城镇化的“中国问题”及其解决之道

项继权

（华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079）

城镇化的“中国问题”及其解决之道

项继权

（华中师范大学 中国农村问题研究中心，湖北 武汉 430079）

稳步推进城镇化是我国“十二五”期间的一项重要任务，也是促进农村及整个国家经济社会发展的重要战略。我国城镇化的根本问题及其实质是农村经济社会发展和转型问题。长期以来，我国城镇化的发展是在二元化体制的背景和格局下进行的，表现出明显的政府主导和控制的特点，当前城镇化的发展在相当程度上也依靠农民的土地贡献支持。这是一种不经济、不公平及不可持续的城镇化模式。在新的历史时期，我们必须进一步深化改革，着力破除城乡二元化的体制，统筹城乡，走城乡一体的城镇化之路；转变方式，走资源节约型城镇化之路；因地制宜，走多样化的城镇化之路；强化管理，充分发挥市场机制的作用；创新城镇化资金筹措方式，转变单纯依靠“土地财政”支持的城镇化发展方式，切实保障农民的权益。

城镇化；二元化；土地财政；发展道路

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，也是现代化的重要标志。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将推进城镇化作为扩大内需的重要战略之一。不过，对于我国是一个农村人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大的发展中大国，顺利推进并完成城镇化，并不是一件轻易的事。从世界范围来看，城镇化的发展也是一个世界性的难题。对此，我国党和政府明确提出“走中国特色城镇化道路”的主张。对于“中国特色城镇化道路”，无论是理论界还是实践部门都进行了大量的探索，提出了不少主张，形成了不少共识，但仍存在不少分歧。在我们看来，无论从理论上还是实践上，“中国特色”或“中国道路”只能是基于“中国国情”并有助于解决“中国问题”。也正因如此，要回答“中国特色城镇化道路”首要的就是必须科学分析我国城镇化所处的特殊背景和条件，准确把握城镇化面临的突出问题，才有可能提出有切合实际的解决之道。基于此，本文试图对当前我国城镇化面临的主要问题进行讨论，并对如何稳步推进城镇化提出建议。

一、我国城镇化发展路径的选择及其分歧

改革以来，随着我国城市化的发展，人们也展开了对城市化问题的研究，并对我国城市化道路进行了探讨，提出了不少独到的见解和主张，也达成了不少共识。①在城市化的道路的讨论中，国内学界和政界一开始就注意到我国的特殊国情并提出走特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中国建筑学会学术委员会区域规划和城市经济学组曾在南京召开了“中国城镇化道路”学术讨论会。与会代表普遍认为：“‘城市化’是当今世界性大问题，为各国所共有，但是，各国具体国情不同，其‘城市化’道路也各有特点。中国是以计划经济为主的社会主义国家，中国城市化道路当然也具有不同于资本主义国家城市化道路的特色。”代表们还对“城市化”与“城镇化”的概念进行专门的讨论，普遍认为：“城镇化”与“城市化”是同义语，是对外来语“Urbanization”一词的不同译法。Urbaniza-tion是人口从农村向各种类型的城镇居民点转移的过程。城镇可以泛指市和镇，城市也含城镇的意思，但我国的镇量多面广，从我国国情和科学含义看，运用“城镇化”比“城市化”词语更为准确、严密，主张用“城镇化”的概念取代“城市化”，以示中国城市化道路的特殊性。②

不过，对于什么是中国特色的城镇化道路以及如何推进我国的城镇化，迄今为止，人们并没有一致的看法。不仅如此，随着我国城镇化的迅速发展，人们对于城镇化发展的利弊得失及未来的走向的争论愈益激烈，最主要的分歧集中在如下几个问题上：

1．“大”与“小”问题：应优先发展“大城市”还是重点建设“小城镇”？

对于我国城镇化发展的重点是“大城市”还是“小城镇”，国内学界已经进行了长期的争论。在1982年“中国城镇化道路学术讨论会”上，与代表就强调我国农业剩余人口只能就地转化为非农业人口，“离土不离乡”，大力发展小城镇。③1983年，费孝通先生提出“小城镇、大问题”之后，发展小城镇也成为理论界和政策层的主流思想。这不仅是因为庞大的农村人口而“城市供给不足”，也是因为城镇是城乡之间、工农之间的连接点，有利于农村人口转移及工业化。特别是在城乡二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差也使发展小城镇成为一种客观的必然选择。然而，“小城镇论”也受到一些人士的批评。特别是针对上世纪90年代“小城镇遍地开花”，造成城镇功能不全，资源浪费，一些学者提出应“发展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等等建议。如尚启君和周炳林等分别从产业发展和资源利用不同角度分析，提出大城市化模式是最优的城市化模式，我国应走发展大城市的城市化道路。杨波、朱道才、景治中则通过对世界各国城市化发展阶段考察提出我国应该选择集中型城市化和大城市的道路。原新、唐晓平等提出“都市圈化：一种新型的中国城市化道路”。④

