实现我国公民行政救助权的法理分析

王喜萍

（山西大同大学 政法学院，山西 大同037009）

实现我国公民行政救助权的法理分析

王喜萍

（山西大同大学 政法学院，山西 大同037009）

随着经济的发展和给付行政的盛行，行政救助作为行政机关的责任已经成为现代社会保障公民特别是弱势公民的生存权利，实现社会正义的重要机制。行政救助权只有在承认其是公民的权利，给予行政救助是行政机关的义务，在权利——义务的统一体中分析研究才能使其获得法理上的根基，才能真正地实现公民的行政救助权。

行政救助权；生存权；行政给付；权利—义务

一、行政救助权来源于公民的生存权

与自由权相对照的生存权，在于保障国民像人那样地活着，以及在实际社会生活中保障人的尊严。其主要是保障生活贫困者和社会经济上的弱者，是要求国家有所 “作为”的权利。［1］通过对生存权的产生发展，以及生存权的法律性质分析可以说明行政救助权来源于公民的生存权。

（一）生存权的社会权形态决定了公民拥有行政救助的权利

作为明确的法的概念，“生存权”最早见于奥地利具有空想社会主义思想倾向的法学家安东·门格尔1886年写成的 《全部劳动权史论》。该书认为：劳动权、劳动收益权、生存权造成新一代人群经济基本权的基础。［2］生存权经历了从思想的萌芽，到自由权形式，再到社会权形式，每个阶段都有其产生的经济和社会条件。

生存权的萌芽时期，中世纪神学家托马斯·阿奎那认为生存条件不全的人与生存条件齐备的人在神的面前有同等的地位。当生存受到威胁时为了解除威胁而去拿别人的东西不仅不是犯罪，反而是应有的权利。［2］这个时期的生存权尽管只限于道德领域未变为基本的人权规范，但做为启蒙生存权思想却为现代生存权的发展奠定了基础。欧洲中世纪后，生存权发展为自由权形式。在私法领域，如众所周知 “私法自治”精神和“契约自由”原则，在公法领域，达到了 “最少干预的政府乃最佳的政府”的共识。在自由权形式的生存权下，国家没有任何积极的职责，不以公权者的身份关心公民的生存问题，而是以消极的不干涉和不侵害，间接地保护公民自由权来实现公民的生存权。

但历史逐渐地证明，要求国家消极不干预的传统自由权，是根植于自然的、原始的状态下，人与人之间不存在阶级和经济差别等不平等现象的假设之上的。但所有权绝对自由不受限制的结果必然是穷者越穷，富者越富的两极分化。因而各种社会公害层出不穷，不断涌现的社会问题摆在了政府的面前，也凸显了自由放任主义的种种弊端，在这样的社会背景下，生存权以社会权形式蓬勃兴起。1791年的法国宪法最早设定不同于自由权的社会权，该宪法在 《宪法所保障的基本条款》中有如下规定：“应该设立或组织一个公共救济的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残疾人，并对未能获得工作的壮健的贫困人供给工作”。［2］后来以 “二月革命”为契机，“社会权”首次被规定为国家义务，国家直接插手解决公民的生存问题，即把保障社会弱者的生存当作自己应尽的义务。

当生存权发展成为社会权形态时，那些凭借自身的努力无法生存的弱者，获得国家权力等外力的干涉就成为必要。国家则开始直接插手解决公民的生存问题，即把保障社会弱者的生存当作自己应尽的义务。

（二）生存权的法定权利性质保障了公民拥有行政救助的权利

生存权利是否能从天堂走向人间，实现制度化的保障，其重要标志是法律是否允许公民在具体的生存请求权受到非难时，给予司法救济。而生存权的法律性质直接关系到公民能否切实成为生存权的主体，关系到公民在自己无法实现生存权时可否向国家提出请求，关系到国家是否有向提出请求的公民给予生存权保障的责任，因此生存权的法律性质是研究生存权至关重要的问题。生存权的法律性质，主要有国家纲领说、抽象权利说、具体权利说和法定权利说。

