协商民主在预防和处置群体性事件中的功能

昌业云 马晓黎

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

协商民主在预防和处置群体性事件中的功能

昌业云 马晓黎

(中共济南市委党校，山东 济南 250014)

精英决策体制中协商民主的不充分是导致当前我国群体性事件呈高发、频发、规模化、暴力性特征的重要原因。协商民主政策范式具有预防群体性事件和有效处置群体性事件，防止其向着规模化、暴力性、与政府对抗的方向发展的功能。目前，以尊重公民参与权，以“权利中心主义”为核心价值观的协商民主政策范式在治理群体性事件过程中尚未取得主导地位，需要借助现代信息技术、加强制度建设、加大问责力度、提升公民参与能力来促进协商民主政策范式的建立，从而达到有效治理群体性事件的目的。

协商民主;治理;群体性事件

当前，我国群体性事件呈现出高发、频发、规模化、非直接利益相关者参与、暴力性、与政府对抗等特征，不但威胁着政府的合法性，而且直接影响着社会的和谐稳定。群体性事件之所以呈现这样的特征，其深层次的原因之一是精英决策体制下协商民主缺失或者不充分。精英决策体制是民主代议制国家为提高公共管理效率而建立在选举民主基础上的一种间接民主制度安排。这种制度安排有公众选出的政治精英行使公共权力，制定公共政策。但是，这种制度安排由于协商民主的缺失或者不充分，不但不能实现公众权利的帕累托最优，反而异化为对公众利益诉求的回应性不足，排斥公众直接参与，导致公共政策不能反映公民的意志和利益，甚至损害公民利益，从而引发公众的不满。因此，要从根本上解决群体性事件问题，必须用协商民主的政策范式代替打压的政策范式，必须把协商民主纳入精英决策体制，实现公民对公共事务和公共决策的直接参与，实现政府和公众之间的良性互动，最大限度地预防群体性事件的发生，促进政府走向善治。另一方面把协商民主作为处置群体性事件的主要手段，通过政府和公众之间的对话、协商解决问题，化解矛盾，控制事态发展，防止群体性事件向着恶性事件演化。

一、协商民主在预防和处置群体性事件中的作用

关于协商民主，学者们从不同的角度给予了阐释:罗尔斯认为协商民主是宪政民主制度的一种架构，这种架构具体规定关于协商性立法实体的设定。库克则认为协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。科恩提出协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的社团，这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性思想。米勒则认为协商民主是一种通过公开讨论——每个参与者能够自由表达、同样愿意倾听并考虑相反观点而作出决策的一种决策体制。瓦拉德兹认为作为一种具有巨大潜能的民主治理形式，协商民主能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。综合西方学者关于协商民主的阐释，可以说协商民主是对精英决策体制下公众参与决策缺失的一种回应，是对社会多元化背景下公共事务管理复杂化、社会分裂、社会冲突加剧等社会现实的回应。根据当前我国政治、经济和社会发展的实际情况，笔者认为，协商民主有利于实现公民与政府之间、公民与政治精英、公民与社会组织之间关系的协调，如果把协商民主纳入公共决策体制，可以化解利益群体在体制外以过激方式表达利益诉求的社会风险，从而起到预防群体性事件的作用。如果用协商民主的方式处置群体性事件，可以化解冲突，防止群体性事件向着规模化、暴力性和与政府对抗的恶性方向发展。其具体的功能机制如下:

第一，为公民有序参与提供平台，预防公民在体制外无序参与而引发的群体性事件。公民参与是公民行使宪法权利的过程，是普通公民平等地直接参与公共事务和社会事务的管理和决策，使公共政策获得公共性、合法性的行动。公民参与的表现形式有直接参与和间接参与、有序参与和无序参与之分。精英决策体制因排斥公民直接参与而导致以群体性事件为表现形式的公民无序参与的发生。协商民主为公民直接、有序参与搭建了较为宽阔的平台，为公民参与权的行使提供了保障。美国政治学家卡罗尔·佩特曼认为:“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”①［美］卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》，上海人民出版社2006年版，第36页。通过协商民主使公民感受到在国家事务和社会事务管理中的主人翁地位，感受到自己对国家、对社会、对他人的责任，从而积极与政府合作，推动社会公共事业的发展。另外，公民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的参与，有利于防止政府决策和管理行为的偏差和失误，平衡和协调社会不同阶层、不同群体之间的利益。总之，协商民主能够克服精英决策体制排斥公民直接参与的缺陷，起到预防群体性事件的作用。