2．“城”与“乡”问题：如何看待和处理“城镇化”与“新农村”的关系。

城镇化是农村人口向城镇聚集的过程，也引发农村经济社会急剧的变迁。无论在国外还是国内，城市化对乡村的影响与后果一直是人们所关注和争论的问题。虽然人们普遍认为城市化或城镇化的发展有助于推动农村经济社会发展，并缩小城乡差别，但是，也有一些人对此持批评的态度。特别是进入新世纪以后，党中央提出新农村建设以后，有的强调在中国现行条件下应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村；“社会主义新农村建设，针对的话语是现代化、工业化、城镇化”，“要在市场化和城市化以外来想办法”。⑤甚至提出“农民工应回到农村去”的主张。在党国英看来，这些人“错误地诠释国家‘建设社会主义新农村’的政策意见，隐约向我们表达了这样一种主张：国家把农村建设好，农民兄弟们就待在农村，别进城了；靠农业或农村产业也能让农民致富，农民没有必要到城里去！”⑥

3．“真”与“伪”问题：我国城市化是不是“伪城镇化”？

虽然近些年来我国城镇化迅速发展，城镇化率大幅度提升，但是，一些学者不仅对当前我国城镇化率的数量表示怀疑，更对城镇化的品质提出质疑。根据目前我国城镇化率的统计口径，近1．5亿农民工被统计在城镇人口中。事实上，由于这部分城镇人口具有较大的流动性和不稳定性，并没有完成向城镇转移和融入的过程，同时也未能完全享有城镇居民的福利，具有“半城镇化”的性质。因此，在一些人看来，当前我国的城镇化不仅数量虚高，且质量也较差。只要城镇居民与农村农民各方面公共福利差距依然巨大，户籍改革继续缓步不前，暂居城镇的人员不能真正融入城镇，这种城镇化就只能是一种“伪城镇化”。⑦

4．“快”与“慢”问题：我国城镇化速度是否过快？

截至2009年底，我国城镇人口达6．2亿，已经进入城镇化加速发展的时期。在有的学者看来，“中国已经有了全世界最大规模的城市人口，它所连带发生的问题，不仅仅只是一般的社会问题，更为严重的是资源、环境、生态等等方方面面的问题。刚搞改革开放时，中国城镇人口只有两亿，现在接近六亿，已经翻了一番半。这20多年，中国经济翻了两番，城镇人口翻了一番半，这应该说绝对不是城市人口发展慢，而是城市化发展速度非常快，某种程度上甚至可以说是有点儿过快。”⑧目前“我国已经出现了城市化的‘大跃进’，这是一股在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动’。城市化脱离了循序渐 进的原则，超出了正常的城市化发展轨道”。⑨与此相反，一些学者认为我国城市化水平仍落后于工业化速度及非农就业人数，“中国城市化的速度绝不是快了，而是慢了。”

仅从上述争论来看，人们对于我国城市化或城镇化的发展道路、重点、速度、品质及其后果存在明显的分歧。不过，人们普遍注意到我国农业、农村和农民大国的特殊背景，以及城镇化发展面临的很不相同的社会政治和制度条件，特别是城乡二元化的体制的制约。事实上，这一切正是我国城镇化发展的国情条件并由此产生了我国城镇化发展的特殊问题。

二、我国城镇化的根本问题是农村发展和转型问题

迄今为止，人们对于城市化及城镇化仍有不同的理解和解释。较早提出城市化概念的埃尔德里奇（H．T．Eidridge）认为：“人口集中的过程就是城市化的全部含义。人口不断向城市集中，城市就不断。人口停止向城市集中，城市化亦随即停止。”⑩我国有的学者强调：城镇化的实质内容是由农业生产转向非农业生产的劳动力日益增多，人口分布由原先较分散的农村居民点逐步向城镇居民点集中，居民的生活方式也随之相应的发生变化。（11）有的则认为“城市化是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程，不仅是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。”（12）

