转变经济发展方式中的地方官员激励与政府治理转型

周育平，余超文

(1.中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006;2.中共韶关市委党校，广东韶关512026)

转变经济发展方式中的地方官员激励与政府治理转型

周育平1，余超文2

(1.中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006;2.中共韶关市委党校，广东韶关512026)

在传统治理模式和不科学的晋升考核体系下，地方官员的晋升激励出现了偏差，使经济高速增长的同时，付出了诸如资源环境压力、社会民生问题凸显等的高昂代价。加快政府治理转型，建立与转变经济发展方式相适应的科学的晋升考核体系、调整和优化政府职能配置和减少政府对经济的控制权、建立科学的决策体制机制、构建多层次的监督体系，是实现经济发展方式转变的关键。

转变经济发展方式;地方官员的激励;政府治理转型

转变经济发展方式，是一项重大的战略部署和实现“十二五”规划的一条主线。尽管近年来对于转变经济发展方式在思想上基本形成了共识，在政策上也出台了一系列举措，但效果并不是十分明显。以“十一五”为例，“十一五”提出了以扩大内需为重点的推进发展方式转型的目标。但现在看来，大部分目标的实现程度都非常有限，可以说相当一部分目标要落空。［1］从表面上看，这种部分落空所造成的影响还是有限的。但在今后的发展中如果再继续这种态势，发展方式转型滞后所带来的严重影响就不可能是有限的了，它关系到社会主义市场经济体制建设的成败，影响相当长时期内的经济社会发展战略。因此，2007年中央提出转变经济发展方式问题的时候，把它作为贯彻落实科学发展观的“关键”提出来。可问题在于，为什么党政领导如此三令五申，转变经济发展方式仍然困难重重?很多学者把问题的症结归于体制因素(吴敬琏，2008;王一鸣，2008)。在诸多的体制因素中，有学者认为，政治体制才是经济发展方式的深层次“神经”，如干部人事体制，权力配置体制，政府治理体制等。［2］那么，政治体制如何影响经济发展方式?其内在机理是什么?李君如教授没有具体展开，但提供了一个政治学的分析框架。

一个不争的事实是，我们原来设计的市场经济体制模式是一种“政府主导型”的市场经济体制模式。政府主导型经济发展方式在一定时期内确实使经济保持了高速增长，其中地方政府功不可没，而作为地方政府领导者和上级政府政策执行者的地方政府官员起了关键性的作用。那么，这种高速增长的动力机制是什么?在这种政治体制之下的地方政府官员的行为如何被激励?这种激励机制有何负面效应?反观其道，需要进一步回答的问题是，这种激励机制能否被作为转变经济发展方式的动力?如何通过政治体制改革和政府治理转型来矫正激励的偏差而进一步强化新的经济发展方式?诸如此类的问题亟待从理论上作深入探讨。

一、地方官员激励的理论前提与现实驱动

经济发展方式的实际转变，总体上取决于地方政府及其官员的态度。否则就不能解释为什么中央三令五申要求转变经济发展方式，但地方执行的效果并不明显。因此，研究地方政府官员对经济发展方式的影响非常必要。本节阐述的重点并不在于地方官员对经济发展方式产生了何种影响，因为诸如粗放型增长、大规模重复建设等弊端已人所共知。本节的重点在于探讨地方官员是如何影响经济发展方式的，其行为的内在驱动力是什么。

(一)地方官员激励的理论前提

激励问题，就是如何调动人们的积极性的问题。激励问题也可抽象地理解为委托人——代理人问题，即委托人(如中央政府)把某项特定的任务或工作交给代理人(地方政府)去完成，而任务和工作完成的好坏取决于代理人努力的程度。［3］P25但激励问题的产生有一个前提条件，即委托人与代理人的目标不一致，如中央可能更关心经济发展的方式，以提高发展质量，而地方政府可能更关心发展的速度，以增加经济总量。如果目标完全一致，代理人就会坚决执行与委托人共有的目标，也就不存在激励的问题了。

