中国传统官僚政治的政治功能及其现代转换

汪玮

(中共中央党校政法教研部，北京 100091)

中国传统官僚政治的政治功能及其现代转换

汪玮

(中共中央党校政法教研部，北京 100091)

中国的官僚政治具有悠久的历史，它在中国封建社会中发挥着重要的政治功能，包括政治一体化、政治社会化和政治合法化等。面临新的历史时期，对于传统官僚政治，我们应采取批判的继承的态度，汲取其有益的经验，规避以往的弊端，从而为社会主义民主政治建设以及保证国家的稳定和统一服务。

官僚政治;政治功能;政治转换

历史上统治中国最久的制度是传统官僚政治，它伴随着其他社会体制扮演过进步的角色，也曾阻碍过中国现代化的进程。对传统官僚政治进行研究，不仅对理解封建社会有重要意义，对当今我国政治文明建设亦有其重要的理论和现实意义。

一、传统官僚政治的内涵及特征

什么是官僚政治呢?严格意义上的官僚政治是一定社会阶段的产物。“西方的官僚政治是近代的产物，它的部分根源可从自治城邦中找到;而中国的皇帝官僚政治却很古老。”［1］34中国的官僚政治体制是另一种形态的封建政治体制。它产生于封建社会形成期间的秦王朝，并与封建专制政权共生共存了两千多年，直到近代才开始转型。传统中国社会结构最突出的外部特征，就是这种王权专制的官僚政体。中国传统官僚政治内容多样，其主要内涵有三:

第一，以儒家学说为理念基础。首先是儒家的思维结构。儒家具有天人合一和道德价值一元论的思维结构。“天”是宇宙秩序，它是王权的合法性来源，“人”代表家族、家庭和社会关系。“天人合一”是指儒家文化把家庭伦理乃至个人道德看成是宇宙秩序的一部分。道德价值一元论则为一种把个人道德外推到家庭和社会的思维方式，其目的是达到个人道德、家庭伦理和社会正义的同构。这两种思维结构使宇宙、社会制度、家庭伦理、个人道德理想这些意识形态不同方面相互融通，成为一个由道德价值主宰的统一思想体系。其次是儒家学说的一些具体内容。一是天道观念。君主要负责执行天的意志，但是事情过于繁重，天子一个人做不了，需要借助官僚在一种政治组织下帮他处理，所以需要把官僚统治的政治秩序神圣化。儒家的天道观念恰恰满足了这种需要。二是大一统观念。受命于天的天子，是天下的最高主宰者，传统官僚政治需要这种思想来支持其中央集权的政治独占局面。三是纲常教义。纲常教义把家族政治化和国家家族化统一起来，使得个人很容易把自己对家庭的情感移植到政治领域，转化为对政治结构和政治领袖的政治情感，把对政治权威的服从等同于对家长的服从，从而降低了统治的成本。

第二，官僚政治的结构和制度。官僚政治呈现出金字塔式的等级结构，这已是学界共识，这里主要论述一下官僚政治的横向结构和制度。从信息角度来看，官僚政治的横向结构和制度主要有五种。一是政治决策机构和制度。白钢认为:“朝廷决策系统及其机制运行则包括:决策机构的构成形式(御前会议、宰辅会议、百官会议、内侍参与)、决策的依据与信息传递渠道、决策的程序和方式(诏、制、敕、令的格式，颁布程序，各级政府执行程序)、运行机制(内廷与外朝、朝议与廷争、封驳制度、皇帝最终裁度权)等。”［2］二是政治信息的传递制度。历代普遍设立了传递公文奏报的机构，如唐朝的知匦使、进奏院，宋代的通进银台司、登闻鼓院、检院，明代的通政司等，是负责上情下达和下情上报的信息枢纽。此外，历代王朝的邮传设施及制度也是政治信息传播机构的重要组成部分。三是政治信息的收集和反馈制度。古代很早就实行了上计制度，将各地的财政、民政、吏治等情况层层上报，利于掌握施政状态。四是政治秩序的信息监控结构，即监察机构。五是文化的传承制度。这将在下面详细论述。

第三，官僚的低薪与实利、特权。为了建立庞大的官僚网，又不至于造成国家过重的负担，封建政治对官员采取了两种看来是矛盾的政策，即按官僚等级划分的封建特权和普遍的低薪制。官员仅靠俸禄生活，是很清苦的。与低薪制并行不悖的是封建特权，特权与品级高低有关。封建官僚的特权主要有: (1)经济上免交赋税的特权［3］67。(2)政治上的特权，唐朝有荫补特权，涉及到官僚后代的利益，三品官可以荫曾孙，五品可以荫孙。清代八旗中的宗室，均为世职，世代享用。(3)法律上的特权，官员们在法律上享有宽刑、免刑等特权。

二、传统官僚政治的政治功能

中国官僚政治的特殊性之一，是其延续时间的悠久，几乎与中国传统文化史相始终［1］38。它在历史上发挥了如下的政治功能:

