多社会问题。对此，左权县委县政府确定了集中的对象、去处与方式，集中的对象是生存条件恶劣的300人以下的山庄，集中的地点为县城与34个中心村，集中的方式是统一组织与自主选择相结合。从而使人口流动适度集中更加有序，全面提速，这是左权城乡一体化总体战略的核心步骤。

1.加快县城扩规提档建设

县城是人口集中的大溶池，必须扩大规模，完善功能。从2004年开始，用3年多的时间建成了总面积1.18平方公里，建筑面积100万平方米，可容纳2万人口的滨河新城，县城面积扩展到4.8平方公里，增加了50%。从增加县城吸引力入手，在全省县级城市首家实现了热电联产、集中供热。目前县城集中供热面积已达140万平方米，覆盖率达81.8%。

2.高标准抓好中心村建设

按照县委县政府城乡一体化的要求，除县城外，全县人口都要进入34个中心村。34个村的建设直接关系到城乡一体化战略能否健康推进，顺利实现。为此，聘请省级专业机构对中心村作了整体规划，全部按照小城镇标准设计，县财政每年投入1000万元用于中心村建设。中心村的建设，坚持“十五有”的集镇化标准。经过几年的建设，如今有不少中心村已呈现出小集镇的雏形。

县城扩规提档，中心村的标准化建设，有效地推进了人口适度集中的过程。从2001年至今，全县整体搬迁行政村19个，自然村146个，农户8400余户，2.9万人，加上自主搬迁，全县累计移民近4万人。县城人口由不足2万人增加到5万余人，翻了一番多，中心村人口目前已达6.3万人，两项合计达11.3万，占到全县人口的70.6%。城市化水平由2000年的不足20%提高到41.8%。

（二）生态庄园大发展

山区村民移走后，大量的土地资源空闲出来，给先进生产要素进入、与之优化重组提供了全新的平台和机会，是山区土地资源彻底告别几千年来平面垦植，简单利用的历史的重要契机。对此，左权以市场为导向，以科技为支撑，以效益为中心，以建设生态文明为目标，组织各方志士，全面开展了生态庄园建设。经过近5年的努力，左权生态庄园发展到179处，经营面积达1.99万公顷，累计投资1.33亿，发展经济林1967公顷，生态林3413公顷，养殖畜禽9.39万头（只）。生态庄园已经成为左权一道亮丽的风景线。

（三）公共服务开新局

公共服务是城乡统筹发展的重要组成部分。近10年来，在统筹发展的总思路下，依轻重缓急，综合安排，积极投入，引导社会公益保障事业快速发展，出现了前所未有的新局面。

1.教育事业大发展

在全省首家创办了县城寄宿制小学，在全省率先实现了义务教育全免费，在全省县级率先实现了普及高中教育。2009年，又实现了所有乡镇都有高标准寄宿制小学的目标。2009年秋，县城学生数达到14647人，比2000年增加了55.7%，是全县学生总人数的59.8%。

2.文体事业大发展

在拉大城市框架的同时，城市功能进一步完善。投资一亿多元建成了文化中心、游泳馆、体育馆、滨河公园、祝融公园，极大地丰富了市民的精神生活，提高了生活质量与品味。在农村，新建9个乡镇文化站、80个中心村文化活动室。

3.卫生事业大发展

根据相对集中的原则，投资280万元改扩建了县医院，投资510万元新建了康复医院，投资895万元新建了118个农村卫生所、6个社区卫生服务站，实现了村村都有标准卫生所的目标。全面推行了新型农村合作医疗制度，参合率达到93%。［1］

二、太谷统筹城乡发展的实践

太谷统筹城乡发展与左权相比，起步较迟，但起点较高，理性的东西更为丰厚。它酝酿于2008年后半年，形成于2008年底。下面从三个方面介绍太谷统筹城乡发展的系统与进展情况。

（一）太谷统筹城乡发展的构成与系统

2009年初县委十一届四次会议的意见指出：坚持以科学发展观为指导，切实增强 “争先意识、创新意识、开放意识”，积极推进 “土地向规模集中、人口向城镇集中、工业向园区集中”，逐步实现 “农业生态化、工业集群化、旅游特色化、城乡一体化”四个目标，努力把太谷建成山西中部最富发展活力、最富文化张力、最富和谐魅力的生态经济县和休闲度假区。自此，太谷统筹城乡发展拉开了序幕，2010年又对此进行了完善与强化。太谷统筹城乡发展的思路既源于太谷实际，又高于太谷实际，构成科学系统优化。