国家纲领说主张：生存权的规定，表示的是国家政治努力的方向而已，仅具有政治的或道德的纲领性质，因而不发生法的拘束力。抽象权利说主张：宪法关于生存权的规定，一方面赋予公民有权向立法机关提出补救生存保障立法不足的请求权，课赋了国家的相关立法义务；但另一方面，公民无法凭借生存权切实地获得物质或劳动权利等具体生存权利。具体权利说主张：一方面公民根据生存权条款得以请求立法机关制定相关法律，立法机关有不作为，权利受侵害的公民可以提起 “立法不作为违宪确认诉讼”；另一方面公民可以请求行政机关保障具体的生存权利的实现，行政机关有不作为的，权利受侵害的公民可以提起 “行政不作为诉讼”。具体权利说的重大贡献在于：迈出了国家对保障生存权实现负有法律义务的关键一步。法定权利说主张：生存权只有成为决定当事人利益的审判规范时，生存权才是在终极意义上能够实现的基本人权。生存权作为法定权利的表现形态是其成为司法和裁判的依据，并得到司法完整、无漏洞的救济。生存权是否成为法定权利的重要标志，就是公民的生存请求能否转化为自己的最终生存利益和生存保障。法定权利说理论比具体权利说更具现实性。根据人权保障一般原理 “有权利就有救济”，否则权利是没有根基的浮萍，随时会消失得无影无踪。司法救济是基本人权的最后保护网，只有它才能遏制来自国家机关和社会现实的生存冲击。［3］

二、行政给付义务是行政机关给予行政救助的根据

（一）行政给付时代的产生是历史的必然选择

无论是在资本主义国家还是在我国，政府给付义务的全面确立都与国家职能的转变息息相关。在西方的自由资本主义时代，国家职能集中体现为 “守夜警察”。如美国学者L·亨金认为：对于立宪者来说，正义和福利应该都是一个为共同接受的特定目的而建立的政府的结果。为人民提供 ‘福利国家’的那种福利不是政府的责任，政府应该让个人自由追求这样的福利和其他的基本需求。［4］基于此种观念，近代资本主义国家对公民的生存权只以旁观者的身份出现。19世纪末20世纪初，作为近代国家基本社会形态的资本主义社会发生了巨大的变化，资本主义生产方式已由自由竞争发展为垄断，各种社会问题如就业，教育、卫生、交通以及环境污染等大量涌现出来，周期性的经济危机开始频繁暴发。为了缓解经济危机以及解决一系列社会问题，国家的功能发生了明显的变化。政府不再是 “守夜人”的角色，政府在管理模式上也开始信奉 “管得最多的政府是最好的政府”之理念，这种 “大政府”直接导致了行政权力的扩张。政府权力的扩张也意味着政府责任的扩张，因为宪法和各种法律在规范各种行政权力的时候，行政职权和职责往往也体现在同一规范中。

在政府的行政职责中，为人们提供物质帮助和各项服务方面越来越突出，政府职能的发展使得行政法理论也必然随之而发生变化。正是顺应了这种发展和变化，德国行政法学家恩思特·福斯特夫在其1938年发表的 《作为给付主体的行政》中创造了 “生存照顾”和 “给付行政”理论。恩思特·福斯特夫认为给付行政和干预行政都是政府的重要职能，得到政府的给付和服务是公民的法律权利。因此，给付行政应当成为行政法的重要组成部分。

（二）行政救助是行政给付的最基本形式

由于学者们对行政给付的目的、方式和标的等方面均存在认识上的差异，所以行政给付概念也不尽相同。有的学者认为行政给付是行政主体向因伤、病、残、死、退、老、灾等原因而生活困难的特定相对人提供物质帮助的授益行政决定。［5］有的认为行政给付是行政主体为实现特定的公共目的，为一定的个人或组织提供支持或补助 （社会救济金、助学金、扶贫款、补贴）建设公共设施或者为公众提供其他服务或利益，从而保障和改善公民生活条件的行政活动。［6］还有作者自认为是迄今为止我国学术界最为宽泛的行政给付概念，认为行政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和收益权，维持和促进国家与社会的稳定和发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度。［7］但行政给付自提出来之后，其概念就不断扩大，虽然行政给付的对象是呈逐渐宽泛的趋势，但不同的给付满足的行政相对人的需求是属于不同层次的。人的需求有不同的级别或层次，有高级的需求与低级的需求，如美国社会心理学家马斯洛认为人的需求一般有五个层次：生存需求、安全需求、交往需求、社会价值需求、自我实现需求。生存需求是人最基本的需求，人也只有在这种需求满足后才可以去追求更高层次上的需求。低层次需求较高层次需求具有更强烈、更迫切的特点。这同物质需求和精神需求的关系是相同的，物质永远是精神的前提、基础。同理，国家在管理社会，进行行政给付行为时也要有轻重缓急之分，尤其是国家财富、行政资源不足的情况下更应该把有限的精力和资源集中到那些迫切需要解决的问题当中。所以，人的需要经历了从温饱到富裕，从物质到精神的发展过程，属于行政救济的行政给付与人的需求的初级性直接相关，行政救助应该是行政给付的重中之重。

