城乡统筹发展试验：成都“样本”考察

程又中 李 睿

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

城乡统筹发展试验：成都“样本”考察

程又中 李 睿

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

统筹城乡发展，推进城乡一体化是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡统筹协调发展的改革举措和政策措施，全国各地把推进统筹城乡协调发展、推进城乡一体化作为保持经济社会持续健康发展的重要措施。但不可讳言的是，城乡差距扩大的趋势仍在继续发展，特别是城乡有别的管理体制、城乡分割的市场体制以及城乡不均的投入机制使城乡二元结构的矛盾依然存在。成都市作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，自2003年以来深入实施城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略，统筹实施“三个集中”，推进“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”，实现了实验区经济社会平稳较快发展。尤其是在统筹城乡发展的管理体制、市场体制和投入体制方面的创新，使之成为中国在加快缩小城乡差距、解决城乡不平衡进程中“大城市带小农村”的典型“样本”，为全国统筹城乡改革发展提供了经验。当然，改革是一个过程，成都试验还有较大的深化空间。

成都市；城乡统筹发展；体制创新；社会实验；综合改革

统筹城乡发展，推进城乡一体化是全面建设小康社会的内在要求。改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡统筹协调发展的改革举措和政策措施。党的十六大以后，各地把推进统筹城乡协调发展、推进城乡一体化作为保持经济社会持续健康发展的重要措施来抓。党的十七大更是明确指出，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。但不可讳言的是，城乡差距扩大的趋势在继续发展，城乡有别的管理体制、城乡分割的市场体制以及城乡不均的投入机制使城乡二元结构的矛盾依然存在。而成都市作为综合配套改革试验区，在统筹城乡协调发展方面进行了一场坚持不懈、系统推进的改革，其实践经验值得推广。

一、问题与缘起：城乡二元化的体制性因素及其表现

在我国经济社会面貌已经发生巨大变化，社会生产力和综合国力已有明显提高的情况下，城乡二元结构依然十分突出，除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外，关键还是制约城乡二元结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，主要表现为：

一是城乡有别的管理体制。计划经济时期，为了加快工业化建设，国家一方面运用行政手段，如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差，将农业剩余转化为工业的积累；另一方面限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。改革开放以来，在计划经济时期形成的城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来，尽管一些地方进行了户籍制度改革，但这些改革因为隐藏在背后的社会福利保障等诸多因素，需要支付的社会成本较高，进展还不大，因而城乡居民在就业机会和社会福利水平等方面事实上的不平等还未根本改变。由此带来的问题是：限制了城乡劳动力的自由迁徙，尤其是限制了中心城区人才向城市周围的中小城镇自由合理流动；不利于引导农民进城务工、农村人口向城镇集中；制约了城乡统一劳动力市场的形成，遏制了城乡消费市场的进一步拉动，阻碍了城乡经济社会的有序快速发展；难以对外来流动人口实施有效的管理，等等。

二是城乡分割的市场体系。从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易。从要素市场看，因农业平均利润率偏低和受利益驱动，货币市场和资本市场主要面向城市经济，城市相对充裕的资金没有进入农村，农民进入货币市场和资本市场的条件和渠道都十分有限。尤其是农村土地转化为工业和城市建设用地不能直接市场化，必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，由于一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，因此，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。

三是城乡不均的投入机制。计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，同时依靠农业积累支持城市工业发展。改革开放后，一方面，农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，农村却在一定程度上依靠自我积累进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在公共服务等各方面的差距不断扩大。

综上所述，体制性因素事实上形成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离，是造成城乡二元结构的关键所在。

二、改革与突破：成都市统筹城乡协调发展的体制机制创新

综合配套改革试验区的试验出发点在于深化改革，主要是侧重于体制机制的自主创新。成都市自2003年以来，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，统筹实施“三个集中”，推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化；着力推进城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制“六个一体化”；①大力推进农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治等农村工作“四大基础工程”，统筹城乡综合配套改革稳步推进。试验区建设取得新进展，实现了经济社会平稳较快发展，其实践经验值得总结推广。其体制和机制的创新主要表现在以下几个方面：