虽然人们对于城镇化或城市化有不尽相同的解释，但是，普遍都将“城镇化”视为“城市化”过程。迄今的讨论都将农村人口城镇化、农村经济的非农化、农村社会的现代化、人居系统集中化等视为城镇化或城市化的表现和内容。显然，城市化或城镇化并不是单纯的城市问题，也非简单的城镇人口的增长、城镇数量的增加及城镇规模的扩大。就其实质而言，城镇化是农村经济社会发展及转型问题。这种转型不仅是农村人口向城镇集中，也涉及农民生产和生活方式的转变、农业及农村经济社会结构的变化以及农村人居空间、生存环境的改变。不仅如此，城镇化过程导致的经济社会的变化也引起乡村社会组织、管理及服务方式的转变，对农村的自然生态、文化传统及政治生活都将产生直接而重大的影响。

我国农村人口众多、资源紧缺、城乡差别大、地区不平衡是一个基本国情。这不仅意味我国城镇化发展更加艰难和复杂，也显得更加迫切和重要。

由于农村人多地少，资源紧缺，大量农村剩余劳动力难以消化，农业劳动力长期被束缚在有限的耕地上，造成了农业生产规模狭小、资源分散，严重制约着农村经济的发展和农民收入的增长，引发诸多的农村社会问题和社会矛盾。这一切正是我国“三农”问题的焦点和难点。城镇化的发展无疑为“三农”问题的解决提供新的途径和可能。因为，在人多地少，资源紧缺的条件下，依靠土地和农业不可能让农民和农村富裕起来，也难以实现充分就业。农业和农村的发展最终还是取决于工业化和城镇化的发展。从目前来看，城镇化率每提高一个百分点，意味着每年有1000多万农民进入城镇。只有大力推进工业化和城镇化，使农民从土地上转移出来，从农村转移出来，才有可能为农业规模化和集约化生产创造条件，为农民就业和农民增收提供更多的机会，才有可能为农村的发展提供更大的空间，进一步提升农村生产和生活品质。随着城镇化进程的加快，不断增加的城镇人口对农副产品的需求也将大幅度上升，对农业产品品质有更高的要求，这对于转变农业生产结构，提升农产品质量，扩大农产品深加工，提高农产品附加值，增加农民收入都能起到积极的作用。不仅如此，城市的发展为农村提供生产、生活资料、科学技术、商贸流通等方面的支持，为农产品提供市场，也让更多农民能够分享城市文明成果。

正因如此，推进城镇化与新农村建设并不矛盾，城镇化是化解我国“三农”困局的重要途径，也是新农村建设的基本内容和必要条件。在此也必须指出的是，推进城镇化发展并非可以忽视甚至放弃农村建设，也不是如一些人士所期盼的通过推进新农村建设来抗拒城镇化，甚至“建设新农村，让农民回到乡村”。事实上，按照目前城镇化每年增长1个百分点的速度，2020年，我国城镇化率将达到57%，仍有近一半的人口仍将工作和生活在乡村。即使30年以后，如果中国人口总数为15—16亿人，76%为城镇人口，农村人口也将有约3．6—3．8亿人。在城市发展的同时，为这些依然工作和生活在农村的人们提供有保障和尊严的生活，也是我们的国家和社会的基本责任。

不仅如此，当前我国经济社会正处于加速发展的重要时期，随着工业化的发展，城镇化水平提高也是一个客观的需求和趋势。这些年来，我国经济发展主要依靠投资和出口，内需不足。如何扩大内需，使经济发展具有内在的和持续的动力和拉力，是经济发展中迫切需要解决的问题。特别是在当前对应全球性的金融危机中，显得更加紧迫。城镇化不仅可以引发消费需求，刺激投资需求，有利于实现我国产业结构及经济发展模式的转型，也是扩大需求及推动和支撑我国经济持续增长的最重要的动力。在城镇化过程中，随着大量人口在城镇聚集以及人们收入的增加，对基本生活、住房、教育、卫生等直接消费需求以及交通、通信、供电、供气和供水等基础设施建设的需求，都将成为经济发展的内在需求和动力。也正因如此，党和政府不仅将城镇化作为农村发展的重要途径，也视为整个国民经济“扩内需、调结构、促发展”的重要抓手。

