农村宅基地使用权制度研究

李勇

(中共淮安市委党校，江苏淮安 223003)

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农村宅基地使用权制度研究

李勇

(中共淮安市委党校，江苏淮安 223003)

随着我国社会主义市场经济体制以及农村土地制度的逐步完善，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。在完善我国农村宅基地使用权制度的过程中，必须严格坚持以市场经济为基础，以效率与公平协调为理念。构建一个相对公平合理的农村宅基地使用权制度框架，保障农民集体经济组织成员农村宅基地使用权益的实现，维护社会秩序的稳定和促进农村经济的发展。

农村;宅基地;宅基地使用权;制度;法律特征

随着社会经济的快速发展和城市化、城镇化进程的加快，农村宅基地矛盾日益突出，因宅基地纠纷引起的农民上访案件呈上升趋势，已成为影响农村社会安定的重要因素。农村实践中，大量的纠纷和矛盾都与宅基地使用权有关。因此，深入研究宅基地使用权制度，通过法律对其进行有效规制，合理配置权利，促成宅基地使用权制度良性运行，具有极为重要的理论意义和现实意义。

一、农村宅基地使用权的概念及法律特征

(一)农村宅基地及宅基地使用权概念

所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。它是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地。包括建了房屋的土地、曾经建过房屋但已坍塌、损毁，不能居住的土地以及预留的宅基地三种类型［1］。从法律角度来说，其具有以下特性:一是集体所有。我国《土地管理法》规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”二是概念发生地在农村，具有很强的范围性、身份依附性;三是分配的仅是其使用权，主要是为了保障每户农民的居住需求，具有社会保障功能;四是一户一宅。

内含于宅基地之中的宅基地使用权是我国民事权利体系中的特有现象，是整个宅基地使用权制度的核心或基石。其概念的外延处于变动发展中。当前多数学者认为，宅基地使用权是指集体组织的成员依法享有的在农村集体所有的土地上建设住宅的权利。此外有学者进一步指出，宅基地使用权源于农民与居民的收获与劳动付出即利益分配不平等而国家给予农民的一种特有补偿，是农民专有的一项法定权利。［2］

(二)农村宅基地使用权的法律特征

农村宅基地使用权作为一种独立的用益物权，具备物权和用益物权的一般属性。其性质属于他物权、限制物权;其权利内容主要是占有和使用不动产，支配的是不动产的使用价值。但是，农村宅基地使用权作为我国独创的一种权利类型，又是一种特殊的用益物权，同时，也是农村建设用地中最重要的组成部分，是农民建造住宅的物质保障。作为广大农民的基本生活资料，宅基地使用权有以下特征:

1．权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员。集体经济组织的成员要建造住宅，需要向其所属集体经济组织申请取得宅基地使用权。申请的主体只能是集体经济组织中的村民，当然，法律有例外规定，如退休回原籍生活的职工、从海外回来定居的港澳台同胞和外籍华人也有资格获得农村宅基地使用权。法人和非法人团体不能成为农村宅基地使用权的主体。

2．客体的特定性。农村宅基地使用权的客体是集体经济组织所有的土地。这里所说的集体经济组织包括:乡(镇)集体、村集体、村民小组。农村村民只有向其所属村集体经济组织申请才能初次继受取得宅基地使用权。而住宅建设用地使用权的客体是国有土地，而不能是集体土地。在城镇规划过程中，存在集体土地征收变为国有土地、农村居民转变为城镇居民的现象，此时，原农村居民对其房屋所占用土地享有的权利由于土地归属发生变化，权利性质也由宅基地使用权转变为建设用地使用权。

3．权利取得的无偿性。目前全国普遍实行的还是无偿使用宅基地制度，即使是少数有偿使用试点的地方，收取的费用也很低。农村宅基地无偿取得的特征虽然违背市场经济的通行规律和资源优化配置的法则，但却和我国农村缺乏起码的社会保障体系、土地依然是农民主要生活保障这一现实国情相适应的。正是由于农村宅基地具有社会福利和社会保障的功能，它为集体经济组织成员提供最基本的生活资料，使得集体经济组织成员获得农村宅基地大多是无偿或是只要支付很低的代价就可以获得，而不按市价购买，这是由国家法律和相关行政法规所认可和予以保障的。

4．权利的无期限性。根据我国《物权法》、《土地管理法》等法律法规的规定，只要是农民集体经济组织成员通过合法程序获得的其所属的农民集体经济组织分配的农村宅基地使用权，法律并没有明确农村宅基地使用权的期限，因此农民集体经济组织成员就可长期使用。宅基地使用以农户为单位，不因户主的更替或某个家庭成员的死亡而失去宅基地使用权，农村村民可以对宅基地长期占有、使用。由于房屋可以继承，宅基地使用权实质上也可以继承，所以，它不但存在于村民生命存续期间的始终，只要房屋存在，宅基地使用权就不会消灭。因此，农村宅基地使用权具有长期性甚至永久性特征。