（一）推进城乡管理体制一体化，建立统筹城乡的行政、财政和社会管理体制

城乡管理体制一体化是针对我国计划经济体制下形成的城市偏向的行政管理体制提出来的，其实质是从宏观制度上打破城乡二元治理结构，破除城乡管理体制上的不一致，建立统筹城乡的行政管理、财政管理、基层治理体制机制，营造城乡平等的发展环境。

首先，打破城乡分治的行政管理格局。2003年以来，成都市对规划、农业、交通、财政等30多个部门进行归并调整，率先在全省实施乡镇区划调整和管理体制改革，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，初步形成城乡一体的新型管理体制。实施规范化服务型政府建设，便民和社会服务中心一直延伸到每个乡镇、村（社区）。

其次，实行一元化户籍管理，完善农村新型社区管理方式。随着市委、市政府“统筹城乡”发展的配套改革战略的实施，成都市开始了对户籍制度的改革，率先在全国推行一元化户籍管理制度，取消农业户口和非农业户口，市民、农民统一登记为居民户口，妥善解决了“农改居”问题。2004年4月，首批既有土地又有城市居民身份的1951名“新市民”在青羊区产生。这些新市民除享受城市居民待遇外，还继续保留着土地收益权和集体经济分配权。这一户籍管理制度上的最大亮点在于，成都市农民可通过在城市租房获得成都市户口。2006年10月，成都市委、市政府联合发出《中共成都市委、成都市人民政府关于深化户籍制度改革、深入推进城乡一体化的意见（试行）》，宣布实行户籍制度改革，最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策，放宽后的条件包括：成都市行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位即可在成都市办理常住户口。这次户籍制度改革，消除了农民向城镇转移的“门户”限制。到2007年，成都市已全面建立城乡一体的户籍登记管理制度，取消农业和非农业户口性质的划分。为了深化户籍制度改革，进一步消融城乡二元结构，消除农村富余劳动力向城镇转移的障碍，2008年，成都市对户籍制度再次进行改革调整，出台了《深化户籍制度改革推进城乡一体化的意见》，提出“农民到城镇入户的户口政策”。根据这一政策，具有成都市户籍的进城务工农民，只要租住合法产权的成套私人住宅，经房主本人同意，即可办理城镇户口；但房屋退租后，租户须将户口迁至新的居住地，以便后来租房者办理入户手续。这一制度上的变革，实现了进城务工劳动者真正意义上的自由迁徙。它将个人租赁性住房纳入可以登记入户的范围，且无租住时间限制和租房面积限制，打破了因户籍管理阻碍进城务工农民向城镇居民转变的限制，具有很强的创新性。

最后，建立财政支农稳定增长机制。2009年成都市、县两级财政对“三农”投入192．3亿元，较2002年增长了26倍，6年累计投入594．8亿元。②同时，创新城市支持农村机制，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村。发挥政府投入启动社会投资的杠杆作用，吸引了大量社会资金参与农村建设。通过这些举措，推动了原来注重服务城市的政府职能向农村有效延伸和覆盖。

（二）开展农地综合整治和产权制度改革，建立和完善城乡统一的市场经济体制

城乡市场经济体制一体化，就是要求改变目前在生产要素的配置和使用上过多向城市倾斜的政策，打破限制土地、劳动力、资金、技术等生产要素自由流动的体制性障碍，在城市和农村中确立起基于社会主义市场经济“一体”的管理体制和运行机制，从而实现城乡资源的市场化配置。由于历史的、客观的原因，农村的市场化改革还很滞后，农民并不是真正的市场主体。而土地是最重要的生产要素，因此，实现农村土地与市场的对接，促进土地要素市场化，进而带动“农村劳动力”要素的自由流动，是破解城乡二元体制的关键。

“我们把整个锦江区作为一个土地综合整治的项目，按照‘大统筹、大集中、大流转’的方式来搞建设和土地的这样一个流转。然后就把这个所有的建设用地按照统一的规划进行布局进行流转。第一步是成立了11个公司，每个村联合成立了一个大的集团公司，是按照各自拥有的建设用地的指标入的股，约定收益按建设用地指标比例进行分配，在核算过程中，首先扣除土地综合整治的成本，包括农民新区里面的基础设施和土地的平整费用，之后再来结算，有多少算多少，这过程中政府不分一分钱、不分一分地，这个各自建设用地指标按比例分配回小公司、分公司里面以后，都是按照各自的章程再进行分配。”③