城镇化的发展不仅具有经济上的合理性、必要性和紧迫性，也具有历史的必然性和广泛的社会需求。从人类历史的发展来看，城镇化是世界各国经济社会发展的普遍现象，也是工业化和现代化的产物和表现，是不以人们意志为转移的客观现实。虽然目前我国城市化水平达到46．6%，但不仅低于发达国家85%的平均水平，也低于50%的世界平均水平。从我们的调查来看，我国各省市和地区发展水平也存在明显而严重的非均衡性，东部地区城镇化水平较高，而中西部地区镇化率比较低。省与省之间及省内地区之间差距很大。2009年云南省城镇化率为33．9%，比四川和湖北分别低4．8个百分点和12．1个百分点。云南大理市与邻近的洱源县、云龙县城镇化率相差54个百分点（2007年）。2009年，四川城镇化率低于全国平均水平7．9个百分点，而成都市城镇化率（64．9%）比甘孜州（19．0%）高45．9个百分点。无论从总体上看还是局部地区来看，城镇化发展仍有相当大的发展空间。

不仅如此，我们对全国“百村千户”农民的问卷调查也表明，有66．7%的农民愿意离开本村到城市工作生活；有80．53%的农民希望自己的子女到城市工作和生活。这显示农民进城具有广泛的现实需求。（13）根据国家统计局的报告，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中，新生代农民工达到1个亿。（14）新生代农民工在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面与第一代农民工也迥然不同，他们中间绝大多数并没有农村土地，也没有务农的经历和经验，这些在农村“既无根（乡情），又无本（土地）”的人，大多数人怀着“城市梦”，希望在城市定居生活，不太可能再回乡务农。如果他们市民化问题不能顺利解决，将直接关系到城乡的社会稳定。（15）这也表明当前城镇化尤其是农民工城市化问题比以往任何时期更加重要和迫切。

三、我国城镇化发展的实践方式及其问题

在任何社会中，城市化都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约。从我国城镇化的实践来看，城镇化的发展一直受到多重因素的制约并呈现出不同的发展方式。其中，最突出表现在三个方面：

（一）二元格局下的城镇化

城镇化首要的表现和核心的内容是农村人口向城镇转移和聚集。我国城镇化的重要任务及主要困难之一就是如何顺利转移农村人口尤其是庞大的剩余劳动力。然而，长期以来，我国农村人口的城镇化转移一直受制于城乡二元化的体制，在狭小的空间中选择，并由此引发诸多的问题。

早在20世纪80年代，郭书田、刘纯彬等人就曾指出，当今中国城乡的二元化是由二元户籍制度为核心的，包括二元粮食供应制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元医疗制度以及二元公共事业投入制度在内的14种具体制度构成、支持和维持的。（16）在二元化体制下，国家通过行政、法律和政策的手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，将其生产、职业、居住及生活空间固定化，城乡之间人口、资源难以顺利流动。改革开放以来，党和国家推行了一系列改革措施，尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，放宽农民进城的政策，逐渐打破了长期城乡隔绝的局面。然而，迄今城乡有别的政策和制度并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗以及土地、产权等方面的二元化制度在相当程度上依然存在，基本医疗卫生服务及社会保障等制度设计仍是坚持城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来设计，农民进城及流动仍受到诸多的政策上歧视和制度上的束缚。这也成为阻碍了农村人口城镇化及城镇化发展的重大的制度性障碍。

基于特殊的城乡二元化的制度背景，不少人对我国城镇化道路提出了诸多的建议，尤其是一些主张优先发展小城镇的学者，其理论和现实的根据不仅是基于我国农村人口、资源及经济发展的需求和走向，也是基于城乡二元化的结构和制度的现实。在不少人看来，在二元化体制下，要转移大量的农村剩余劳动力，只有依靠众多小城镇的迅速发展。然而，这种二元化体制下的城镇化不仅发展空间极其有限，也无助于真正实现城乡社会的一体化，还导致乡村城镇无序发展，资源难以合理配置。直到今天，城乡二元化制度和政策造成大量农民工难以真正融入城市，成为游离于城乡之间的边缘人，出现诸多社会问题。

（二）行政主导下的城镇化

从各国城镇化发展的历史及实践来看，城市化或城镇化的发展有不同的模式。其中包括美国式的“自由放任式城市化道路”，日本和英国的“先放后调式城市化道路”以及法国和德国的“市场引导与政府并重的城市化道路”等等。（17）从这些国家来看，城镇化发展过程中政府的规划、干预和支持是存在和必需的。但是，各国城市化大都立足市场机制引导人口和资源的流动及配置，政府仅仅在市场配置失效、导致城市问题之时才进行干预。

