农村纠纷适用行政解决的法律规定及现实不足

杨圣琼，杨志城

（1.浙江传媒学院党委宣传部，浙江杭州310018；2.湖南永州市零陵区梳子铺镇人民政府，湖南永州425017）

我国农村纠纷的行政解决作为一种非诉讼解决方式，主要是指行政机关根据法律、法规的明确授权，对特定的民事争议和行政争议采取裁决、调解、复议等方式予以解决的总称。从目前我国相关法律规定来看，行政机关在农村纠纷的处理范围上具有特定性、方式上具有多样性、主体上具有法定性、程序上具有前置性、效力上具有非终局性等特点，但也存在一些比较突出的问题，本文拟进行初步的探讨。

一、我国农村纠纷行政解决的相关法律规定

目前，《农业法》在我国农村社会管理中居于核心地位，是我国农村法制建设的基本法。该法第77条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”第78条还规定：“违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。人民法院和司法行政主管机关应当依照有关规定为农民提供法律援助。”可以说，这两个法律条文对我国农村纠纷的解决方式作了原则性规定，也肯定了农民或农业生产经营组织具有要求行政机关处理的权利以及依法提起行政复议或诉讼 （包括民事、行政以及刑事诉讼）的权利。

但是在法律实际运行过程中，农民或农业生产经营组织具体向哪个机关、依照什么样的程序寻求纠纷的解决，则由其他相关法律规定的。就行政机关处理农村纠纷的法律规定而言，目前主要有以下一些规定：

（一）特定民事纠纷的行政解决的法律规定

理论上一般认为，除非具有法律明确的规定，行政机关不应当具有处理民事纠纷的职能；民事纠纷应当由当事人向人民法院提起民事诉讼予以解决。但在我国自然资源所有权或使用权领域，有关法律几乎均明确规定了该类纠纷由行政机关先行处理，遵循了行政机关先行处理的原则。如 《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”而 《森林法》第17条、《草原法》第16条、《水法》第56条都作了类似的规定。

行政机关处理的另一类重要民事纠纷主要是民事侵权纠纷，如 《渔业法》第35条规定：“进行水下爆破、勘探、施工作业，对渔业资源有严重影响的，作业单位应当事先同有关县级以上人民政府渔业行政主管部门协商，采取措施，防止或者减少对渔业资源的损害；造成渔业资源损失的，由有关县级以上人民政府责令赔偿。”《劳动争议调解仲裁法》第9条规定：“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理。”

另外一类重要的民事纠纷是 《治安管理处罚法》第9条规定的适用治安调解的情形：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。”据此，公安机关享有因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为的调解处理权。

（二）农村行政纠纷的行政解决的法律规定

农村行政纠纷是指具有行政管理职权的机关或组织在对农村、农民或农村有关组织的管理过程中，与相对方发生的各种权利义务争议。从理论上讲，农村行政纠纷包括村委会与村民之间的行政纠纷，乡、县等行政机关与村民及村委会的行政纠纷。依照我国 《宪法》和 《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可见，村民委员会依法对村民和村务具有自治管理的权限，虽然不属于国家行政机关，但依法却具有公共职权，属于行政法理论中的行政主体范畴。

我国法律制度对农村纠纷的行政纠纷解决并没有规定与发生在城市的纠纷不同的特别制度和程序，完全适用我国一般行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制的规定。这种法律制度完全符合法治统一性的要求，更符合我国城乡一体化进程的趋势。

从目前法律规定来看，具有较强针对性的规定主要有：一是 《村民委员会组织法》明确规定了村民选举纠纷、村务公开纠纷的行政解决机制。如该法第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”二是 《行政复议法》明确列举了某些农村行政纠纷属于行政复议受案范围的情形。该法第6条明确规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定、行政机关变更或者废止农业承包合同的行为、行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的行为，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。三是 《信访条例》明确规定了对包括村民委员会及其成员在内组织和人员的职务行为可以向有关行政机关提出信访事项。该法第14条规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。”