成都市在土地整理和增减挂钩试点的基础上，从试验区建设的实际出发，充分运用灾后重建中形成的新农村规划“四性”原则，在广大农村整体规划推进田、水、路、林、村综合整治，拟用6年时间彻底改变农村面貌，新增耕地30万亩，使300多万农村居民逐步实现城镇化。截至2009年底，已实施土地整理191．4万亩，新增耕地24万亩，累计投资230．1亿元，预计再用六年时间新增耕地30万亩，使500多万农村居民生产生活条件明显改善，彻底改变农村面貌。④

此外，为了进一步解放和发展农村生产力，成都市推进以农村产权制度改革为核心的农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。自2008年1月1日出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，成都市在全国率先启动了农村产权制度改革，推动建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，以“还权赋能”为核心，对农村土地和房屋实施确权、登记和颁证，将农民对土地和房屋的财产权落到实处；设立了市、县、乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范、有序流转。其中，以“还权赋能”为核心的确权颁证，在成都统筹城乡各领域的先行先试工作中成为一大亮点。

确权颁证是指将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户，使之成为农民的法定资产，并赋予其可流转的要素禀赋，以及市场化的资本禀赋。这一举措是建立健全现代农村产权制度的基础性环节，它明晰了农村土地权属，不仅为多种形式的适度规模经营培育了市场环境，而且为“农村劳动力”要素和“土地”要素在城乡市场之间自由流动提供了法律保障。经过两年的实践，成都农村产权制度改革取得了明显成效。2009年，成都市共有222个乡镇、1700个村（涉农社区）、24247个组（社）开展农村产权制度改革工作，涉及农户122．49万户。完成入户摸底117．09万户，完成土地测绘95．10万户，完成确权公示75．83万户，完成确权颁证37．84万户，分别占1700个村（涉农社区）农户总数的95．6%、77．6%、61．9%、30．9%。⑤通过全市范围的农村土地实测确权颁证，提高了农村土地权属明晰度；通过在全国率先建立农村产权交易中心，实施农村土地流转担保等配套政策，提高了农村土地流转活跃度；通过大力实施土地整理和开展“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩”试点，提升了农村土地的集约利用水平和城乡土地要素流动的自由度；通过创新集体建设用地使用权流转办法，着力推进城乡土地同权同价，为构建城乡一体的土地制度作出了积极探索。

与此同时，成都市设立了市、县、乡三级农村产权交易中心，推动农村产权规范有序流转，在全国率先创设耕地保护基金，已发放耕保基金14．6亿元，惠及140．2万农户，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。推动农村投融资体制改革，组建市、县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流公司，已成立5家村镇银行和12家小额贷款公司，搭建了多元化投入的平台；制定农村产权抵押融资办法，引入农业担保和保险机制，增强了农业和农户抗风险能力，吸纳社会资金投入农业农村。成都市城乡市场体制一体化改革解决了城市发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”两个必须回答的问题，城乡一体化的市场机制让城市资本和农村土地资源互惠共享，提高了农村和农民在土地增值中的分配份额，促进了城乡同发展共繁荣。

农村产权制度改革的成果还在“5．12”汶川地震灾后重建中得到了充分展现，起到了雪中送炭的作用。在产权改革的基础上，都江堰市、彭州市等灾区为受灾农户提供重建融资担保，解决贷款无抵押担保物问题，及时有效地解决了灾后重建巨额资金的筹集难题。

（三）推进城乡公共服务均等化，建立城乡居民共创共享改革发展成果的体制机制

城乡公共服务均等化是针对我国计划经济体制下形成的城市偏向的公共服务供给制度而提出来的，是指从制度安排上打破城乡二元治理结构，在坚持社会公平、正义理念下，政府统筹城乡基本公共服务建设，逐步实现公共服务均等化，形成城乡平等的经济社会发展环境。其中，教育、医疗、就业、社会保障、文化等是公共服务的重要内容。近年来，成都市在城乡公共服务一体化方面取得了明显成效，主要表现在：