然而，与此不同的是，自建国以后，我国城镇化的发展就一直是政府主导和调控下发展的。1952年，我国就制订了按照工业建设的比重分类建设城市的计划；为了抑制消费，为工业化进行原始积累，1955年9月，国家建委给中央的报告提出“原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的情况下建设中等城市。没有特殊原因，不建设大城市。”在50年代末工业和农业“大跃进”过程中，各地的城镇人口和规模也急剧扩大，为此，1960年11月第九次全国计划会议上作出“三年不搞城市规划”的决定。在十年"文革"中，“国家以大量动员城市青年上山下乡和严格限制农民转变身份的城市政策，通过抑制城市化来推动工业化的方式推到极限，城市建设几乎停止。”80年代改革以后，随着市场经济的发展，城镇化的发展越来越受到市场力量的推动，但是，政府仍然通过户籍、就业、教育、医疗及社会保障等管理制度以及土地征用、城镇规划、公共投入等等的控制权对城镇人口、规模等等进行调控。

虽然政府主导的城镇化可以保持政府对城镇化的方向、重点和速度的调控，也有助于动员和整合资源以加快城镇化的发展。但是，过度的行政化尤其是对城乡实行二元化的管制政策，常常造成人口、资源的不合理配置，甚至资源浪费，阻碍了城镇化的发展。有关统计表明，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7．2%，但吸纳的人口只增长了4%，土地的城镇化大大高于人口的城镇化。各国城市化水平与工业化水平基本上是同步的。而我国城市化水平长期低于工业化发展水平。早在20世纪70年代，中国的工业增加值占国内生产总值的比重已超过50%，但城市化率却长期停留在30%以下。1952—1978年，我国工业在工农业产值中比重则上升了32个百分点，而城镇人口在城乡总人口中比重仅上升5．5个百分点。改革开放以来我国逐步开放城市，大力支持乡镇企业的发展，农村工业化和城镇化速度明显加快，农村人口占总人口的比重不断下降。2009年，农村人口占总人口的比重降为53．4%，城市人口上升到46．6%。但是，迄今为止，城镇化水平仍低于工业发展水平。2009年，工业增加值占总产值的46．8%，工商业总产值达到89．4%，农业生产总值仅为10．6%，但农业劳动力占全国就业人员的比重仍达到38．1%。尤其是2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为14533万人，难以融入城市。（18）

（三）农地支撑下的城镇化

城镇化的发展不仅是一个人口、资源、经济和社会的变化过程，也是人居环境、生活空间的改进和转换的过程。无论是经济社会的变迁还是物理空间的改变都需要巨大的投入。如何筹措这样巨额的资金，仍是事关城镇化能否顺利推进的关键问题。从西方国家城镇化道路来看，立足市场化的城市化本质上是依靠市场和社会的力量完成人口和资源的重新配置，并依靠市场调节完成产业及城镇的布局。从我国来看，由于城镇化的发展是在政府主导下进行的，特别是在改革前的计划经济时期，城镇化的资金基本上来源于公共财政的投入。改革开放以后，随着市场经济的发展，市场在人口流动、产业发展及资源配置中发挥着越来越重要的作用。但是，城镇化过程中，政府不仅承担着公共服务和公共设施建设的投入，也直接投入产业开发、经济结构调整等等经济领域。公共财政依然是支持城镇化发展的重要的甚至基本的资金来源。