（三）农村社会安全事件纠纷的行政解决的法律规定

农村社会安全事件是具有突发性，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的社会安全事件。这些事件具有突发性、涉及面广、社会影响严重等特点。农村社会安全事件可能是由于民事矛盾、行政纠纷、刑事案件等引起的，但在结果上都会在一定范围内对农村的社会稳定造成较为严重的危害。有效化解农村社会安全事件，对于维护农村地区的稳定具有重大意义。

2007年8月30日通过的《突发事件应对法》第21条明确规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。”对于已经发生的社会安全事件，则由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。可以说，对农村社会安全事件的处理充分体现了重视预防的治理方针，强调了县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、村民委员会应当及时采取调解处理的手段将矛盾化解在萌芽状态之中。

另外，《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第16条还规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”这样就确立了农村土地承包人等土地使用权人具有独立的行政诉讼原告资格，有权对行政机关处分其使用的集体所有土地的行为提起行政诉讼，从而为农村土地纠纷进入法院的诉讼程序提供了明确的法律依据。

综上所述，我国有关农村纠纷的行政解决机制的法律规定可以将其概括为：农村特定民事纠纷适用行政裁决、行政调解等行政处理方式；农村行政纠纷适用由有关行政机关依法处理、行政复议、信访等一般解决方式。

二、我国农村纠纷的行政解决存在的问题分析

从目前我国农村纠纷的行政解决的法律规定看，其主要存在以下一些问题：

（一）农村纠纷的行政解决缺乏科学体系

由于法律往往概括性授予行政机关 “处理”、“裁决”、“责令”、“确定”、“调解”等权限和手段，因此，行政机关在手段选择上缺乏必要的规范性和约束性。目前，行政机关的纠纷解决手段可以分为两大类：强制性的手段和非强制性的手段。如何配置这两类手段目前没有具体的制度安排，可以说，我国行政机关解决纠纷的体系尚未建立。行政法的比例原则要求行政机关在行为方式和手段选择上应当选择给当事人造成最小侵害且能够达到目的的行为和方式。

在纠纷解决上，行政机关的手段选择也应当具有一定的顺序和规则，并形成一定的行政解决纠纷的体系。比如，英国解决社会纠纷机制是由法律规定的法定途径，并且是逐步发展、完善而来的，其中不同制度之间分工精细、彼此配合、衔接良好，基本上不存在纠纷解决的空白地带，且以司法解决为终点，使得整个社会在有序中平稳前行。［1］如何整合和完善我国纠纷的行政解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一。

我国有些法律明确规定由行政机关 “调解”处理，如 《水法》第57条、《道路交通安全法》第74条，明确排除了行政机关使用强制性行为（如行政裁决）的可能性。事实上，行政机关解决纠纷存在着裁决、调解、谈判、协商等多种手段，各种手段应当具有各自的适用范围，相互之间应当具有密切的 “弥补”与 “衔接”的关系，从而构建起行政机关无漏洞的社会纠纷与矛盾的解决体系。

（二）承担纠纷的行政解决任务的机构与人员缺乏一定的中立性

我国有关法律对行政机关解决民事争议的主体往往规定由人民政府或有关主管部门处理。至于该人民政府或有关主管部门有哪个机构或人员具体负责处理，则没有任何法律要求。法律规定由人民政府处理的，实践中往往由有关主管部门具体负责承办，然后，报所属人民政府决定；法律直接规定由主管部门处理的，则由其自主作出处理决定。

比如，土地所有权和使用权争议由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。

我国专门解决行政争议的行政复议制度在具体承担解决纠纷的机构与人员上也不具有独立性。行政复议机构只是不隶属于行政争议的一方行政机关而已 （省级人民政府和国务院各部委除外），行政复议机构与人员完全属于行政系统，不具有真正的独立性与中立性。可见，我国行政机关处理特定民事纠纷和行政争议的机构与人员全部隶属于行政机关。这样的纠纷行政解决机制明显不符合人们对解决纠纷主体公正性的期待。