大量的事实一再表明，中央与地方、上级与下级政府之间常常会出现目标不一致的情况。从理论上讲，政府是国家权力机关的执行机关，代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上级政府和下级政府之间、同级政府相互之间、政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求——维护和发展公共利益，应当能够实现政策目标的一致性。［4］但事实上，地方政府所代表的公共利益并不具有纯粹的“公共性”，地方官员也不是纯粹的“公共人”，而是中央利益、地方利益和个人利益的复杂结合体。地方政府及其官员并没有脱离“经济人”假设的逻辑范畴，他们也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本—收益”的原则追求效用或利益的最大化。［5］一般来说，当中央政府制定某项战略或政策之后，地方政府即组织学习传达活动，并根据地方利益来作出是否执行和如何执行的判断。因此中央政府必然要实行相应的激励措施，以引导地方政府能按照中央预设的轨道运行。在此，“经济人”假设观点为地方政府及其官员激励的必要性提供了理论前提。

(二)地方官员激励的现实驱动力

“经济人”假设从人性基础的角度分析了中央和地方政府的利益目标分歧，这种利益更多所指的是经济利益。但单纯的经济利益不能满意地解释一个普遍存在的现象:20世纪90年代中期以来，中央与地方的权力格局陆续做出调整，地方经济利益大量受损。如1994年之后实行的分税制改革，在中央和地方之间的财税利益发生了重大变化，中央财税收入比重大幅度上升，而地方财税收入比重则大幅度下降。尽管如此，但并没有明显影响到地方政府推动经济增长的热情。显然，地方政府的行为背后还存在一种超越经济利益之外的更基本的激励力量。笔者认为，从上世纪80年代初开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升竞争是解释官员激励与经济增长的关键因素。

事实上，中国地方政府官员之间一直都处在一种政治晋升竞争的博弈之中。当中央政府将行政事务逐级下发到省、市、县直至乡镇的时候，同级地方政府官员之间的晋升竞争便开始了。因为中国是中央集权的国家，中央或上级政府有权决定下级政府官员的任命，具有集中的人事权。上级政府根据自己所设定和看重的目标来判断下级政府官员实现目标的程度，实现得越好越能胜出;中国无论是在省与省之间还是在市、县、乡之间都具有相似性，这有利于在同级地方政府之间进行绩效的比较，优胜者获得晋升。

政治晋升竞争作为一种政府治理模式，有学者把它称之为政治锦标赛(周黎安，2004)，是指上级对下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛的优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，他可以是GDP增长率，也可以是其它可以度量的指标，如财政收入，就业率，治安状况，犯罪率、上访率等。［6］P89中国行政治理结构由中央、省、市、县和乡镇五级政府构成，在中央以下的任何一级地方政府之间可以发生政治晋升竞争，而中国各地方政府在机构设置和职责权限上又高度同构和相似，使得晋升竞争得以在各地方政府之间采取多层级、逐级淘汰的方式普遍推行。

在现实中，上级政府部门往往会采用“相对绩效考核”的方式，谁的相对绩效高，获得晋升的机会较大。并且这种相对绩效考核的晋升激励方式会逐级向下传递，直至中国行政层级中最基层的乡镇政权组织。比如说，在省一级行政官员之间采取以GDP为基础的晋升竞争的话，那么省级官员就必须提供较高的GDP增长水平。为此，他们可能会在辖区内的市一级推行GDP晋升竞争，而市又会在县一级推行晋升竞争，如此一层一层地往下推进。由此铺设了一条从乡镇这个最基层的政权组织，到县、市、省一直到中央的金字塔式的晋升阶梯。

二、地方官员激励的偏差与经济的粗放型增长

在晋升竞争激励下，地方官员的积极性与创造性被最大限度地发挥出来，并因地制宜制定各种政策促进本地经济的增长。但也应该看到，这种强激励在促进经济高速增长的同时，也带来了一系列激励的偏差，最突出地表现在经济发展方式的粗放型，以及对一系列社会问题的忽视。

(一)从“经济增长方式”到“经济发展方式”