5．权利的限制性。农村宅基地使用权的限制性，首先，表现在用途上的限制。农村宅基地使用权是为了解决农村集体经济组织成员的安居问题而设立的，目的是为了让农民建造自用住宅。农村宅基地使用权承担着一定的福利保障功能，故农村宅基地的用途受到严格的限制，依照现行法律法规的有关规定，农民集体经济组织成员有权在农村宅基地上建造自用住宅和附属物，而不能将农村宅基地作为生产资料使用，即不得在农村宅基地上进行非农生产经营性活动，以防止农村宅基地使用权的滥用，而达不到社会福利的目的。

其次，表现在处分权上的限制。《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”从而使得宅基地使用权的流转被限定在农村集体经济组织内部一个非常有限的范围内。

二、当前农村宅基地使用权制度存在的问题

我国农村宅基地使用权制度充分地体现了保障农民居住权和维持农村秩序的价值取向，对于我国农村稳定和农业发展发挥了基础性作用，较好地实现了其设立时的价值目标。但是，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，现行的农村宅基地使用权制度对现实的不适应性逐渐暴露出来，造成理论和现实的脱节，存在许多漏洞，忽略了对公平、效率价值应有的关注，无法全面保护农民利益，甚至会严重影响农村经济的发展和农民生活水平的提高。

(一)农村宅基地无偿无期限使用导致宅基地面积超标现象严重

《土地管理法》明确规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而农村实际情况并没有完全遵守法律法规的相关规定。因为宅基地具有福利性，按目前法律规定宅基地的使用是无偿的，而且占有宅基地无须留置成本，这样刺激了农民尽可能多占宅基地的欲望，导致了村民一户多宅，超标、乱占地、多占地、建新不拆旧、占用耕地建房的现象普遍存在。这种浪费现象以滥占耕地尤为突出。

(二)农村宅基地使用权分配制度不完善

目前，我国没有完善的宅基地使用权分配制度，缺少相关法律法规的约束，宅基地使用权分配比较混乱。尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，即要经乡镇政府审核，并最终由县级人民政府批准。这种严格审批的目的就在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理，但在实践中，宅基地使用权的获得实际上是操纵在村、组干部手中。有的宅基地使用权的获得只是通过村、组干部同意的事实取得，既没有经过村民会议讨论，也没有通过乡(镇)政府审核，更没有得到县级人民政府的批准，不是按照法律规定的审批程序取得宅基地使用权。有些宅基地虽然是按照审批程序批准的，但由于把关不严，甚至有意疏忽，出现“人情宅地”、“权力宅地”，造成不符合审批条件的有宅基地，甚至多处，而急需宅基地的村民反而得不到。［3］另外，登记制度的不健全，使得实践中发生了大量的因权属界定不清，又无据可依的纠纷得不到很好的解决，同时使得农村宅基地使用权的管理无法开展。

(三)农村宅基地使用权消灭制度不健全

农村闲置宅基地收回渠道不通，出现较多“空心村”现象。近年来，随着我国经济的不断发展以及城市户籍制度的改革，一些富裕起来的农民纷纷进城购房。他们留在农村的宅基地，受现行法律法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕。还有的人没有将户口迁出本集体经济组织，但其已经在城市有了住房，常年在城里工作，也不打算再返回集体经济组织所在地居住，他们在村集体内的住房也是长期闲置。在人均土地多的偏远山村，由于无村庄建设规划，外延扩张，新建不拆旧等原因，“空心村”现象比较严重。此外，在很多农村，特别是交通便利的地方，大家都争相在道路两旁建新房，村内旧房无人住，也形成了“空心村”。

国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》中指出:“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。”因为目前大多数的村集体缺乏坚实的独立经济支撑，他们也无力通过支付补偿金的途径收回这些房屋及其所占的宅基地。因此，必须通过完善立法建立切实可行的闲置宅基地的收回渠道，合理利用和节约土地资源。

(四)农村宅基地使用权流转制度不合理

随着土地制度的改革和市场经济体制的深入，农村宅基地使用权的流转从完全禁止到一定条件下的放开，这是符合市场经济发展规律和优化资源配置要求的。然而对于农村宅基地使用权的流转却没有形成一套规范的农村宅基地使用权流转制度，对于流转范围、流转条件、流转方式、流转收益分配及相关的法律责任等问题没有明确的规定。