（三）行政机关解决纠纷的类型狭窄，解决纠纷的手段事实上具有趋同性，不符合行政机关的职能定位

由于行政机关解决争议的范围具有特定性，只有法律规定属于行政机关解决范围的，行政机关才有权力予以解决，这完全符合法治行政的要求。但是我国有关法律对行政机关解决特定纠纷的类型存在范围狭窄的问题。就行政机关以 “裁决”的方式解决特定民事争议而言，我国有关法律就显得极为保守，大量涉及专业技术性、政策性较强，与行政行为密切相关的民事争议，并没有纳入行政机关的纠纷解决机制中。

由于行政机关普遍存在着不愿作被告的心理，行政机关宁愿将需由自己处理的纠纷推出去，也不愿由自己揽下来，并由自己承担当行政诉讼被告的风险。［2］因此，即使法律规定由行政机关 “处理”的纠纷，行政机关也会千方百计地使用 “调解”的方式处理，这样就在事实上出现行政机关解决纠纷手段的单一性和趋同性。

其实，行政机关处在社会管理的最前沿，能否及时化解社会纠纷与矛盾是衡量任何政府施政能力的重要标志之一。现代政府的职能之一就是推进法律与秩序。［3］政府是解决社会纠纷与矛盾和维护社会秩序的首要责任主体。法院只是社会矛盾与纠纷的最终裁决者。我国行政机关在解决纠纷与矛盾上的退缩，完全不符合现代公共行政的发展趋势。

虽然我国传统公共行政具有广泛的职能，对此存在着剥离、分离的问题，但解决社会纠纷的职能还应当予以适当保留，而不是予以废除并全部移交给法院。相反，由行政机关先行处理社会纠纷具有巨大的优势。在行政机关解决纠纷的手段上也不应当限定在 “调解”的一种方式上，而应当有实现解纷目的的多种方式，尤其是建立起完整的 “行政裁决制度”，并在此基础上与我国现行的行政复议制度整合，形成一套运转高效且具有较强公正性的纠纷的行政司法体系。

（四）行政机关解决特定民事纠纷的程序规范不足

除了我国行政机关解决行政争议有行政复议程序作为保障外，行政机关解决民事争议的程序却极为匮乏。目前，我国大量单行法律对行政机关解决民事争议的权限做了规定，但往往并没有对其具体的处理程序作出具体的法律规定。造成这种局面的原因是我国没有统一的 “行政程序法”，更是有关主管机关尚未重视程序对规范行政权的作用，没有出台具体的实施规范。在实际运作过程中对于具体向哪个机构提起申请、何时提出、如何提出，以及行政机关何时、如何作出决定等程序性问题却没有具体的规定。

而没有对行政机关解决纠纷的权限行使的方式、步骤、时限、顺序等程序性问题的严密规范，势必会损害公众对行政机关解决纠纷公正性的信赖。因此，程序性规范匮乏是制约我国行政机关解决纠纷机制发挥作用的一大障碍之一。目前，有些部门虽然已经开始重视程序的规范作用，比如，公安部2007年底发布了 《公安机关治安调解工作规范》，但程序性规范总体上而言仍然不足，亟待提高我国行政机关解决纠纷的程序规范。

总之，我国在农村纠纷的行政解决的法律规定方面已经取得了重要进展，但由于诸多原因，还存在一些不足。要建立起公正、合理、便民、灵活、经济的农村纠纷行政解决机制，既要遵循法治的一般精神，又要符合我国农村的客观实际，只有这样，我们才能在农村纠纷的行政解决的法律制定方面迈向新的台阶。

［1］应松年.构建行政纠纷解决制度体系［J］.国家行政学院学报，2007（3）：27-30.

［2］张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2006：24.

［3］张越.英国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：260.