第二，实现公民理性地表达利益诉求，预防公民以过激方式表达利益诉求而引发的群体性事件。协商民主能够使公民平等地参与到公共决策的各个环节中来，尤其是能够促进公共决策中公众议程的设置，实现公众议程和政府议程的有机衔接，使公民能够自由、平等、充分、理性地表达利益诉求，并能顺利地进入政府议程，及时得到政府的回应，预防公民以过激方式发动公众议程，非理性地表达利益诉求，从而引发群体性事件。米勒指出:“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。这样做的结果是，所达成的决定不是简单地反映参与者的重要利益或观点，而是反映了考虑各方观点后作出的判断及解决分歧时应该使用的规则和程序。”②［南非］毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯主编:《作为公共协商的民主:新的视角》，王英津等译，中央编译出版社2006年版，第139页。通过协商民主作出的公共决策，是综合所有参与者利益诉求后达成的，保证了公民利益诉求的实现，起到预防群体性事件发生的作用。

第三，建立对话互动机制，预防群体性事件的发生。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”③陈家刚:《协商民主:概念、要素与价值》，《中共天津市委党校学报》2005年第11期。协商民主不仅能够实现公民自由、平等的参与，而且能够实现公民与政府的良性互动，形成上下互动的治理过程，畅通公民表达利益诉求的渠道，提升政府对公民表达利益诉求的回应性。协商民主也增进了公民和政府的相互理解、相互信任和相互尊重，也使得通过相互对话、协商达成公共认同的具有合法性意义的政策方案，得到了公民的支持和认同。在治理和善治这一层面上，协商民主启动了公共政策的公众议程，实现了公众议程和政府议程的有机衔接，使公民利益表达理性，政治参与有序，预防因非理性表达和无序参与而引发的群体性事件的发生。

第四，用协商民主的手段处置群体性事件能防止群体性事件向暴力性事件演化。当公众以过激的方式在体制外寻求利益表达时，协商民主是政府迅速回应公众利益诉求，及时解决问题，化解公众与政府之间的矛盾，防止群体性事件向规模化、暴力性、与政府对抗演化的有效手段。当群体性事件发生时，政治精英摈弃以暴力打压为主的政策范式，积极主动地与公众展开对话协商，真诚地倾听公众的呼声，使其利益诉求得到充分表达、情绪得到宣泄。通过真诚对话，使公众明确其要求哪些是合理的，哪些是不合理的，其合理要求可以通过哪些合法的途径解决等等，取得相互之间的理解和尊重。同时加强善后工作，把公众的利益诉求问题落到实处，防止矛盾重新激化。

二、发挥协商民主预防和处置群体性事件功能的对策

协商民主作为治理群体性事件的政策范式，在我国地方政府处置群体性事件的实践中得到了充分的验证。重庆出租车事件、厦门PX项目事件、广东番禺垃圾焚烧事件的妥善解决就是典型的案例。但是，协商民主目前尚未成为我国地方政府解决群体性事件普遍采用的政策范式，重应对轻预防，以拖、捂、打压为主要特征的旧政策范式仍占据着主导地位。要使协商民主成为治理群体性事件中的制度化、常态化的政策范式，充分发挥协商民主在预防和处置群体性事件中的功能和作用，需要各级政府在以下几个方面作出努力。

(一)立足地方公共管理，从制度层面上对协商民主政策范式进行制度化设计。首先要建立协商民主责任制，就是把协商民主纳入地方党政领导的职责范围之中，并把协商民主深入推广的程度作为干部考核的重要内容，以及干部选拔任用的重要标准，以此推动协商民主在我国公共事务管理中的广泛运用。我国地方政府协商民主的实践表明，地方党政领导是协商民主健康发展的关键因素。地方党政领导的意志和决心决定了在地方公共事务管理中是否实行协商民主，是真协商还是伪协商。因此，必须通过实行协商民主责任制，发挥地方党政领导在协商民主的发动、组织、实施上的主导作用。通过建立协商民主责任制，使政治精英树立“权利中心主义理念”，在公共事务管理过程中，自觉运用协商民主引导公众充分有序地参与，使民意得到充分表达和实现，从而预防群体性事件的发生。当群体性事件发生后，能够自觉运用协商民主化解公众在体制外寻求参与而引发的冲突。由于一些地方党政领导存在着这样的政治偏好:一是制定政策是政府的事情、是领导干部的事情，公众没必要也没能力参与其中;二是对于群众的不满可以动用国家机器予以严格的管理和约束，从而达到维护社会稳定的目的。因此，必须通过建立协商民主责任制，促使政治精英转变其政治偏好，使他们认识到通过协商民主参与公共事务的管理和公共决策是宪法赋予公民的基本权利，保障这一权利是政府必须履行的义务，使他们认识到协商民主是化解社会矛盾和社会冲突，预防群体性事件的最好办法。其次要明确具体的协商民主程序。我国协商民主程序设置要做到以下几个方面:一是确定参与主体，保证与公共决策相关的所有主体能够自由平等地参与，防止出现利益相关者缺位。二是确立实行协商民主的范围和形式。协商民主作为一种治理形式，其涉及的范围至少包括涉及到群众切身利益的公共事务，如土地的征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业价格调整等等，可以通过听证会、恳谈会、网上论坛讨论、决策咨询等多种形式展开民主协商。让各方利益主体参与公共决策的全过程，从议题的选择与确立、决策方案的拟定与选择、决策方案的实施与监督等公共决策的各个环节，各方利益主体都能有机会充分表达自身的利益诉求，都能自由公平地展开对话和协商。在相互理解的基础上相互妥协，达成共识，使公共决策获得民意支撑，增强公共决策对公民利益诉求的回应性。三是确立信息公开程序。信息公开是真实体现民意、提高协商质量的重要保证，因此必须加强对信息公开程序的设计，促进公民由被动知情向主动协商转变。一方面确立信息公开的时间，让参与主体有充分的时间了解有关协商的背景，另一方面确立信息公开的范围，保证足够的信息量，让参与主体及时准确全面地了解协商什么、为什么协商、怎样协商。四是确立专家参与程序。作为政治实践的协商民主需要民主协商理论专家、社会学专家、公共管理专家、具体专业领域的专业技术专家参与其中。有效的专家参与能为政治精英提供理论和技术指导，帮助政治精英在民主协商过程中进行恰当的角色定位;对参与协商民主的公众进行指导和培训，让他们掌握利益表达、利益协商的技能，从而具备公共精神和公共理性;设计协商民主的程序，保证程序的科学性、民主性、合法性，为政治精英和公众之间的互动提供一个良好的制度框架。