第一，政治一体化功能。一是国家的一体化。官僚政治以儒学为理念基础，这就形成了政治结构和意识形态结构的一体化。中国传统小农经济的分散性是对国家统一的瓦解力量。由于“各个小农彼此间只存在地域的联系”，所以“他们不能形成政治组织”［4］。而一体化结构则具有把小农经济的封建社会组成稳定大国的组织功能。二是精英的一体化。(1)官僚机构内部精英的一体化。中国官僚体制呈现出双向的发展轨迹:一方面是上层以皇权为中心的贵族阶层一定程度的官僚化;另一方面是以士人为中心的阶层通过科举考试进入官僚机构后的逐步贵族化。贵族的官僚化意味着政治国家对族权的遮蔽，官僚的贵族化则在一定程度上张扬了宗法的伦理精神。儒家家国一体的思想有效地统一了这两者。(2)官僚精英和大众精英的一体化。这是由儒生阶层身兼三重角色来实现的。儒生入仕即为国家政府官员，赋闲耕读即为地方精英，实行乡村自治，同时又充当宗族族长和家长。通过儒生阶层的流动，实现了官僚精英和大众精英的一体化。

第二，政治社会化功能。艾森斯塔得在《帝国的政治体系》中指出，中华帝国的政治目标属于文化传统取向型，帝国的政治得以维护的重要因素是注重文化传统的延续性。历代王朝大都重视文化传统，政治社会化的途径很多，表现在如下几个方面: (1)十分重视据实记录历史，并将其引申为后代的治国经验，故普遍建立修史机构，设置修史人员。(2)积极进行图书出版编辑活动。(3)教育教化制度的建立也是王朝实行政治社会化的重要手段，这一制度包括王朝中央的官学教育制度(如太学制度、国子监制度等)，地方的州府县学及其书院制度，察举、征辟及其科举取士制度，皇帝皇子的教育与教化制度等。这些途径是维系政治统治，传承政治文化，整合社会的重要手段。

第三，政治合法化功能。政治合法化是一种特性。儒学中的合法性思想是规范意义上的。它先设立了一个先验的评判标准即道德，某个政权与道德的契合程度越高，则统治的合法性基础越牢固。君王要依靠官僚体系统治和管理国家，因此，官僚体系也要道德化。由道德精英组成的官僚队伍，可以增强民众对统治者道义上的信任和对结构规范的信仰。官僚政治的合法性功能通过两个途径来实现。一是政治录用，即通过科举考试把道德精英吸纳进官僚队伍。二是权力的运行符合道德规范。传统官僚政治道德和制度是紧密结合在一起的。孔子说“克己复礼曰仁”，这里的“礼”本是指社会制度和行为规范，孔子将他的实现等同道德价值的“仁”。儒学是一种独特的道德理想主义文化，在这种文化中，社会制度与道德目标始终是一致的。

三、传统官僚政治的现代转换

传统官僚政治是建立在分散的小农经济上的，而现在市场经济兴起，并逐渐取代了小农经济，传统官僚政治遇到了前所未有的挑战。在新的历史时期，对于传统官僚政治，我们应采取审慎的态度。

第一，对政治道德化的批判与继承。传统官僚政治明显地具有政治道德化的特征，在很长时间内适应了建立在小农经济上的中国社会，有其历史进步意义。

一方面，政治道德化会导致政治制度制定的非理性化。哈贝马斯认为，某种权威被认为是合法的，常常基于两个前提:一是它必须正面确立规范秩序;二是依法结合的人们必须相信规范的正当性。当社会规范不足以解决社会问题或人们对规范正当性质疑时，合法性危机就会导致理性权威的动摇。这时，如果权威是由意识形态提供，理性权威的动摇就导致人们开始怀疑甚至批判意识形态［5］。任何制度都有缺陷，都会在某一天不再适应变动的社会生活，所以经常会发生社会危机证伪意识形态，从而导致合法性危机。但是，传统官僚政治下，道德和社会制度是紧密结合在一起的，社会制度和宇宙秩序是道德不可分割的一部分，这就导致了“实然”领域和“应然”领域的混淆。政治道德化把对道德活动的要求推广到政治制度中，那么社会制度本身的缺陷是不可能被发现的。当实行某种社会制度时，有两种会引发社会危机的弊病出现，一种可能是社会制度本身没有问题，弊病是由于没有切实推行现行制度所致;一种是弊病本来是由社会制度本身造成的。如果把推行某种社会制度等同实行道德规范，而道德规范本身又是不能被质疑的天经地义，那么弊病只能是第一种情况，即推行道德规范不力或者违背了道德规范，使社会制度难以做到理性化。