要理解这两个概念的差别，首先有必要对发展观的历史演进加以考察。20世纪40年代末，由于特殊的历史条件，即二战后世界上绝大多数国家经济上都陷入了极大的困境。因此，恢复和发展经济成为战后各国最紧迫的任务。“发展=经济增长”成为这一时期绝大多数学者的共识，即所谓的“第一代发展观”。在这种发展观的影响下，各国一味追求经济总量的最大化或人均产出的最大化。但经济增长的同时，社会就业、收入分配、严重的贫困状况并没有得到明显改善，相反，能源的过度消耗、环境的严重污染以及人口的不断增长，使经济社会发展面临着前所未有的压力。因此，越来越多的学者对于发展的本质提出了质疑。正如英国学者达德利?西尔斯在《发展的意义》一文中所指出的:“对一个国家的发展所提出的问题是:贫困发生了什么变化?失业发生了什么变化?不平等发生了什么变化?……如果这三个方面的情况越来越糟，即使人均收入增加一倍，把它叫作‘发展’也是不可思议的。”［7］20世纪60年代末到70年代，“发展=经济增长+社会变革”为绝大多数学者所接受。从80年代初至90年代中期，人们对发展内涵的认识有了很大提高，对发展的理解已经从单纯的经济领域扩展到人口、资源、环境和社会等多个领域，可持续发展理念成为各国的共识。20世纪90年代中期以后，一个以人为中心、符合人类本性的发展，认为自由(包括政治自由、公民权利、经济设施、社会机会、社会透明度和安全性等内容)不仅是人类发展的最终目的，更是发展的主要手段的新型发展观已经初步形成。［8］中共中央十六届三中全会提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，指出科学发展观的第一要义是发展、核心是以人为本、基本要求是全面协调可持续、根本方法是统筹兼顾。这是当代中国对发展观最科学的理解。

通过以上对发展观的历史考察不难发现，经济增长更注重于经济总量的增长和规模的扩张等，经济发展则要求在经济增长的同时，更多地兼顾社会发展和全面进步，如就业、收入分配、社会福利、生态环境等。经济发展是在经济增长的基础上，一个国家或地区经济结构持续高级化的进程和人口素质、生活质量、环境质量不断提高的过程。［9］从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”的调整，表明我们对科学的发展观有了更深刻认识。

(二)晋升激励下的经济粗放型增长

那么，晋升激励是如何影响经济发展方式的呢?上文已经提到，中国地方政府官员之间一直都处在一种政治晋升竞争的博弈之中。一方面，如果要想在晋升竞争中取胜的话，各级地方政府官员就必须要取得高于对手的绩效，否则就等于认输。因为晋升竞争是基于相对绩效优胜者胜出。正因为如此，所以当中央提出一个经济增长预期目标时，下级政府就会竞相提出更高的增长指标，行政级别越低，提出的指标会越高。十一届三中全会以后，中央正式提出“以经济建设为中心”，以GDP为核心的各项经济指标便成为上级政府考核下级官员的重要标准，以增加经济总量为中心任务成为各级地方政府的基本发展战略，“发展就是硬道理”变成了“增长就是硬道理”。同时，5年一届的干部考核提拔，意味着5年任期内必须取得经济总量的最大化，这就造成了经济发展的短期行为。这种情况下，地方政府官员很少会自觉地依靠科技进步和提高劳动者素质来发展本地经济，因为这种发展方式虽然有利于减少成本、提高效益，但未必能在5年任期内体现出经济发展的绩效。与此相反，粗放型的经济扩张却能在短期内实现GDP的增长。因此，高消耗、高污染、高投入的粗放型经济增长方式，政绩工程、面子工程、重复建设等政府行为，成为此后很长一个时期内地方政府经济增长的主要方式。

在分析政治晋升激励影响经济发展方式的同时，我们还必须注意到在这种激励之下出现的与粗放型经济发展方式相关联的几个问题，如地区之间的市场封锁、重复建设与合作的困境。在政治晋升激励下，区域经济竞争日益激烈。有学者将地方政府主导下的区域经济描述为“诸侯经济”(沈立人、戴园晨，1990)，按照这一说法，当前中国区域经济间的互动关系已从“诸侯割据”发展到“诸侯争霸”。［10］P233为了发展本地经济，各地方政府之间为争夺资源与市场而设置重重壁垒，包括贸易壁垒和技术壁垒等，市场封锁、重复建设、相互攀比的恶性竞争愈演愈烈。这些现象并没有随着我国市场化的进程而消除，反而在一定范围内还表现得非常严重。为什么经济发展渴望市场化不断深入的背景下，各地方政府间加强交流与合作能极大地促进各地经济的发展，而各地方政府间却不能达成有效的交流与合作协议呢?原因在于，在政治晋升激励下，官员不仅是一个“经济参与人”，同时也是一个“政治参与人”;他不仅在经济上参与竞争，同时也在官场上为晋升展开博弈。如果各地方政府之间相互合作达到某种“共赢”，但这种“共赢”却不能改变官员的绩效位次，那这种合作对地方官员来说就显得毫无意义。因为对于地方官员来讲，官场竞争比经济竞争更重要，经济竞争只是实现政治竞争的手段而已。所以各自为政、不计成本、相互攀比、“宁为玉碎，不为瓦全”的恶性竞争就可能会出现。