农村集体经济组织以外的人员通过各种途径取得村集体宅基地的现象相当普遍，很大一部分的宅基地已经在事实上进入到流通领域，尽管现行立法对宅基地使用权的流转持否定态度，但实践中农民宅基地使用权自发流转、地下交易活动十分活跃且缺乏有效的监管。由于利益的驱动，全国各地(特别是在城乡结合部、城中村等)不同程度地出现了宅基地上房屋出租、转让等交易，出租房屋的同时也存在出租宅基地现象。如近年来风行的小产权房，就是最典型的例子。

这种现象的出现反映出目前关于宅基地使用权的法律规范已受到市场经济的挑战，农民对实现其房屋的经济价值有强烈的愿望。宅基地的私下流转一方面导致房地产市场的无序和混乱，纠纷的不断引发和社会矛盾的日益激化;另一方面由于缺乏有效的监管体制，使作为所有权主体的农民集体经济组织未获得任何利益，也客观逃避了国家的税收征集，损害了国家和集体的利益［4］。

(五)农村宅基地使用权监管体系不健全

一是村庄建设缺乏合理规划，农村宅基地普遍布局散乱。虽然《土地管理法》等有关法律规定中都提到了农村住宅的建设要符合村庄和集镇规划，但在实践中农民申请宅基地和村集体划定宅基地一般都不考虑村庄规划，许多村庄根本就没有村庄规划，村民建房处于无序状态，各户村民住房参差不齐、高低不同、大小不一，村容村貌比较差。由于缺乏有效的合理规划，村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展。在缺乏统一规划的情况下，农村居民点的数量、布局和用地规模也就很难合理确定，村民住宅建设无章可循，农民建房选址无序、乱圈乱占现象严重，导致村庄布局散乱，有村无形，村庄不断向外扩张，农村住宅建设用地规模在一定程度上失控，造成土地资源浪费。

梅兰芳（1894.10.22—1961.8.8），名澜，又名鹤鸣，乳名裙姊，字畹华，别署缀玉轩主人，艺名兰芳，我国京剧表演艺术大师。

虽然土地管理法中明确规定农村集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以世代相传，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。一些农民由于缺乏社会整体发展思想，对国家土地利用总体规划和村镇土地管理规划的作用不愿认同，总是从私有欲念满足的角度考虑自家建房的选址，导致松散型的农村宅基地使用了大量的土地［5］。

二是缺乏有效监管手段，执法力度不大。现有基层国土资源管理部门对农村宅基地使用权管理不严，行政不规范，执法力度不大。在宅基地报批上，程序意识不强，带有随意性和盲目性，发现违法用地问题，处理时往往以罚代拆，导致违法者仍达到其最终目的，只是交了点罚款而已，执法的社会效果大打折扣。同时，根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。另外，干扰阻力大，执法难。查处违法事件时，当事人抵触情绪大甚至暴力抗法，有关系的人还到处活动，跑关系，企图大事化小，小事化了［5］。

三、农村宅基地使用权制度的完善

党的十七届三中全会针对现阶段我国农村宅基地建设中存在的问题，明确提出加强农村宅基地管理的具体要求，即“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”所以，我们要根据党的十七届三中全会精神和有关农村宅基地管理的法律、法规，进一步加强和完善农村宅基地使用权制度。

(一)加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理

国家在立法层面上，忽视了对农民财产权的保护。现行的农村宅基地管理法律制度，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运行规律，限制了农民的融资手段，损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。

另外，农村宅基地管理的法律法规数量少，效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方性政策。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，甚至存在相互矛盾、含糊不清的现象。《土地管理法》第62条规定:“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《担保法》规定，抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押。耕地、宅基地、自留土、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”［7］

针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。对农村村民新建住宅，审批条件和建设程序、土地管理部门的权力和义务、农村基层组织的权力和义务、村民的权利和义务、救济途径、法律责任等均需在规范性文件中作出明确具体的规定。

(二)严格宅基地规划、审批管理

党的十七届三中全会《决定》提出的“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”，实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度，严格宅基地规划、审批管理，执行一户一宅的政策。

