农村公益性文化事业资金筹措策略探寻

刘 伟,曲江滨,王 梓

(1.河北大学 经济学院,河北保定 071002;2.河北大学学生处,河北 保定 071002)

农村公益性文化事业资金筹措策略探寻

刘 伟1,曲江滨2,王 梓1

(1.河北大学 经济学院,河北保定 071002;2.河北大学学生处,河北 保定 071002)

资金筹措困难成为制约我国农村公益性文化事业发展的首要问题。为推动农村公益性文化事业的健康发展,应完善农村公益性文化事业筹资的政策体系,建立起政府投资为主导、社会力量投资和捐资为必要补充的具有中国特色的农村公益性文化事业多渠道筹资体系。

农村;公益性文化事业;资金筹措;多渠道筹资体系

农村公益性文化事业是由国家举办,不以营利为目的,面向农村为广大农民提供免费的、无差别的基础性文化产品及服务的文化事业及其相关载体,肩负着面向农村群众传播知识、宣传教育的重任。加强农村公益性文化事业建设是社会主义新农村文化建设的重要内容,也是以文化建设促进社会和谐的价值体现。当前,我国农村公益性文化事业建设经费不足、筹资困难,导致农村文化建设滞后,很多地区农村文化荒漠问题开始显现,直接影响到社会主义和谐社会的构建。因此,研究解决农村公益性文化事业资金筹措问题具有现实意义。

一、我国农村公益性文化事业筹资困境

(一)农村公益性文化事业不受重视,导致其资金投入缺乏持续性和稳定性

长期以来,由于“重经济、轻文化”落后观念普遍存在,各级政府特别是县级以下基层政府的一些领导片面地认为社会主义新农村建设只局限于搞经济建设,没有将农村公益性文化事业建设任务提上日程,这就导致农村文化财政支出增长速度明显低于政府财政收入增长速度。尽管近几年来,中央财政对文化事业的投入有所增加,但与教育、卫生、科学等其它社会事业部门比较,文化事业费投入明显偏少[1]。在对河北几个地区的调查中发现,大部分地方政府对农村文化建设的资金投入都停留在原有水平上,个别地区甚至出现了逐年减少的状况。许多地区的乡镇及村既没有文化活动经费也没有公共文化场馆,现存文化设施年久失修、设备简陋,文化管理滞后,无法满足广大农民群众日益增长的文化需求。

(二)经济落后地区的地方财政运转困难,基层政府缺乏足够的资金支持

自从2002年我国农村实施税费改革以来,乡镇取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目,仅剩下为数极少的工商税,大部分乡村集体财力微薄,乡镇可支配财力极少,一般仅够用于维持义务教育、基本医疗、乡镇政府工作人员工资等方面的开支。乡镇级政府基本上没有用于农村文化建设方面的资金,农村税费改革后,村一级每年的转移支付资金中也没有“基本文化活动经费”这一项目。

(三)社会力量投资农村公益性文化事业的动力不足

受经费总量的限制,公共财政对农村公益性文化事业只能进行有限的投入,因此应该吸引更多的社会力量对农村公益性文化事业进行投资。社会力量在农村公益性文化事业建设上具有融资速度快、建设周期短等优势,是政府投资农村公益性文化事业的有益补充。然而,在调查中发现,社会力量普遍缺乏投资农村公益性文化领域的热情。究其原因主要是各级政府在融资、税收、土地政策等方面给予社会力量的优惠政策的缺失以及支持力度不够;农村公益性文化事业建设的社会氛围不够浓;针对农村公益性文化事业的社会和民间资本多渠道融资的机制还未形成。这样,在国家投入不足的情况下,农村公益性文化事业建设的经费比较紧张,一些需要大量投资的农村公益性文化事业的项目往往会因政府财政经费得不到落实,又缺乏必要的社会投融资渠道只能停而不办。

(四)捐赠在农村公益性文化事业筹资体系中力量薄弱

捐赠应是农村公益性文化事业建设的重要资金来源途径。但现阶段我国的公益性文化事业资金筹措过程中,捐赠并未担负起应有的责任。通过分析主要包括以下几点原因：首先,我国人均可支配的收入并不高,个人用于捐赠农村公益性文化事业的基数相应偏低。其次,捐赠渠道不够畅通。目前,我国农村公益性文化事业的宣传力度不够,也没有形成良好的捐赠环境,很多想要捐赠农村公益性文化事业的个人或社会组织不能低成本的找到适合的农村公益性文化组织作为其捐赠对象。最后,政府对社会力量捐赠公益性文化事业缺乏一定的激励政策,但却存在一些强制性或准强制性的摊派。这很容易打击捐赠者或潜在捐赠者的捐赠积极性,破环公平透明的慈善捐赠环境,不仅会造成农村公益性文化事业捐赠薄弱,还可能抑制我国整个慈善捐赠事业的健康发展。

