哈尔滨市在创建文明城市中社区角色定位实证研究

董鸿扬，邢晓明，董静爽

(1．黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018;2．黑龙江工程学院，哈尔滨 150001)

·哈尔滨经济社会发展战略研究·

哈尔滨市在创建文明城市中社区角色定位实证研究

董鸿扬1，邢晓明1，董静爽2

(1．黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018;2．黑龙江工程学院，哈尔滨 150001)

社区建设在创建文明城市中占有重要的地位，它为文明城市创建提供基础组织、基础秩序和基础文明。哈尔滨市城市社区在创建文明城市中取得显者成效，但也存在一些不容忽视的问题。要采取有针对性的措施解决这些问题，切实推进哈尔滨市文明城市的创建活动。

哈尔滨;文明城市创建;社区角色定位

为了深入探讨在创建文明城市中社区的角色定位问题，在收集综合文献资料的基础上，我们对黑龙江省民政厅、哈尔滨市民政局等部门进行走访调研，并深入哈尔滨市道外区卫生社区、新街社区，南岗区龙泰社区、文平社区，香坊区农林社区、黎明街道办事处等单位，对社区在创建文明城市中发挥的作用、存在的问题，以及如何加大文明社区建设的力度进行了深入座谈，并对五名社区书记(主任)进行了个案访谈。通过梳理、分析，对哈尔滨市在创建文明城市中社区角色定位问题提出以下认识。

一

自2005年全国创建文明城市以来，全国许多城市都首先从宏观的“公共环境、公共秩序、公共服务”框架入手，逐步延伸到以社区为基点的小公共空间如小街道、小广场、小庭院的治理。将文明城市建设与社区定位、发挥社区功能结合起来。黑龙江省委省政府决定从2009年起到2013年，利用五年时间在全省县以上城市全面实施“三优”即“优美环境、优良秩序、优质服务”工程，并作为全省十大工程之一全力推进，全省大、中、小城市闻风而动。哈尔滨市委市政府把创建“三优”文明城市、全国文明城市、现代大都市作为城市发展的目标。市委市政府以极大的魄力从整治卫生环境、交通环境、经济发展环境入手，2010年初以来先后开展了以路改、棚改等重点工程为主要内容的市容环境整治第一战役，以裸土地面硬化绿化集中整治为主要内容的第二战役，从9月开始又启动以“治脏、治乱、扮靓城市”的第三战役，使哈尔滨市容市貌发生了很大的改观，以崭新的城市容颜绽放在世人面前。现在需要注意的一个问题是，如何防止反复，维护这美丽的市容、美好的家园。这除了从政府宏观方面加大监管力度外，更重要的是从城市微观社区入手，搞好社区定位，建设人文社区，发挥社区自治组织的功能，动员社会力量，巩固发展文明城市建设的成果，使文明城市建设建立在坚实的基础上。

创建文明城市要达到环境优美、秩序优良、服务优质，城市的形态、市民的心态达到较高的文明程度。我们感到关键在基础，应从基础组织、基础秩序、基础文明抓起。而城市社区恰恰是文明城市创建的微观基础，抓好社区角色定位与功能发挥对巩固发展文明城市创建的成果具有重大的现实意义。

1．为文明城市创建提供基础组织。创建文明城市中城市社区的定位与功能要集中体现在建设人文社区或文明社区上，在文明城市建设的微观领域充当主角，并起到推进、扩大、延伸文明城市创建成果的作用，为创建文明城市提供基础组织保证。通过定位与功能建设，促进社区组织体系建设，组织资源的整合。使社区党组织的核心作用更为突出，自治组织、民间组织、群团组织、志愿者组织发育更加完善，与驻区单位组织的协作力度更大。

2．为文明城市创建提供基础秩序。基础秩序是创建文明城市的深层结构。创建的物质成果和制度成果如果缺乏基础秩序的支持，就难于持久。要从社区入手，从文明的启蒙教育入手，使市民认同我们的家园，爱护我们的家园。对社区居民要深化基础秩序规范的教育，对哈尔滨市的交通法规、《市民文明公约》及其他的他律规则要形成自觉遵守的习惯，对规则要有一种敬畏感、神圣感，使文明行为成为一种自然的公约。

3．为文明城市创建提供基础文明。基础文明包括城市形态文明与城市心态文明。让城市优美环境靓丽长驻，需要从社区抓起。城市心态文明则在于提升市民的文明素质。在现代化初始发展中如何提升市民文明素质是一个世界性难题，特别是市民在公共领域里的公共文明素养是一个需要下大力气解决的问题。要教育市民从日常生活小事做起，自觉恪守“底线伦理”，做一名遵守社会公共生活准则与道德规范的合格的社会成员，打造城市的基础文明。