(三)激励偏差下的社会问题

前文在考察经济发展方式的概念时已经指出，经济发展不仅在于经济的增长，而且还关注一系列社会问题和矛盾的改善或解决。而在以往治理模式下，如果一项问题没有进入到官员考核的范围，这个问题就不会进入到官员的视野，也不会引起应有的重视。在以GDP为核心的考核机制中，官员对GDP或其他经济指标的重视便替代了对社会问题尤其是一系列民生问题的关注，如就业、收入分配、社会福利、公平正义等。而在当前的人事体制中，作为地方政府决策及其效果的直接受众即地方公众对地方官员的考核与提拔还不能直接产生影响，因为地方政府的人事任命权集中在上级党委和政府手中，这就使得地方官员更关注上级的意图和规定的各项指标，民众的偏好难以在官员的绩效中体现出来。另一方面，对官员的考核内容包括多种任务绩效和多项考核目标，有些容易量化、容易考核，而有些不容易量化、短时期内难以考核。在晋升激励下的地方政府官员，往往只会关注容易被考核的指标，而对不容易考核但同样重要的考核项目则缺少应有的重视。所以长期以来，所谓“数字出官，官出数字”，大搞“政绩工程”、“形象工程”，成为一些地方政府普遍存在的问题，而医疗、教育、就业、社会保障等短期内难以考核的民生问题得不到有效解决。

三、政府治理转型与经济发展方式的转变

中国经济30多年的发展取得了举世瞩目的成就，然而经济的“高速度”并没有实现与社会的“和谐度”“同比增长”。相反，随着国际国内形势的变化，诸如产业结构调整、人口与资源环境、社会和谐稳定等方面面临的压力越来越大。传统粗放型发展方式所带来的高昂成本正受到越来越多人的批评和质疑，而传统以官员晋升激励为主要手段的政府治理模式不能不说是导致这种粗放型发展方式的重要体制根源之一。激励本身不存在问题，问题在于，要实现经济发展方式的根本性转变，对官员激励的手段、方式和内容应作何调整?政府的职能应作何转变?与此相配套的体制机制如何设计?概言之，如何通过政府治理转型来实现经济发展方式的转变?

(一)建立科学的晋升考核体系

中央集权体制下的等级式结构和与之相应的晋升激励机制，对地方官员产生了强烈的激励效应，而不完善的晋升考核体制致使激励出现偏差或扭曲，诱使地方官员采取短期的粗放型增长方式。因此，建立健全科学的晋升考核体系是从根本上转变经济发展方式的关键。

首先在考核的内容上，要建立科学的指标体系，要能反映经济、社会和人的全面发展，改变单纯强调GDP增长的考核方式，从更加综合的角度对地方官员政绩进行考核。在经济指标的设置中，应加强建立经济发展中的成本核算体系。近年来，在传统GDP概念的基础上纳入环境污染和能源消耗成本的绿色GDP正在各地探索和实践，值得肯定。在社会指标的设置上，应突出对“人”的重视。如广东省在2008年8月颁布实施了《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法(试行)》，将全省21个地级市划分为四大功能区分类进行考核。在指标设计上确立为“经济、社会、人、生态”四大板块，与以往笼统分为经济、社会，而且GDP“挂帅”的方法相比，新指标体系将“人”与“生态”单独列出并予以细化，力求体现以人为本和见“物”又见“人”的理念，推动广东率先落实科学发展观。近年来，群众满意度调查正在部分省市试点，以分析当地经济、政治、文化、社会和党的建设的成效和状况，这是一个好的方向和举措，但应全面推广并纳入考核指标体系。同时对于一些有助于转变经济发展方式的约束性指标如节能减排等，也应纳入指标体系严格加以考核，充分发挥地方官员晋升激励的强激励效用。其次在考核方式上，改变以往由单一委托人即党委组织部门决定干部晋升变成多重委托人共同决定，强化人大、政协和普通民众在决定干部晋升中的影响度。目前差额选举正在部分地区试点，以及一些地方进行的镇长直选试点，有望进一步推广，以此改变单一的任命制。