1.生态文明的两大目标

生态文明是以生态产业化或产业生态化为主要特征的文明。它是在人们改造客观世界的同时不断克服改造中的负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人、人与社会的关系，建设人类社会整体运行机制和良好生态环境所取得的物质、精神制度。建设 “生态经济县和休闲度假区”是太谷统筹城乡发展的两大目标，从太谷的现实看，整个农业产业具有较好的生态功能，再加上独有的南山山脉，深厚的文化积淀，有着打造休闲度假区的得天独厚的优势，而在工业产业上虽然没有过度污染的产业，但其生态化特征并不明显，工业的生态水平还十分低。从这里不难看出，太谷生态经济县的建设，亮点在农业上，重点在工业上，希望在创新上。

2.以人为本的三大定位

两大目标的前面有三个 “最富”，即 “最富发展活力，最富文化张力，最富和谐魅力”，属于 “以人为本的三大定位”。

最富发展活力由三部分组成：增长力、持续力、公益力。增长力、持续力是基础，公益力是核心。太谷所追求的生态经济体，不仅要有巨大的增长力，而且应是持久的增长，这是基础。而且要有公益力，即不仅不会损害环境，而且还有益于环境，这是生态经济体区别于以往经济体的最主要的特征。

最富文化张力，核心是挖掘太谷积淀的深厚的文化财富，探讨研究新时期的新型文化，比如生态农业文化、生态工业文化、休闲观光文化等等，同时，要探索研究新时期新文化的载体与体系等等。

最富和谐魅力。和谐是指人与人、人与社会、人与自然之间的和谐，魅力是诱惑力，是吸引力。关键是建设的生态经济县和休闲度假区，既要富有和谐理念，又要富有吸引力和诱惑力，是一个又好吃又好看的东西。好吃是收入非常丰厚，好看是观赏价值和休闲价值十分丰厚。而且好吃和好看是能够互相转化的，特别是好看转向为好吃的趋势更明显，更突出。

三力的建设不仅会极大地增加太谷的硬实力，而且会极大地增加太谷的软实力，而软实力是持续发展的源泉所在，和谐魅力和文化张力是太谷软实力的重要载体和突出表现。

3.系统优化的三大版块

三大版块就是城北的新型工贸区，城东南的生态农业区和新旧城区的人文居住区。三大版块的划分，充分考虑了各大版块原有的优势基础，充分考虑了目前市场需求和未来走向，充分考虑了日益增长的现代生产生活的要求与要素。可以这样讲三大版块概念清晰、优势突出、目标宏伟。三大版块自成系统，又相互关联，相得益彰，既有丰厚的传统优势、生态优势、区位优势作支撑，又有广阔的市场空间任驰骋。

（二）太谷统筹城乡发展的进展情况

太谷统筹城乡发展虽然起步迟，但已经取得显著的成效，突出表现在三个方面：

1.区位优势充分彰显

太谷距太原的垂直距离30多公里，但多少年来，太谷走着60多公里，约需1小时，扩大了一倍，太原近郊的区位优势无法彰显。2008年底立项，2009年开工建设的太原环城高速太谷连接线（也就是太太路），使太谷的区位优势充分彰显，被边缘化的局面彻底改观。目前全面开工的大西高铁、龙城高速，使太谷通往全国各地十分通畅，成为大动脉系统的重要节点之一。南山旅游公路的开通，使境内动脉更加便捷通畅。

2.工贸新区开局兴盛

水秀是太谷的新型工贸区，具体位置在水秀乡北郭村，离小店经济开发区直线距离17公里。尽管“太太”路还在施工中，新型工贸区建设处于起步阶段，尚有许多不完善的地方，但外界客商看好太谷，看好园区的未来发展，纷纷来谷考察，现已有7户企业签约，投资突破20亿元。

3.全力打造中国最大的酒庄群

据专家们初步考察，太谷有与怡园酒庄葡萄基地相当的区域近20处，面积达1.2万公顷。目前，太谷正在请西北农林科技大学副校长李华教授规划太谷酒庄群。

三、两县实践引发的思考

左权与太谷，一个是贫困山区，一个是欠发达地区，他们都根据各自的特点，以不同的方式走上统筹城乡发展之路，都取得了突出的成绩，而且都展示了诱人的发展前景，同时也给我们许多启示，引发我们去深入思考。

（一）统筹城乡发展必须关注农民的基本权利

统筹城乡发展的核心是城乡公平发展、协调发展、和谐发展，打破城乡二元结构，重构新型的城乡体系与机制。但从农民的角度讲主要有三：

1.公平的教育权利

城乡之间的教育资源差别很大，具体表现为：一是平均受教育年限差距较大，城市平均8.5年，农村7.3年，这是全国平均，而分区来看，东部10.8年，西部3.6年，差距让人惊叹！二是同样年限内享受的教育水平还存在较大差距，这一点大家十分清楚。公平的教育权利，不仅是延长农民的教育年限，而且要整体提高农村教育资源水平，从源头上解决城乡教育不公的问题。

2.还农民以公民的权利

这是一个大问题。这几年，有很大改善，但差距还很大。凡是公共财政应该覆盖的，不用农民自己再掏腰包，这是最基本的公民权利。彻底避免农村××农民建，建好××为农民的现象继续出现。