二

哈尔滨城市社区在创建文明城市中取得明显成效，但也存在一些不容忽视的问题。

1．角色错位:过度行政化使社区负担过重。因我国特殊的国情，自开展社区建设之时，社区便被赋予了很强的行政功能，社区日常工作更多地体现为一种政府行为。一些政府部门把工作延伸到了社区，政府及其工作部门对社区事务的过度介入，导致了社区居委会工作出现“三多三少”的现象，即检查考核多，会议多，任务多;自由支配时间少，上门入户少，为民服务少。这样，致使社区居委会一方面由于忙于应付政府交办的各项事务而无暇顾及社区自治组织的建设和社区服务质量的提高;另一方面又不堪重负，有限的人力、物力和财力难以应付上面指派的各种繁杂事务，这种“政社不分”的现象是哈尔滨城市社区治理中“过度行政化”问题的最突出表现。

城市社区“过度行政化”问题的存在一定程度上干扰了文明社区建设的进程，而政府在购买公共服务过程中出现的环节不衔接、所需费用和服务内容不匹配，在经费不到位的情况下让资源有限的社区承担大量行政性任务的问题，直接导致了社区工作效率低和服务质量不高。

2．社区工作人员素质良莠不齐，职业化程度较低。随着社区文明创建活动的开展，社区服务队伍整体素质与社区服务事业发展的要求越来越不适应，专业化问题显得越来越突出。从发达国家和地区的经验来看，社区服务要求从业人员具有相当的专业知识和技能。如英国，从事社区照料的管理人员、关键工作人员和照顾人员均受过水平不等的专业训练;如香港，在社区负责青少年社会矫治的工作人员都具备一定的心理学专业知识。专业化是社区发挥其功能的重要依据。然而，就哈尔滨的情况来看，城市社区的工作服务人员中有相当一部分由离退休人员、下岗待业人员、家庭妇女和有劳动能力的残疾人组成，他们大都没有接受过比较系统的社会工作的专业训练，不能很好地根据居民的实际需求设置服务项目和服务方式。据统计，在哈尔滨市的社区服务队伍中，专业技术人员和专业管理人员所占比例分别为10%和6%，这与社区居民日益增长的服务需求不相适应。

3．社区缺乏民间组织资源支持。在发达国家和地区，社区中一些非赢利组织(NPO)和非政府组织(NGO)在城市基层建设中发挥了重要作用。显然，哈尔滨市的社区组织发育不足，许多民间组织比较弱小，有些有名无实。社区组织资源得不到很好的整合，无偿的低偿的民间中介组织尚少，社区活动都是社区工作人员单打独斗，唱独角戏。驻区单位和社区共建活动开展缺乏普遍性，创建成果不能长期维护。如哈尔滨市的闽江小区，曾经是物业管理优秀示范小区，以小区内的水上花园与大型音乐喷泉著称，可是现在小区环境由于没有得到很好的维护而遭到破坏。还如红旗小区，那里的环境曾经非常整洁优美，是全市最早的示范小区，但由于没有专门的组织与民间组织的负责看护，加之居民不能自觉爱护环境，已今不如昔。

三

哈尔滨在创建文明城市过程中，要注重重塑社区，发挥社区的功能。

1．社区管理体制要创新，为社区减负，凸显创建功能。一是政府与社会双向启动、推动文明创建。在克服“社区过度行政化”的基础上，充分发挥政府与社区自治组织之间的互补增益功能。政府和社会发挥各自的优势，合作互补，共同促进文明城市的创建，已经成为新一轮社区建设的内涵。随着社区建设的发展，财力投入不断加大，硬件建设有了很大改善，但财力投入是有限的，资源共享是必由之路，只有动员辖区内机关、工厂、学校等单位，“敞开大门融入社区”，实行资源共享的原则，方能达到文明城市的指标。应实施“政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”的社区治理模式。

二是将文明社区、文明城市创建活动纳入哈尔滨市“十二五”规划。文明城市建设是一项综合性很强的工作，涉及面广，为确保文明城市建设有计划、有步骤地顺利推进，哈市应正式将文明城市建设工作包括文明社区建设工作纳入国民经济和社会发展总体规划，为构建文明城市、文明社区提供导向依据。浙江省对社区建设非常重视，将社区建设列入规划，对一些指标作出了明确的规定，《浙江省城市社区建设指导纲要(2003—2010年)(试行)》中指出:“社区居委会要加强与民间组织的沟通，指导他们开展‘义工’服务、‘公益服务时间银行’等各种健康、文明、有益的社会活动。”并对建立“公益服务时间银行”、“义工”人次作出数量和时限的要求。这对我们制定规划有很好的借鉴作用。