不过，在此我们不仅关注城镇化过程公共资金的分量，更重要的是政府投入城镇化建设的资金本身的来源。事实上，长期以来，我国工业化和城市化发展的资金主要来自农业、农村和农民。建国后，我们党和政府就确立了“以农业为基础、以工业为主导”的发展国民经济的总方针。为了快速推进国家的工业化和城市化，采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略，通过人民公社及一系列配置措施和政策，大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。据估算，改革开放前，国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8000亿元资金。（19）正是依靠这种积累，我国在较短时间内建立了比较完整的工业体系，并推动了城市的快速发展。20世纪80年代的农村改革极大地调动了农民群众的生产积极性，农村经济迅速发展，在乡镇企业和农民的投入的支持下，我国农村工业化和小城镇得到迅速发展。进入新世纪以来，党和政府调整了城乡发展战略，实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大农村公共设施和公共服务的投入。然而，值得注意的是，迄今重城轻乡的公共财政投入结构并没有根本的变化，尤其是在市场化的过程中，农村的资金和资源仍不断快速流入城市。特别是在推进城镇化过程中，各地都将从农民手中获取廉价的土地转手获得高额利润的所谓“经营城市”的方式，筹措工业化和城市化所需的资金。有关调查资料显示，2007年全国土地出让总价高达9000亿元，土地出让金已成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源，占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。（20）如果说改革之前我国城市化的发展是靠“农业支持”的话，当前城市化的发展实际上是依靠“农地支持”。虽然这种方式为城镇化的发展筹集了大量的资金，但是，这也是一种成本高昂、不公平的发展方式，它不仅损害了农民群众的财产权益，造成大量的“失地、失业”农民，产生严重的社会问题，引发广泛和严重的社会冲突，也损害了党和政府的权威和合法性。

虽然这种城镇化有其历史的背景和逻辑，并保证在较短时期快速地推进城镇化，但是，这也是一种不经济、不公平及难以持续的城镇化之路。

四、用新的理念和措施破解“中国问题”

当前，我国正处在城镇化发展的关键时期，也是城镇化加速发展的时期。在新的历史时期，我们必须进一步深化改革，用新的理论和新的思路化解城镇化中的困难和问题，促进城镇化的健康发展。

（一）城乡统筹，走城乡一体的城镇化道路

二元化体制不仅是我国经济社会协调发展的结构性障碍，也是阻碍我国城镇化健康发展的结构性障碍。传统的立足于二元化体制和格局的城镇化已经走到历史的近头。当前我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，必须将城镇化的发展置于城乡一体化的新格局下进行推进。为此，要着力破除城乡二元化的体制，为农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件。由于城镇化既是农村人口向城镇转移的过程，也是城镇空间扩张和农村土地城镇化的过程。城镇化的发展首先就要求破除城乡二元化的户籍管理体制和二元化的城乡土地产权制度。

从户籍制度改革来看，首先就是应逐步构建全国城乡统一的居民登记制度，实施以身份证为核心、以居住地为基础的身份统一、机会均等、权利平等的城乡统一的人口管理体制。为城乡人口自由流动创造条件。其次，深化户籍及公共服务体制的改革，剥离现行的城镇户籍与就业、教育、医疗、社保和住房等等方面的福利关系，消除依附于城乡分割户籍制度之上的对农民社会福利的制度性歧视。第三，进一步深化农村集体产权制度、农村户籍制度及基层组织与管理制度的改革，尤其是要进一步明晰集体产权，剥离农村居民户口与农村集体土地、集体经济及集体福利的关系，实现村委会组织及农村社区组织与村集体经济组织的分离。从而为城镇居民“非转农”及其他外在人员农村社区居住落户扫清障碍。最后，必须制止农民“土地换社保”、“宅基地换住房”等等专门针对农民群体的歧视性和不公平性的做法，保障农民自由平等的迁徙权。

从农地制度改革来看，核心的问题是破除城乡二元化的土地产权制度，实现城乡土地权益平等、自由交换，为土地流转及土地资源的合理配置提供保障。首先，赋予农民完整的土地财产权，让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分的权利。其次，修改现行的《土地管理法》及相关制度规定，允许集体及农民对合法持有的土地依法规范进入土地市场平等交易，让农民真正分享城市化进程中的土地增值收益，实现土地出让从以行政征用为主向以市场配置为主转变。第三，建立农地的退出机制，鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民自愿流转和退出土地。完善农村地价的评估机制，为农民农地的流转和交易提供条件。最后，构建城乡一体的社会保障体系，将社会保障与农地产权剥离，为农民进城及失地农民提供公平的社会保障。