(二)加快实现与转变经济发展方式相适应的政府职能

在政治晋升激励下，地方官员使用一切办法获得本地经济的发展，包括使用一些不利于培育和发展市场经济和经济粗放型增长的手段。政府主导下的粗放型经济增长，不仅付出了资源、环境、社会发展等方面的高昂代价，而且还干扰了市场经济的正常秩序;同时，有限的政府职能资源被过多地作用于直接的经济领域，使得用于社会发展、民生改善等方面的职能资源相对较少，社会民生问题凸显。可以说，以往与粗放型经济增长相应的政府职能模式与转变经济发展方式的要求是存在冲突的。转变经济发展方式对政府职能的转变提出了迫切要求。

因此，一方面要减少政府对经济的控制权，其职能由经济的直接参与者转向市场规则的制定者和市场秩序的维护者;进一步调整和优化地方政府的职能配置，中央、省及各地方政府的职责权限应作明确划分与界定，既要发挥地方政府的积极性，又要促使其推动经济发展的方式方法加快转变。另一方面要强化政府的服务职能，亮出“扶持之手”，保障和改善民生;制止“掠夺之手”，防止强势群体对弱势群体利益的侵害。

(三)建立健全与转变经济发展方式相适应的决策体制机制

传统等级式组织的决策体制中，处于核心地位的地方政府官员掌握着绝大多数的决策资源。在晋升激励和错误政绩观的驱使下，出现了在决策中官员个人意愿的随意性表达或者说盲目决策的现象。建立健全与转变经济发展方式相适应的决策体制机制，就要按照“科学决策、民主决策、依法决策”的根本要求，对地方官员的权力加入各种约束机制，解决权力过于集中和权力运行中的个人随意性问题，使地方官员的决策更符合公共利益，并对自己的决策后果承担相应的责任。如加强人大、政协在决策中的地位和作用，建立专家咨询机制、公众参与机制、领导决策责任制等。

(四)构建多层次的监督体系，强化对地方官员的外部监督

在中国地方治理体制中，一直存在着一个“集权与分权”的矛盾。一方面，中央政府越要让地方政府完成其委托的各项事务，就越要分权;另一方面，权力越是往下分到地方，就越难监督。原因在于我们以往更多地依靠从上往下的垂直监督，而较少依靠横向的民主监督，而垂直监督因成本过高和信息获取的难度以至于效果不是很明显。横向的民主监督是监督成本最低、效果最好的监督方式之一，但又是现有监督体系中最薄弱的环节。因此，在现有治理模式下，要想让地方政府及其官员按照正确的“轨道”运行，就必须大力发展民主监督，完善人大政协监督、媒体舆论监督和公众监督等社会监督体系，提高监督水平和效果。同时，应积极推行政务公开，增强地方权力运行的透明度，减少因信息失灵和信息不对称所导致的监督失效。

［1］迟福林.未来十年我国发展方式的转型与改革［J］.新东方，2009，(11).

［2］李君如.最能触动经济发展方式深层次神经的是政治体制改革［N］.学习时报，2010－04－05.

［3］［6］［10］周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理［M］.上海:格致出版社，2008.

［4］周国雄.公共政策执行阻滞的博弈分析［J］.同济大学学报(社会科学版)，2007，(4).

［5］张康之.公共行政:“经济人”假设的适应性问题［J］.中山大学学报(社会科学版)，2004，(2).

［7］【英】达德利·西尔斯.发展的意义［J］.国际发展评论，1969，(12).

［8］卢名辉，张丁榕.从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”［J］.中共天津市委党校学报，2010，(1).

［9］赵泉民.一个重要的理念跃升——从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”［J〛.上海企业，2007，(7).

D6

A

1004－3160(2011)04－0061－05

2011－05－19

1.周育平，男，湖南耒阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向:政治学;2.余超文，男，湖南常德人，中共韶关市委党校政治学讲师，主要研究方向:政治学理论与公共管理。

责任编辑:黄有泰