三是实施行政工作进社区准入制度，减轻社区负担，集中精力搞好文明城市创建活动。属于政府有关部门应完成的行政任务，不能硬性派到社区。有些工作可采取“权随责走，费随事转”的原则，创新社区工作机制。南京市的作法值得借鉴，如环保部门建立保洁公司，用招标的方法拍卖街巷和社区的保洁权，使社区居委会从环保和城管的具体工作中解放出来;市计生委把计划生育服务工作融入社区中介组织、服务机构和志愿者的服务之中;市统计局把面向社区的统计工作实行费随事转，按工作量核拨统计经费;市劳动局等一些部门则直接向社区派驻专职干部。南京市鼓楼区通过长期扎实的调研，在所辖的7个街道各拿出1个社区居委会，以原社区助理和招聘人员等3～5人为基础，注册成立具有独立法人资格的民办非企业单位——社区社会事务服务站，承接了原由居委会承担的计划生育、劳动就业、残疾人康复、社会福利、社区卫生等行政性工作，从根本上解决了居委会负担过重、行政色彩太浓的问题，初步形成“社区党组织、社区居委会、社区社会事务服务站”三位一体的社区治理模式。而政府则以固定补助购买服务站所提供的服务，其他需要费随事转的经费，也相应拨付给服务站。这是改革现有的社区治理模式，推动政府职能转移，实施议行分离的有益尝试。有些地方还专门出台了《社区工作责任界定意见》，大大减轻了社区负担。上海市《关于进一步加强居委会建设的建议》中进一步明确，“居委会有权拒绝不属于职能、职责范围内的任务”。目前，哈市劳动与社保局已对社区派驻工作人员，其他部门面向社区的工作也应采取这样办法。另外，政府部门应重点制定社区居民自治、社区服务、社区民间组织发育、社区干部待遇等方面的政策，落实部门责任，规范社区职能，推动文明社区建设健康发展。建议立法机关把行政工作进社区准入制度和文明社区建设和管理纳入法制轨道。只有权责明晰，社区才有更多精力投入到文明城市的建设中去。

2．整合精神资源，树立文明社区形象。一是以哈尔滨精神为核心，整合哈市红色精神资源。哈尔滨是座英雄的城市，革命的城市，有丰厚的红色文化资源。包括各种红色博物馆、纪念馆和教育基地，应向公众开放，提升社区居民爱祖国爱家乡的情感。二是整合独具特色的节庆精神资源。哈尔滨有独具特色的节庆文化，除传统节日外，还有中国哈尔滨冰雪节、中国·哈尔滨国际经贸洽谈会、哈尔滨之夏旅游文化节、中国·哈尔滨之夏音乐节，以及邻居节等节日。这些节庆活动都伴随大量文化艺术活动，组织社区居民积极参加这些活动，提升其审美能力，通过审美这个环节的渗透、濡化、感染，唤起人的无私性，使个人与社会交融，使人变得更文明、更健康。三是整合优秀的地域精神资源。哈尔滨地域文化具有开拓、开发、创业的进取精神，哈尔滨人地域性格中热情、大方、乐于助人、包容大度、不排外、“为公”“利他”的品格，应大力发扬，树立文明社区形象。

3．整合人力资源，建设社区工作者队伍。一是通过多种形式提高社区工作者素质。社区作为城市社会微观组织，承担着重塑人际关系的任务，工作面广，接触人员多，对社区工作者有着特殊的要求。社区工作者队伍主要是由专职、兼职人员及志愿者组成。目前专职人员多文化水平不够高，未受过社会工作专业训练。应借鉴国内外经验扩大、提高这支队伍。(1)借鉴上海市的经验，选派较高知识层次人才、后备干部、中小学分流教师、停产企业中的管理人员到社区工作，工资等各项待遇由政府负责。(2)促进社区工作者专业化。哈尔滨多所高校都设有社会工作专业，应吸纳社会工作专业毕业生充实社区工作。继续在大学毕业生中公开招考社区工作人员，建议选择若干社区作为社会工作专业实习基地。全面推广《社会工作师资格证书》和《社会工作师助理资格证书》认证工作。(3)吸收优秀兼职工作者。吸收各级人大代表、政协委员、群团组织的负责人以及各类专业人才作为兼职工作者，积极投入到社区建设工作中去。(4)加强社区工作者培训。采取各种措施，加大社区各级领导和服务队伍的培训力度。(5)科学、全面考核社区干部。遵循“民主公开、注重实效、群众参与”的原则，通过居民代表大会对社区干部的德、能、勤、绩进行年终考核。