可以从以下几方面着手:一是在乡镇土管所的指导下，对农村宅基用地的结构、用地标准、空间布局，进行统筹安排，合理布局，进行符合新农村建设和发展需要的村庄规划。合理确定不同类型村居民用地规模，对一般农村村庄要确定村庄界，严禁无度扩展。偏僻的小村、自然村要逐渐向中心村集中，以达到集约用地的要求。结合本地实际完善人均宅基地面积等相关标准，要控制农民超标准建房，对于出现的一户多宅问题按国家要求逐步清理，不允许超面积占用宅基地和一户多宅现象的再发生［3］。科学合理整合现有农村宅基地资源，充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。在这一过程中，要召开村民大会，听取本村集体成员的意见，尽量减少对村民利益的损害，对基于规划需要而无法避免造成的损害要进行补偿。二是严格执行依法确定的村庄规划，对不符合村庄规划的宅基地申请不予通过。乡镇国土资源所要对申请人的情况审查清楚，审查其是否具备申请条件，村委会上报前是否按程序张榜公示，村民有无反映，房址是否符合规划。县级国土资源部门在审查时，要随机抽样复审，确认无误后再报批准。三是加大监督和惩处力度。奖励检举违法或不符合村庄规划的村民，调动村民监督积极性。对所建住宅不符合规划的，必须依法请求有权部门依法进行惩处。

(三)完善农村宅基地流转制度

“无偿、无流动”的农村宅基地使用权制度，在早期对农村的稳定和农民的保障起了重要作用，但也使农村宅基地使用权限于法律、法规的强行规制和国家的硬性控制，无法作为生产要素参与市场经济对资源的优化配置，阻碍了农村的发展。农村宅基地使用权作为一种财产，在法律地位上应与城市国有土地使用权保持平等，这就意味着农村宅基地使用权必须脱掉色彩浓重的行政外衣，从而恢复其用益物权的私权本质［7］。

宅基地使用权的有效流转不仅需要有理论上的完善，还要有实践上的不断探索。制定农民宅基地使用权流转的法律、法规，促进农民宅基地使用权依法有序流转。可以选择己有隐形市场的城郊农村先行试点，积极探索有益经验，为制定农村宅基地使用权流转的法律、法规创造条件。要抓紧制定农民宅基地使用权转让、出租、抵押等方面的法律、法规。在制定具体法律、法规时，要坚持市场机制与宏观调控相结合的原则，对农民宅基地使用权流转的条件、程序、范围和收益的分配作出明确规定。同时，要特别考虑农民宅基地使用权流转后的生存保障问题。既要保障农民在宅基地使用权流转后的生存权益，又要防止农民以流转的手段重复占地和多占地的情况出现。

另外，加强农民宅基地登记工作，明晰宅基地使用权。产权明晰是流转的前提。应加强农民宅基地使用权的登记工作，依法确定宅基地使用权的权属范围，明晰宅基地使用权的主体，保障交易的安全性。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面，应建立统一的农民不动产登记制度。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物，房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系，且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料，地籍管理信息系统建设也日渐完善，为节约行政管理成本，不动产登记机关应规定为国土资源行政主管部门为宜。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中的政策性问题，明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图，农村宅基地申请计划表)管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。

(四)加强土地执法，严厉打击违法用地

坚持堵疏结合，双管齐下，在统筹安排宅基地、积极疏解建房难的基础上，加大违法用地打击力度。改善农村土地执法环境，一方面要加强土地法制宣传教育，提高农村群众集约用地、保护耕地的意识;另一方面要提高执法人员的执法能力。当前要对国土资源执法人员进行定期的专业知识培训，提高其执法能力，切实做到能严格执法、公正执法，杜绝“以罚代法”、“以罚代批”行为的发生。对改变宅基地权属关系的，应及时办理宅基地使用权变更登记手续，以便掌握集体建设用地使用权的流转情况。加大动态巡查力度，做到全天候、不留死角，及时发现和制止违法用地。加大违法成本，提高罚没额度，坚决纠正以罚代批、折价返还构建物的行为，违反规定的，按集体资产流失论处。构建农村违法用地监控网络，畅通举报投诉渠道，充分发挥群众的监督作用。

［1］秦兆勋，任金生．农村宅基地管理的有效途径分析［J］．山东省农业管理干部学院学报，2008，(2)．

［2］聂波．“制度”视角下的现行农村宅基地使用权制度［D］．西安:西南政法大学硕士论文，2007:23．

［3］杨立宾．农村宅基地管理问题的探讨［J］．中共福建省委党校学报，2009，(7)．

［4］张待水．农民宅基地使用权流转法律制度探析［J］．江西社会科学，2004，(3)．

［5］黄彩凤．对农村宅基地管理问题的思考［J］．福建行政学院学报，2009，(2)．

［6］韩玉斌．农村宅基地使用权立法的价值选择［J］．西南民族大学学报:人文社科版，2005，(5)．

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1008－8520(2011)03－0079－05

2011－02－28

李勇(1971－)，男，江苏徐州人，廉政教育教研部主任，副教授。

［责任编辑:梁桂芝］