（二）因地制宜，走多样化的城镇化道路

城镇化是人口向非农产业和城镇聚集的过程，它直接带来城乡人居空间布局的调整和变化。必须对城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等等科学规划，合理布局。由于我国区域之间自然、经济社会条件禀赋各异，环境承载力和城市综合承载力千差万别，简单地强调优先发展大城市还是重点发展小城镇都难以符合各地的实际。各地必须根据不同区位资源条件、人口规模和经济发展水平，因地制宜推进城镇化建设，走多元化的城镇化发展道路。在经济欠发达、人口相对较少的西部地区，城市化要集中突破，重点建设和发展县城镇，发挥其规模效应和集聚效应。在中部地区，重点建设和发展那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇，特别是县市城镇，同时根据经济发展的需要，扩大中心城镇的管理权限和管辖范围。在经济发达地区，要在继续扩张现有大中城市的基础上，充分借助大城市相对密集的优势，对已经形成的小城镇群或小城镇带，应通过合并乡镇与建制镇，实现由镇到城的转变。对于区域经济比较发达、城镇化水平较高、城镇比较集中的地区，可以采取以“都市圈”和“城市群”的方式，大力推动卫星城的建设，提高大都市的辐射能力，推进区域整体城镇化的发展。在农村地区，要根据区域的经济辐射半径、人口聚居流动走向、服务设施规模效益以及历史文化传统等等合理规划农村社区，建设中心村，推动农村人居空间的合理布局，改变长期以来乡村建设无规划，人居环境散、乱、差的局面。总之，要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。

（三）转变方式，走资源节约型的城镇化道路

我国人口众多、资源紧缺、环境脆弱，在城镇化发展中应转变城镇化发展方式，从“外延式扩张”转变为“内聚式发展”，立足区域环境承载力，着力提高城镇综合承载力，走资源节约型城镇化道路。

环境承载力是一个区域经济、社会、资源和生态环境所能支撑的城镇规模和容量，它不仅包括城镇自身的经济能力、财政能力、服务能力和管理能力，也包括城镇及区域的人文资源及生态环境的承受能力。虽然城镇化的发展有助于人口资源、生产要素和产业结构的优化配置，提高土地和资源的利用效率，在一定程度上减轻了人类活动对环境资源的破坏和压力。但是，伴随城镇化的发展及人口的大规模聚集，人们生产和生活方式及消费方式的转变，人们对公共设施、社会服务和生活质量有更高的要求，对于资源和能源的消耗也相应增加，也会对经济、社会、资源和生态环境带来巨大的压力。因此，应将城镇化发展置于整个经济社会和生态系统中，综合考虑区域的人口、资源、经济、社会和生态环境等重要因素，按照区域环境承载力确定城镇化的发展规模、速度及其布局，保持城镇化与经济、社会和生态系统的平衡与协调。

如果说环境承载力更多地是指城市发展与生态社会环境的关系问题，城市综合承载力则更多的是强调城市现有资源优化配置所能承受和容纳的人口、产业的合理规模。它要求对城市资源、产业、设施和服务进行优化配置，提高财政效率和管理水平，最大限度地吸纳人口，并保持城市经济发展及人们生活和服务水平的提高。从目前来看，我们一方面要防止违背经济社会发展和人们的需求，人为限制农民进城及城镇化的发展，造成城镇资源及有效承载力的浪费，另一方面要防止城镇的盲目扩张，超越环境承载能力，造成资源的浪费和对环境的破坏。特别是要防止一些自然和生态脆弱的地区城市盲目扩张，规模过大，大拆大建，破坏乡村人文景观及历史文化遗存及生态环境。与此同时，要加快城中村的改造及控制住房建设规模，消除“空心城”现象，着力提高城市综合承载力。

（四）强化管理，发挥市场的资源配置作用

无论从国外的经验还是我国改革以来的实践来看，市场是资源优化配置的有效方式，市场竞争也是活力与效率之源。改革以来我国工业化、城镇化及城乡经济快速发展的根本原因是不断改革和发挥市场在资源配置中的作用。一些研究也表明，在现代市场“无形的手”的调节下，只要生产要素能自由流动，城乡之间及工农之间的比较收益也将逐渐趋于平衡。（21）进一步推进市场体制改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，也是我国城镇化及城乡经济发展的关键所在。

在充分发挥市场作用的同时，我们也必须注意市场的限度。从实践来看，由于目前我国工农之间及城乡之间的比较利益存在明显差距，随着城乡日益开放及市场经济发展，农村资源、资金在市场化过程中仍快速向城镇聚集，造成城乡发展失衡及城市极化现象。因此，在城镇化及城乡一体化发展中，我们既要发挥市场机制这只“看不见的手”的调节作用，又要发挥政府这只“看得见的手”的调节作用，把市场对资源配置的基础性作用与政府统筹的调控性作用结合起来，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局，防范城镇化出现的城市问题及农村社会问题。如对一些特大城市及自然生态恶劣城镇，需要严格控制人口的过度膨胀。在城镇人口和规模的调控中，政府也应转变调控方式，不再采取针对特定人口制定特定的标准并由此决定是否有权进城落户，而是通过对城镇功能定位及发展空间合理定位，对城镇住房、产业发展进行调控，引导产业和人口流向，提高生产和生活成本，从而限制人口的过度流入。由此实现从对“人”的控制转变为对“物”的调控，从“行政化”管理向“市场化”管理转变。这不仅有利于维护政治和行政的公平，避免人为制造社会矛盾，也有利于发挥市场机制在人口流动和城市规模调控中的作用。