其一，建立城乡统筹的社保制度。一是健全完善被征地农转非人员社会保险制度，将2004年以后新征地农民一次性货币化安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排，对2004年以前的已征地农民，市县两级财政安排10年内注入45亿元补贴资金，解决其社会保险问题。二是健全完善农民工综合社会保险制度，于2003年在全市启动实施农民工综合社会保险，目前参保农民工保险待遇扩大到了工伤补偿、住院医保和老年补贴、门诊补贴、计划生育补贴5项，其中工伤补偿、住院医保与城镇职工同等。三是健全完善新型农村合作医疗制度。2004年4月开始，在全市农村普遍推行新农合制度，率先在全国省会城市实现新农合全覆盖。四是先行先试新型农民养老保险。在国家没有农民养老保险制度安排的情况下，按照“城乡衔接、农民自愿、个人缴费、政府补贴”的思路，采取“农民自己缴费一部分，集体经济组织补助一部分，政府补贴一部分”的筹资方式，探索实行社会统筹与个人账户相结合的农民养老保险制度；并在邛崃市粮食规模化经营综合试点区进行了农民土地承包经营权换社保试点。通过这些制度安排及其实施，一定程度上解决了农民向城镇集中的后顾之忧，加快了农民向城镇集中的速度。

其二，建立城乡统筹的公共医疗卫生服务制度。第一，壮大城乡医疗卫生服务机构，2009年底，全市共有各类卫生机构4053个，其中医院310个，社区卫生服务中心（站）146个，卫生院252个，妇幼保健院21个，疾病预防控制机构22个，卫生监督机构23个，专科疾病防治所8个，门诊部96个，诊所、卫生所和医务室3162个，其他卫生机构13个。2009年度机构数较2008年度增加96个，主要是诊所、卫生所和医务室增加76个，医院增加13个，社区卫生服务中心（站）增加7个，乡镇卫生院略有减少（非建制乡镇卫生院撤并或改制）。此外，2009年全市村卫生室达2864个，较2008年增加14个。医疗机构床位持续增加。2009年底，全市医疗机构共有床位61966张，其中医院、卫生院床位57109张（占92%），全市每千人口医疗机构床位数达到5．44张。第二，全民医疗保障体系进一步完善。逐步建立和完善城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险（包括新型农村合作医疗、城镇居民、少儿住院互助金、市属高等院校大学生）和补充医疗保险等保险险种。截至2009年底，全市基本医疗保险参保人数达1106．83万人，其中，城镇职工基本医疗保险（含失地农民）326．32万人，农民工医疗保险108．51万人，新型农村合作医疗489．64万人，城镇居民基本医疗保险182．36万人，城乡医疗保障体系日益健全，实现了医疗保障全覆盖。⑥

其三，建立城乡统筹的劳动就业服务制度。为确保进入城镇农民稳定就业、生活安心，成都将城镇公共就业服务政策向农民延伸，在促进进城农民就业方面做了大量工作：一是加强农民集中居住区劳动保障工作平台建设，建立覆盖城镇和农村的人力资源信息网络，实施城乡劳动力就业实名制动态管理和劳动保障监察网格化动态管理。郫县、温江区把农民集中居住区劳动保障站纳入统一建设规划，打造了一流的劳动保障工作平台。二是对农村劳动力实施转移就业引导性培训、就业技能培训、创业培训、实用技术培训等四大类免费培训，为农民工提供技能培训补贴和技能鉴定补贴，提高了农民在城镇就业的竞争能力。三是实施就业援助制度，通过就业援助962110服务热线“一对一”工作机制，托底安置就业。四是鼓励和扶持“家庭创业”和社区灵活就业。对失地农民个人或家庭自主创业的，进行政策扶持。鼓励发展街道、社区劳务派遣组织，组织失地农民和农村富余劳动力到就近就地的工业集中发展区就业和第三产业服务业就业。这些措施都对促进农民在城镇稳定就业产生了积极效果。据统计，截至2008年6月末，失地农民集中居住区劳动力12．53万人，就业12．03万人，就业率为96%，基本实现了比较充分就业。就业结构实现了由2002年的一、三、二到2007年的三、二、一的转变，初步解决了“三个集中”过程中“人往哪里去”的关键难题。⑦