(五)我国公益性文化组织筹资机制先天不足形成筹资困难的深层原因

我国公益性文化组织与政府、企业的资金运作模式存在差异。政府资金的运作模式是政府通过对纳税人征收税收资源,为社会提供公共物品,满足纳税人对公共物品的需求。企业的资金运作模式是企业从投资方获得投资,通过运作获得利润,然后分配给投资者。由此可见,政府和企业的资金提供者和受益者是一致的。而我国公益性文化组织的资金运作模式是公益性文化组织获得各类资金提供者的资金,通过运作,将其转化为满足公益性文化组织受益者需求的各种形式,如公益性文化设施、公益性文化服务等,其资金提供者和受益者经常不是同一个群体。因此,我国公益性文化组织筹资不存在像政府和企业那样的直接的激励方式,而且公益性文化组织既不能像企业一样可以为资金提供者创造利润以吸引资金投入,也不能像政府一样可以采用强制手段保证资金到位,因此公益性文化组织呈现出筹资运作机制上的先天不足,必然造成筹资困难。

二、农村公益性文化事业多渠道筹资方案设计

(一)政府在农村公益性文化事业建设中承担主体出资责任

农村公益性文化事业的“公益性”的性质是面向全体农民的,不以营利为目的,其资金投入应该由政府公共财政投入为主,而不能靠市场收费解决。

1.加大各级财政对农村公益性文化事业资金倾斜力度。首先应改变在文化事业建设中“重城市、轻农村”的不均衡发展思路,平衡城乡文化事业资金投入的结构;其次,应提高中央财政对农村文化事业的转移支付力度,自上而下成立一个管理和分配农村公益性文化事业专项资金的独立的专门机构,确保专款专用,提高专项资金使用效率。

2.合理界定各级财政承担的出资责任。当前,中央财政对文化事业经费的投入总量和投入比例明显偏小,而且即便在有限的投入中,城乡差距也很大。农村公益性文化事业作为一项覆盖广大农村地区、以提高农民文化素质为主要目标的公益福利事业,根据公共财政“事权与财权相对称”的理论,中央财政对农村公益性文化事业的投资中理应承担主体责任,而在地方财政的出资中,则应明确以省级财政为主要出资主体。

(二)引导社会资本投资农村公益性文化事业

在不改变农村公益性文化事业的“公益性”“均等性”及“非营利性”的原则基础上,促进农村公益性文化事业良性运转,可以尝试采取以下方式吸引社会资本投资农村公益性文化事业。

1.社会力量出资兴建农村公益性文化基础设施或投资其他农村公益性文化项目,政府可在土地征用、工商登记、税收、贷款等方面给予其适当优惠。

2.社会力量投资农村公益性文化事业,政府可出让所掌握的某一公共资产的某种权益(如使用权)作为其投资农村公益性文化事业的补偿。

3.社会力量出资建设农村公益性文化事业,政府以“农村公益性文化消费提供者”的身份,通过分期向投资者支付费用来为农民购买公益性文化产品或服务。这样,就建立了一个“社会力量投资建设、政府补贴或购买、农民消费”的农村公益性文化产品或服务供给模式。在这一模式中,政府付费或补贴改变了公益性文化产品或服务的资产收益特征,却未改变其“公益性”的本质属性。同时,由于政府的公信力确保了资金支付的相对稳定性,降低了社会投资者的投资农村公益性文化事业的风险,使得农村公益性文化事业对私人投资者的吸引力大大增加。

4.采用多种创新形式引导社会力量投资农村公益性文化事业。例如可以尝试发行文化福利彩票的形式筹得农村文化公益性文化建设资金,还可以尝试建立带有中介性质的农村文化发展基金会[2],既能广泛吸收社会资本,还可以加大对农村公益性文化事业的宣传力度。

(三)鼓励社会力量对农村公益性文化事业进行捐赠

1.充分挖掘各种社会力量捐赠的潜力。要结合各种社会力量捐赠的动机,明确其捐赠农村公益性文化事业可以带来的相关利益,并在农村公益性文化建设的项目宣传过程中予以表述,以引起资金提供者或潜在的资金提供者的共鸣,从而获得捐赠资金支持。

2.采取有效措施提高各种社会力量对农村公益性文化事业的捐资力度。(1)营造良好的农村公益性文化事业的捐赠环境、简化捐资程序、确保捐资渠道畅通,使各种社会力量可以便捷地对农村公益性文化事业进行资金捐助;(2)避免政府部门指派式的强制性或准强制性捐赠的形式;(3)提高农村公益性文化事业捐资的社会能见度。在资金到位后,各有关部门可通过各种渠道公布对农村公益性文化事业进行捐赠的社会组织名称、捐助者姓名及捐资数额;公布捐款用途及去向;定期对资金的使用效果进行反馈。