最后，在城镇化发展进程中，必须进一步深化财税体制改革，创新我国城镇化发展的筹资机制。应明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险；要放宽民间投资的准入，为城镇建设融资拓宽渠道，引导和支持民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务等领域。尤其是当前必须改变现行的依靠农民的土地、资源和积累支持城镇化发展的方式，切实保障农民的财产权益。城镇化本身是农村经济社会发展和现代化的过程，是农村和农民群众走向繁荣富裕的过程。我国城镇化的发展及发展道路的成功与否最终都取决于是否有助于农村的发展和农民的富裕，是否有助于城乡的繁荣和社会和谐与融合。

注释

①有关改革以来国内外学界对我国城镇化道路的讨论、成果及观点，钱振明教授进行了比较系统和详细的介绍。参见钱振明《中国特色城镇化道路的研究：现状及发展方向》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。

②从现有的文献来看，早在1981年罗清澄发表的《安徽省城镇特点和城镇化问题初探》一文中就提出“城镇化”概念。2000年6月12日《中共中央、国务院关于推进小城镇健康发展的若干意见》首次在中央文件正式使用“城镇化”概念。会议的有关综述《中国城镇化道路学术讨论会简况》分别刊载在《经济地理》1983年第1期、《城市问题》1983年第1期和《建筑学报》1983年第3期等刊物。

③参见《中国城镇化道路学术讨论会简况》，《经济地理》1983年第1期。

④原新、唐晓平：《都市圈化：一种新型的中国城市化战略》，《城市经济》2007年第1期。

⑤参见徐楠、胡念飞：《新农村建设转移支付或达数千亿、政学两界掀热潮》，《南方周末》2006年2月23日。

⑥党国英：《回答城镇化的几个疑问》，《选举与治理网》http：／／www．chinaelections．org／scholar．asp？scholarID＝1

⑦郭小锋：《三家机构报告称现行户籍制度造成中国“伪城镇化”》，《新京报》2010年10月5日。

⑧《城市化是快了？还是慢了？——专家谈中国城市化进程》，《小康》2007年第12期。

⑨吕宗恕：《中国城市：仓皇60年》，《南方周末》2010年4月9日。

⑩参见于洪俊、宁越敏：《城市地理概论》，合肥：安徽科学技术出版社，1983年，第17-18页。

（11）参见《中国城镇化道路学术讨论会简况》，《城市问题》1983年第1期。

（12）《走中国特色的城镇化道路》，《学习时报》2010年11月29日。

（13）《“百村千户”农民需求调查》在全国随机调样调查了100个建制村和1000农户，回收村庄问卷91份，农户问卷932份。

（14）《中国农民工人数将达2．3亿，月收入1417元》，新华网，2010年3月23日。全国总工会：新生代农民工人数约为1亿》，人民网，2010年6月22日。

（15）《新生代农民工》，中广网，2010年2月2日。

（16）郭书田、刘纯彬：《失衡的中国》，石家庄：河北人民出版社，1990年，第7页。

（17）建设部城乡规划司中国城市规划设计研究院：《国外城镇化模式及其得失》，《城分建设》2005年第5期。

（18）人力资源社会保障部：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中国新闻网，2010年05月21日。

（19）发展研究所综合课题组：《改革面临制度创新》，上海：上海三联书店，1988年，第7页。

（20）梁盛：《4万亿投资倒逼中央财政放权》，《投资者报》2009年2月9日。

（21）李莉：《农业是弱势产业吗》，《学习时报》2005年10月9日。

责任编辑王敬尧

2010-10-16

教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）

＊2010年7—8月，我们对湖北、四川、云南等省统筹城乡发展的状况进行了实地调查，并组织一百多位研究生和大学生在全国进行了“百村千户”农民需求抽样问卷调查。调查得到了国务院家村综合改革工作小组办公室专项调查资金支持，在此一并致谢！