其四，建立城乡统筹的教育制度。自统筹城乡改革以来，投入10余亿元改造农村中小学危房，新建和整修乡村学校400余所；安排1000万元用于乡村学校信息化建设，推动城市优质教育资源与农村教学对接；实施农民培训工程，培训农民80．3万人次；抽调了400名优秀教师到乡村学校支教。教师实行“县管校用”，从“同县同酬”逐步向“同城同酬”过渡。在都江堰市，还按工作半径向教师发放补贴，半径大的农村教师补贴超过城市教师。从2009年开始，成都实施“名校下乡”，市民心目中最好的三所学校——成都七中、石室中学、树德中学，分别领办远郊农村的都江堰聚源高级中学、彭州白马中学、崇州怀远中学，让农村孩子“少花钱，上好学”。

此外，创新城市支持农村机制，每年土地出让的较大部分收益都用于支持农村。发挥政府投入撬动社会投资的杠杆作用，吸引大量社会资金参与农村发展。通过城乡公共服务一体化的制度建设，成都市有效推进了城乡基本公共服务均等化。就业政策和就业工作覆盖城乡所有劳动者，城乡劳动者实现平等就业；农村410所中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站全部进行了标准化建设；推动了城乡教师、医生互动交流，优质教育、卫生资源向农村倾斜。⑧

三、评价与建议：统筹城乡协调发展的制度选择

统筹城乡综合配套改革试点地区的动力来源既然是综合配套改革试点，其最有价值的应该是向体制机制要潜力、要动力、要能力，改革创新便是综合配套改革试点地区的最大动力。从一定意义上说，综合配套改革试点地区获得的也是一种“试错特权”，因此这些地区也应大胆地尝试各种改革，勇于先行先试，而进行体制机制创新则是城乡一体化建设的关键。在西部大开发的大背景和全国统筹城乡综合配套改革试验区的条件下，成都市更应该抓住机遇，大胆地进行体制的改革和创新。

统筹城乡试点改革以来，成都市在城乡一体化管理体制机制建设方面进行了有效的探索，取得了较大的成效。无论是城乡居民的收入与生活水平，还是城乡经济与社会的发展均取得了显著进步。但长期以来形成的城乡分割格局，很难在短期内得以根本改变。由于各种历史和经济原因，我国社会形成的城乡二元结构以及与城乡二元结构相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈，如果长期得不到解决，就会制约城乡一体化的进一步发展。对于成都市而言，必须进一步深化改革，积极探索体制改革和制度创新，统筹城乡发展，加快推进城乡一体化。

（一）分阶段、有步骤、有弹性地推进户籍管理制度改革，实现统筹城乡的管理体制

成都市实施的“一元化”户籍管理制度极大地促进了成都市城市化、工业化和现代化的进程。但由于与户籍相配套的制度没有进行全面、有效的改革，加之政府财政压力加大等原因，使得户籍制度改革也难以深入下去。城乡二元财政税收制度、二元金融担保制度、二元土地房产制度、二元就业失业保障制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元养老制度等等的存在，造成户籍制度改革方向不清、难度加大。

户籍制度改革本身并不太复杂，但隐藏在户籍制度之后的社会利益分配格局却非常复杂。现行户籍制度的一个突出问题是由户籍制度带来多种社会福利待遇的不公。计划经济体制形成的以户口登记为标准，城乡分割的就业、社会保障、退伍安置等行政工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，使户籍登记失去了最主要作用，也严重阻碍了户籍管理制度改革的步伐。可参照成都市产业发展的状况，为相关专业人才进入成都市工作开辟“绿色通道”；根据流动人口在中心城区居住时间的长短不等施行不同的居住政策，以便为其完全融入城市体系提供制度化的通道和接口；根据城乡居民面临的最迫切需求和不同的生活方式来推动城乡相关制度改革，逐步消除现行户籍管理制度带来的各种社会待遇问题，最终实现户籍管理制度与各项社会管理制度相分离。

（二）进一步推动农地流转制度创新，推进城乡市场体制一体化

农村集体土地中具有永久使用性质的农户的宅基地和长期使用性质的承包土地的家庭保障功能，必须在土地征用和置换后由住房保障、就业保障、养老保障等其他社会化方式替代，但实际运作中部分地方政府容易忽略土地的社会保障功能，缺乏配套的保障政策和法规，这势必损害失地农民的利益，危及社会稳定和导致社会矛盾的尖锐冲突。成都市农民集中居住后的农户宅基地面积大幅度缩小，无法再从事家庭养殖经营等问题的存在，说明政府的经济补贴政策并不是一种对农民的“恩赐”。此外，目前还缺乏“农转非”人员放弃宅基地的经济补偿的法律政策依据，以及在集体成员之间进行宅基地的转让、抵押等财产交易权利的法律界定。因此，成都市“以土地换社保”的做法在理论上是成立的，但相关的法律法规，具体的操作办法及标准则需要认真研究加以解决，这关乎社会公平和农民权益保护。