3.强化农民的主体地位

由于诸多的历史原因，特别是农民过度分散的状况，使农民在各种经济社会活动中总是处于被动挨打的地位。比如：农产品的定价权，主动权并不在农民手中，遇到被伤害时，农民往往会忍气吞声，或走上漫漫上访路，其成本会更大。因此，除了国家统筹协调，在建立形成农民主体地位的各项政策环境的同时，特别要加强农民组织化建设，只有组织起来的农民，以组织的形式出现，农民的主体地位才有可能确立。而这困难很大，问题很多。“路漫漫其修远兮”！

（二）三大集中是统筹城乡发展的基本途径

人口向城镇集中、土地向规模集中、工业向园区集中，是所有统筹城乡发展中必然会遇到的问题，三个集中解决得好，城乡一体化就健康有序快速发展。左权与太谷尽管因其客观条件不同，选择了不同的统筹城乡发展之路，但在三大集中上有着共同的显著成效。在统筹城乡发展中，应当十分注重三大集中的模式、机制及后续效应，保证其张驰有度、持续有序、综合协调、和谐运行。

（三）增加发展力是统筹城乡发展的必然结果

统筹城乡发展是综合性、多向性的系统工程，是对社会各项资源的综合优化、科学配置，追求经济效益、社会效益、生态效益诸方面的综合最大化。左权在走上统筹之路的10年中，经济总量翻番发展，财政收入由4600万元增长到6亿元，而且后发力十分强劲，投资100亿的电厂项目，投资12亿的水电站项目，投资50亿的龙泉配套项目100多亿元。近300亿的投资成为左权的发展资本，左权进入经济强县的行列，已经为期不远了。

太谷实施统筹城乡发展虽然时间不足2年，但发展力增加也非常迅速，工业园区已有7个项目，20亿投资已落实，生态农业和休闲度假区的建设也显示出强劲的势头。更为可喜的是太谷统筹城乡发展的综合性、系统性、科学性，促进了太谷潜存的各类优势，通过优化重组，成长为新型的硬实力和软实力，为太谷的快速腾飞蓄积厚实的发展力。如果在统筹城乡发展中，发展力没有增长或增长较慢，表明你没有真搞统筹城乡发展，是假的统筹城乡发展。这应成为我们统筹城乡发展的谋划是否对头，方案是否科学，选项是否合理的重要标准之一。

（四）统筹城乡发展是实现后发崛起的难得机遇

加快实施统筹城乡发展，需要提升发展理念、转变发展方式、调整发展思路、创新发展机制，实质上是一场深刻的社会变革。我国东南部一些发达地区在全国率先实施统筹城乡发展战略，逐步跨入全新的发展阶段，固然是由其生产力发展水平决定的，但这并不意味着中西部欠发达地区就不能搞统筹城乡发展。相反，正因为中西部地区处于欠发达状态，在这场深刻的社会变革面前，越应该尽早树立统筹城乡发展理念，越应该积极探索统筹城乡发展之路。不管是哪个欠发达地区，只要立足基本县情，发挥独特优势，因地制宜，扬长避短，坚定不移地朝着这个方向努力，就有可能在新一轮调整转型中赢得主动，获得发展，就有可能实现后发崛起，跨越赶超；任何等待观望、犹豫不前都只会错失机遇，贻误发展，使东西部之间的差距越拉越大。［2］

（五）统筹城乡发展需要建立大范围的统筹

体系与机制

在左权、太谷统筹城乡发展、推进城乡一体化的工作实践中，遇到了不少问题，如县财政投入能力不足，现行政策和政治体制的束缚等。这些问题都是制约统筹城乡发展的关键问题，都是县一级很难解决的宏观问题，需要省市甚至国家站在更高层面上统筹考虑。要认真总结统筹城乡发展中出现的各种深层次问题，从宏观层面上为解决这些问题扫除障碍；要加快建立从中央、省、市到县的统筹城乡发展协调机制，使小区域的城乡统筹与大区域的发展规划相统一；要有选择地开展统筹城乡发展的试点工作，允许试点地区在体制机制方面有所创新突破；要加快建立中西部欠发达地区统筹城乡发展扶持机制，从政策、资金和项目上给予倾斜，特别是对一些可用财力比较紧张的纯农业县，要加大财政转移支付力度，切实增强其实现科学发展的初始动力。［3］

［1］孙光堂.贫困山区统筹城乡发展 “左权模式”之一——左权县 “1城34村”特色城镇化路径探析 ［J］.山西农业大学学报 （社会科学版），2010（4）：385-389.

［2］回良玉.加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础 ［J］.求是 （京），2010（3）：3-8.

［3］曾福生，吴雄周，刘辉.论我国目前城乡统筹发展的实现形式一——城镇化和新农村建设协调发展 ［J］.农业现代化研究，2010（1）：19-23.