(二)强化群体性事件问责制，促进政府自觉运用协商民主预防和处置群体性事件。对群体性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的要进行问责。要认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，加大问责力度，使政治精英在强大的政治压力下不得不转变观念，通过转变处置群体性事件的政策范式，采用协商民主的手段，通过对话、协商来倾听公众的诉求，真诚解决群众的利益诉求问题。

(三)提升公众参与能力，督促政府采用协商民主的方式解决公共管理领域中的矛盾和社会冲突。公民的主体意识、参与意识、法律意识、理性协商意识是公民参与能力的决定因素，公民具有上述意识，才能摆脱精英决策体制下被动参与的局面，在体制内积极、有序、理性地参与公共事务的管理和公共决策，形成强大的压力，敦促政府启用协商民主政策范式，解决公共管理中的矛盾和问题。因此，要培养公民的主体意识、参与意识、法律意识、理性的协商意识，提升公民的参与能力。要加强民主制度建设，真正从法律和制度上确立和保障公民的主体地位，落实公民的各项民主权利，创造条件让公民参与各种社会政治事务。要建立规范的协商对话教育和培训制度，使公众树立公民意识，提高其参与的主动性和自觉性。要培养公众参与能力，使公众具有宽容、理性、信任、公益之心，实现实质性的参与。要使公众掌握对话协商技巧，通过摆事实、讲道理进行利益表达和交流沟通，学会妥协，使个人偏好体现到公共政策中，从而实现个人理性与集体理性的统一。

(四)充分利用现代信息技术，强化政治精英和公民社会进行充分而广泛的互动，促进协商民主政策范式的建立，充分发挥其预防和处置群体性事件的功能。在信息化日益发达的今天，媒体在公民行使参与权、表达权、知情权、监督权方面发挥着巨大的作用。媒体和网络与其它表达渠道相比有着不可比拟的优越性:一是利益表达的速度快。由于媒体传播信息速度快，使得公民的利益表达直接面向政府决策层和全社会，避免通过其它渠道传播过程中的信息受损，保证公民利益表达的准确性和全面性。二是利益表达的成本小。公民借助于媒体和网络可以直接表达自己的利益诉求，无须花费大量的成本。三是利益表达的影响力大。媒体网络能够在短时间内将信息传遍整个社会，形成一种信息流，从而造成普遍的信息声势，使其成为社会关注的焦点，从而可以对政府形成强大的压力，迫使政治精英摈弃“权力中心主义”的理念，树立“权利中心主义”的价值观，用协商民主的政策范式来解决问题、化解社会冲突。媒体和网络也是政府实行信息公开、加强舆论引导、使公民理性表达利益诉求、走向平等协商的重要平台。第一，通过立法保障媒体和网络平台在官民互动中的积极作用，防止任何组织、团体和个人的非法打击和报复。第二，政府支持、引导和规范媒体和网络平台的发展，使其成为人民群众和不同利益群体表达利益要求和呼声的窗口。通过媒体和网络开设论坛、作民意调查等，实现政治精英、专家学者、公民三方充分的互动和交流，使不同的思想、观念在碰撞中产生共振，达成共识。第三，大力发展网络问政，使政治精英突破时空限制，快速便捷地深入基层，听民意，聚民智，形成上下良性互动的局面，推动协商民主政策范式的建立，自觉地运用协商民主政策范式预防和处置群体性事件。

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1003－4145［2011］09－0118－04

2011－06－22

昌业云，中共济南市委党校副教授，研究方向:公共管理;马晓黎，中共济南市委党校讲师，研究方向:公共管理。

本文是全国社会主义学院系统2009—2010年度课题(项目编号:XT200921)的阶段性成果之一。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)