二是大力提倡与组织志愿者活动，吸引他们参与非营利组织活动。著名社会学家邓伟志教授把“志愿者”视为“21世纪中国最可爱的人”，“志愿者是民族魂”。国外志愿者活动开展较早，20世纪80年代中期，全美1/4的公立高校规定大学生在校期间必须参加一定时数的志愿服务活动。如纽约大学的社会工作学院要求全院800名学生每年到社区志愿服务600小时(约75个工作日)。近些年来，英国的社区服务志愿人员(CSV)计划专门吸收16～35岁的志愿服务者参加活动，要求所有的志愿人员都要直接为需要帮助的人服务，帮助无家可归者、年老体衰者、犯罪的青少年以及精神和生理不健全者。工作场所包括学校、医院、监狱等。加拿大的“卡蒂马维克”计划，其宗旨是帮助17～20岁的青年成长，为加拿大社区提供各种服务，加强大众的环境意识，以及让加拿大青年更深入地了解自己的国家。活动形式包括旅行和服务、过集体家庭生活并承担家庭社会义务、学习实际工作技能，以及通过在他们为社区提供服务时与各种不同的人一起工作，最后实现上述目标。西方国家这种宽范围、有计划的社区义工服务产生了非常明显的社会效应。哈尔滨市要强化志愿者服务队伍建设。(1)采用网上报名、上门报名和电话报名相结合的方式，积极有效地招募志愿者，在社区推行志愿者注册制度，建立起志愿者基本情况档案、服务对象档案、服务过程档案等基本档案。(2)协调多方力量参与志愿者服务，调动在校大学生、驻区机关、企业团体人员投入社区志愿服务，充分挖掘和培养社区居民和外来务工人员参与社会公益活动和文明创建的积极性。(3)组建社区专业型志愿者服务队伍。对于有专业特长的志愿者个人要充分发挥其志愿者潜能和特长;根据社区志愿者的分布、特长和志愿等构成情况，将他们分为宣传教育、帮困资助、就业帮扶、法律援助、治安巡逻、医疗卫生等若干服务队，各司其职，协调开展活动。(4)建立志愿服务激励机制。建立起个人的“时间储蓄卡”，使公益活动成为“付出、积累、回报”的“爱心储蓄”，以吸引更多的人参与公益事业。

4．整合组织资源，培育发展社区民间组织。民间组织在国外叫做NGO(非政府组织)或NPO(非营利组织)，包括社会团体、基金会、民办非企业单位。非营利组织大规模参与社区服务与社区建设，满足社区居民的多种需求，提供诸如就业培训、抚养贫困儿童、成人教育、针对低收入者的房屋中介，医疗保健，照看老幼，培育邻里关系，保护生态环境，提供文化娱乐设施等服务。澳大利亚民间经办的社区非营利组织是社会福利服务组织，与政府形成了一种合作关系，主要为老年人、儿童、残疾人、妇女、家庭、失业者、吸毒者、无家可归者提供生活照顾、培训、住所、咨询等服务。我国青岛市的一个社区成立名为“公共事务协会”民间组织，深圳罗湖辖区的社区成立的老年人协会，上海市成立的罗山市民会馆都是让民间组织力量进入社区公共服务领域，同时，也降低了政府行政管理成本。哈尔滨市整合组织资源主要有以下途径:(1)切实把培育发展社区民间组织摆到重要位置。政府职能转换的速度不断加快，一些社会公共事务管理的职能逐步下放到社区中。在这种形势下，社区民间组织在参与社会管理、解决社会矛盾、承接政府职能方面具有很大的潜力，要支持社区下面集中建立各种类型民间组织群，如救助类、公益类、慈善类、文体娱乐类等多种形式。(2)进一步加大扶持、培育力度。首先，是政策上的扶持。在税收上，对于从事社区服务活动的社区民间服务机构和民办非企业单位在区别认定后予以免税、减税等优惠政策，以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务;尽早出台社区民间服务机构员工就业、社会保障等方面的政策和法规，并与社会整体的人事、福利、社会保障体制接轨，以增强社区民间服务机构对人才的吸引力。其次，是推动政府向社区民间组织购买服务。借鉴西方国家先进经验，将社区民间组织纳入政府采购的对象，在社区服务中探索政府购买民间组织服务的具体形式，以实现政府、社区民间组织、受惠者三方的共赢。突出重点地扶持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人和失业人员等特殊群体服务的民间组织。(3)建立民间组织项目评估体系。社区民间组织项目评估体系的建立可以按照民间组织的类型进行分类管理，如解决社区矛盾类的民间组织，文化体育类的民间组织等。评估体系可以按照互益型和公益型来分类管理，公益型的民间组织会产生溢出社会效益，评价指标可以从被服务对象收益、社会影响、可推广性以及可持续发展等方面设立。同时建议引入第三方评估机构来对民间组织项目进行评估，更好地取信于公众。

F299.27

A

1008－8520(2011)03－0084－04

2011－03－15

董鸿扬(1942－)，男，山东昌邑人，社会学所研究员。

［责任编辑:赵延民］