三、给付行政时代的行政救助性质——权利与义务的共同体

准确界定行政救助的性质，对于行政救助权的实现具有重要的理论意义。自从有了人类社会，就有了公共权力，公共权力的设立，无疑是由于某种社会需求。从社会契约论的角度看，为了实现自己的生存与安全需要，社会成员让渡自己的权利并成立代表公共权力的国家。因而国家负有实现社会成员需求的责任。［8］在此，本文利用夏勇的需求——责任关系来分析行政救助的性质，在这个需求与责任的关系中，呈现出两种状态：

（一）以权力为主导的需求——责任关系

这种关系下，公共权力居于主导地位，充当社会的绝对权威。社会成员基于需求向公共权力提出请求就是一种程序上的资格，而不是请求者对公权者所享有的权利。这种请求最终是要服从公共权力的存在和运行的需要，不是非满足不可的，社会成员也不可能让公共权力必须满足自己的请求。因而在权力主导下的需求——责任关系中，公共权力满足社会成员的请求是因为公共权利体恤，关怀社会成员，公共权力满足社会成员需要的行为实质上是一种恩惠。在我国古代的政府救助行为完全是统治者的一种恩惠，所谓的 “仁政”、“民本”思想并不存在赋予统治者以一种义务的制度安排或是观念的认同。

（二）以权利为主导的需求——责任关系

在这种类型中，社会成员的需求所享有的权利在需求——责任关系中起着决定和支配的作用。因为在这里的需求已不是普通的需求，已经上升为权利。成为权利的需求和未成为权利的需求的根本不同就在于，成为权利的需求是可要求的和可主张的，未成为权利的需求则是不可主张只能请求的。一个社会成员享有向公共权力提出主张的权利，同时意味着公权者所担负的 “责任”已经成为义务，不再是普通的，任选择的责任。因而以权利为主导的需求——责任关系运行中，社会成员基于自己的需求可以向公共权力提出要求的权利，相应的公共权力有满足社会成员需求的义务。公共权力满足社会成员需求的给付行为就是履行自己义务的行为。因而作为公共权力代表的国家 （主要是行政机关）的行政救助的性质就是义务的履行。

［1］（日）大须贺明，林浩译.生存权论 ［M］.北京：法律出版社，2000：16.

［2］张文显，李步云.法理学论丛 （第1卷）［M］.北京：法律出版社1999：560，562，565.

［3］熊菁华.论行政不作为的救济 ［D］.北京：中国政法大学法学院，2001.

［4］柳砚涛.行政给付研究 ［M］.济南：山东人民出版社，2006：212.

［5］叶必丰.行政法学 ［M］.武汉：武汉大学出版社，2003：232.

［6］杨解军.行政学 ［M］.北京：中国方正出版社，2002：382.

［7］柳砚涛.行政给付研究 ［M］.济南：山东人民出版社，2006：14.

［8］夏勇.走向权利的时代 ［M］.北京：中国政法大学出版社，2000：625.

The Legal Analysis for Realization of Chinese Citizens＇Administrative Relief Right

WANG Xi－ping
（InstituteofPoliticalSciencesandLaw，DatongUniversity，DatongShanxi037009，China）

With the development of economy and rising of benefits administration，administrative relief has been the important mechanism for guaranteeing citizens＇right to live，especially for some poor citizens，and for realizing social justice.In order to realize citizens＇right of administrative relief，it has to admit that getting administrative relief is citizens＇right and giving administrative relief is administrative organ＇duty.Meanwhile，legal basis from the analysis of the unity between right and duty have to be worked out.That is the way to realize citizen＇right of administrative relief.

Right of administrative relief；Right to live；Benefits administration；Right－duty

D9

A

1671－816X（2011）01－0089－04

（编辑：佘小宁）

2010－07－01

王喜萍 （1979－），女 （汉），山西大同人，助教，硕士，主要从事行政法学方面的研究。