三、建立和完善农村公益性文化事业资金筹集的政策支撑体系

改变我国农村公益性文化事业筹资困境需要完善的政策体系来支撑。从实际出发,农村公益性文化事业筹资政策体系主要应该包括如下方面。

(一)建立和完善政府公共财政对农村公益性文化事业建设的支持政策

中央及地方各级财政应构建一个农村公益性文化事业资金的长效投入机制,加大对农村公益性文化事业的投入力度,出台相关文件确定合理的各级财政对农村公益性文化事业的出资比例。此外,还应不断扩大公共财政对农村公益性文化事业的覆盖范围,不断提高公共财政用于农村公益性文化事业建设的比例。

(二)建立和完善税收、金融对公益性文化事业的支持政策

1.税收优惠政策。对投资、捐赠农村公益性文化事业的个人或企业,可根据其对农村公益性文化事业投入资金量的大小及投资比率、频率,在其发展其他主营或兼营业务时,给予税收政策上的优惠。在一定范围内提高企业或个人投资、捐赠农村公益性文化事业享受税收优惠的比例。同时,应简化和规范办理各种税收减免手续的程序。目前,有关投资、捐赠农村公益性文化事业的减免税手续有十几道程序,让很多资金提供者不胜其烦,一定程度上影响了各种社会力量参与投资或捐赠农村公益性文化事业的积极性。

2.金融信贷政策。金融市场筹资既是解决农村公益性文化事业经费不足的一项重要措施,也应该是一项重要的文化经济政策。金融部门要有计划地加大对农村公益性文化事业的信贷投入,对农村公益性文化组织的贷款实行低息、无息、贴息等资助性信贷优惠政策,这样可以在很大程度上减少农村公益性文化组织的贷款利息支出。对于贷款的清还,可采取国家财政、地方财政分级、分批、分期清还的方法,这样,既能缓解政府资金的压力又能弥补农村公益性文化事业建设资金的不足。

(三)制订和完善农村公益性文化事业资金问题的相关法律制度

严密的立法和有效的执法是确保农村公益性文化事业建设资金及时到位、落实相关农村文化政策的有力途径。但是到目前为止,我国还没有一部完善的农村文化法律或法规。农村公益性文化事业建设缺乏法律及制度的保证。通过制定相关法律法规,确定国家发展农村公益性文化的基本政策,保障政府公共财政对农村公益性文化事业的投入,明确各种社会力量投资农村公益性文化事业的权利和义务。此外,还应该从立法上确认各种社会力量对农村公益性文化事业捐赠的合法性和有权性,避免强制性、摊派性捐款,优化农村公益性文化事业的捐资环境,提高社会各界对农村公益性文化事业捐款的积极性。

(四)建立健全农村公益性文化事业建设的资金投入绩效评价和反馈体系

建立农村公益性文化事业建设的资金投入绩效评价和反馈体系就是在政府的支持和指导下,通过引进专家咨询制度、中介机构评价监督制度、公众积极广泛参与等形式[3],考核各级政府及各相关部门对农村公益性文化资金投入与使用效果,了解广大农民对资金使用的满意程度,加强农村公益性文化事业资金投入的公正性与透明性。通过这项制度,可切实转变农村公益性文化事业建设中的资金挪用、滥用、资金使用效率不高等问题。

[1]周批改,李牡丹.农村文化事业发展中的筹资问题研究[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版,2006(1)：24.

[2]肖安鹿.甘肃贫困地区农村文化状态及其变动趋向研究[J].社科纵横 ,2004(3)：22.

[3]曹志来.发展农村公共文化事业应以政府为主导[J].东北财经大学学报,2006(5)：60.

The Countermeasures of Fund Raising for Rural Public Culture

LIU Wei1,QU Jiang-bin2,WANG Zi1
(1.College of Economics,Hebei University,Baoding,Hebei 071002;2.The Student Department,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)

Lack of fund is the primary problem of restricting the development of rural public culture in China.In order to promote the healthy development of rural public culture,we should perfect the policy system of raising fund for rural public culture and set up a mode of raising fund through many channels with Chinese characteristics.In the mode of raising fund,government investment occupies a leading position,and the investment and donation from social organizations are necessary supplements.

rural public culture;fund-raising;the fund raising system of multi-channel

F323

A

1005-6378(2011)03-0110-03

2010-09-20

2010年度河北省社科联民生调研重点课题《河北省农村公益性文化事业发展对策研究》(201001032)

刘伟(1976-)女,汉族,河北保定市人河北大学经济学院讲师,研究方向：文化产业与媒介经济。

[责任编辑 王雅坤]