另一方面，对政治道德化不能全盘否定。目前新兴的一些政治思潮如社群主义，越来越重视道德的作用。现代民主制度的运作同样离不开道德的力量，因此政治人的道德素质、人品修养等就是现代民主建设中的不可或缺的重要内容。传统官僚政治明显地呈现出道德理想主义色彩。我们可以对道德理想主义进行限定，使之定位于社会中的人(包括政治生活中的个体即政治人)，而不是政治国家;定位于“私人领域”，而不是“公共领域”，即把修己与治人分开。私人领域是个体进行道德价值自由选择的空间，公共领域则是公共规则规范与公共权威运作的范围，是政治法律技术操作的范围。前者(修己)不能越位进入后者(治人)，否则，以“圣王”面目出现的统治者将以道德理想主义的名义实行道德专制，即”以理杀人“;同样，后者不能跨界进入前者，即由“治人”的领域侵入“修己”的空间，否则，将剥夺个体道德选择的自由，形成极权主义的控制。总之，只有将儒家的道德理想主义定位于社会中的个人(包括政治生活中的个体)，限定于“私人领域”，它才能在现代社会中找到自己应有的位置并发挥其应有的功能［6］。

第二，对公务员管理的启示。一是在公务员的录用方面。不仅要注重公务员的德，也要注重公务员的才。国家管理需要专门性的技术知识和人才。随着市场经济的兴起和发展，人们利益意识觉醒，利益关系日益复杂化、多样化，而政府作为一个协调利益矛盾的权威性机构，更应重视对公务员才能的考察。传统官僚政治对官僚重德轻才，这在科举考试的内容上可以反映出来。二是在公务员的待遇方面。传统政治体制下，官僚的俸禄很低，实利和特权是经济收入的主要来源。这虽然在一定程度上解决了官俸难养官的问题，但又带来了历代封建王朝难以解决的政治难题——腐败。因为实利与特权既然是官方默认的合法的获利手段，那么由特权产生的贪污受贿是不可避免的了。以史为鉴，在公务员的待遇方面:(1)待遇不能过低，并且要有制度保障。(2)公务员待遇要透明化，尤其是要取消特权，尽可能地阻断腐败的渠道。(3)要加强对公务员的监督，杜绝腐败。

第三，对维护国家统一的启示。金观涛、刘青峰从分析社会结构入手，提出了中国封建社会是个超稳定社会的假说。他们认为，中国封建社会内经济、政治、意识形态三个自系统是相互适应的，表现为统一的君主专制主义的封建大国的形态(如图1所示)。

一体化的统治方式体现了政治结构和意识形态结构对经济结构的巨大调节作用，保持了地主经济的稳定。同时，地主经济又是大一统的基础。只有存在大量自耕农和大小地主，国家才会有充足的税收，用以供养皇室和从中央到地方的庞大官僚结构;而只有利用统一的官僚结构，才能削弱地方割据势力，遏止贵族化倾向。同样，如果没有儒家的正统地位和儒家国家学说的指导，一个庞大的官僚体系也不能形成。可见，三个结构之间的关系是不能割裂的，他们互为因果，相互调节，在相互作用中保持了中国封建社会的大一统及其他相应的特色［3］43。封建社会这种结构形式启示我们要重视政治、经济、意识形态的相互适应、相互协调(如图2所示)。市场经济是一种新的生产方式，作为经济基础必然影响着政治上层建筑。交换、自由、平等、竞争、规则等，不仅是市场经济的基本属性，也是市场经济的政治要求，同时又是政治价值取向。市场经济对官僚政治造成了巨大的冲击，官僚政治要适应市场经济的要求。一是在政治录用层面。政治领导人要通过竞争性选举而产生，此外，政治录用需要严密而系统的规则加以保证。二是在政治控制方式上。在经济领域，要由微观调控转向宏观调控，由指令性控制转向指导性控制，由行政性控制转向市场性控制;在政治领域，要由以组织控制为主转向组织控制与法律控制相结合，由主要以党纪监督为主转向党纪、法制、舆论监督相结合;在社会领域，由科层式控制转向网络式控制;由政府一元控制转向政府与社会自组织相结合的多元控制;由单一的对社会行为的控制转向对社会文化思潮和社会心理的引导性控制。市场经济的运行和民主政治的实施离不开相应文化的支撑，这种文化既要借鉴西方优秀政治文明的成果，也要继承和发扬传统优秀的政治文明。总之，我们要借鉴封建社会一体化的调节结构，使政治、经济、意识形态结构的功能耦合，从而保持政治共同体的统一与稳定。

［1］王亚南．中国官僚政治研究［M］．北京:中国社会科学出版社，1981．

［2］白纲．中国政治制度史［M］．天津:天津人民出版社，2002:3．

［3］金观涛，刘青峰．兴盛与危机——论中国封建社会的超稳定结构〔M〕．长沙:湖南人民出版社，1984．

［4］马克思恩格斯选集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995:77．

［5］哈贝马斯．合法性危机［M］．台北:台湾桂冠图书股份有限公司，1994:150.

［6］肖滨．儒家传统如何支援现代民主——对亨廷顿问题的一种解答［J］．学术研究，2002，(5)．

D691

A

1008－8520(2011)03－0046－04

2011－01－13

汪玮(1982－)，女，浙江杭州人，博士研究生。

［责任编辑:赵延民］