“我们龙泉在龙华做了一个实验。龙华有2085名农民，建设用地372亩，集中修建农民的安置房130亩，剩下的242亩中用40亩建立了一个家具市场租给企业，余下的202亩政府应当拿钱给我，农民拿到钱之后就解决了安置问题，这就是把本来属于农民的宅基地真正让农民去享有。把宅基地放活后该村的集体收益将近1000万。现在我们龙泉的农民人均宅基地163平方米，如果按照‘三个集中’来做，一家人能享有的安置房就是400多平方米，剩余住不了的农民可以出租，这就解决了一家人的生活问题。所以，政策上要同地同价，宅基地要等额补偿给农民，而不是现在施行的每人35平方米的标准。同时，还应当让农民享有充分的处置权，在遵循规划的前提下，农民可以自己集中起来办企业，或者退出宅基地，让别人来做。”⑨

上述是我们在成都市龙泉驿区大面街道调研时陈书记为土地流转的相关配套措施提出的意见和建议。尽管成都市通过实施“三个集中”的统筹发展战略，促进了土地经济价值的提升，但如何平衡农地非农化带来的利益却一直成为悬而未决的难题。鉴于此，我们认为，首先，应当严格按照法定程序进行征地。对于执法职能部门，要切实转变思想，依照法定程序开展征地工作，不得无偿、低价剥夺农民土地，要注重在保护农民利益的前提下，来推进城乡一体化进程。政府也要改变管理方式，应该严格按照法定程序，在遵循市场规律的前提下，制定科学的补偿标准和征地程序，使政策具有透明度和公平性。其次，要健全土地法律制度。要进一步完善补偿安置、征地补偿费分配使用管理监督的规定，出台土地方面的法律制度和优惠政策，切实解决在一些重点工程、基础设施项目征地过程中土地价格偏低的情况，从而保障农民的正当利益。最后，应当探索宅基地的制度变革。农村宅基地是农民最重要的家庭财产，实际上属于农民的“私产”。当前，要积极推进宅基地的财产化，制定合理经济补偿，推动宅基地永久性使用权这一产权的放弃、置换，加快农村集体建设用地制度改革。据成都市国土资源局统计资料表明，截至2009年末，成都市集体建设用地面积共计145万亩，其中宅基地130万亩，占到了集体建设用地总面积的90%。⑩因此，大力推动宅基地的制度变革，有利于农村集体建设用地制度改革的顺利实施。

（三）加大农村公共服务投入机制改革，实现城乡基本公共服务均等化

统筹城乡发展不应单向地要求城市支援农村，而应充分发挥城市和乡村的自身优势，有效整合城乡资源，逐步实现城乡优势互补，良性互动。尽管成都适应了市场经济条件下政府职能转变的根本要求，把城乡统筹发展的重点定位于促进农村公共服务事业加快发展，不断推进城乡基本公共服务均等化，但是，长期以来形成的城乡公共服务供给的分割格局，很难在短期内得以根本改变，尤其是现有的公共服务体制与统筹城乡发展的要求还有很大差距，公共服务供给与生产适度分离的机制建设尚处于起步阶段，加之农村公共服务投资主体仍较单一，多元化投入机制尚未形成，农村公共服务投资监管体系尚不完善，关乎农民基本民生的公共服务供给仍很短缺。2003年以来，成都农村公共服务事业的发展，一定程度上满足了农民对基本公共服务的需求，但与城乡基本公共服务均等化的要求相比，仍然存在很大差距。农村基础教育、职业技能培训、医疗卫生服务，以及社会保障等关乎农民民生的基本公共服务供给的总体水平仍然较低，不能有效满足广大农民对基本公共服务日益增长的需求。

因此，为解决成都农村公共服务进一步发展面临的问题，必须深入分析制约农村公共服务发展的突出矛盾及其原因，有的放矢，探索破解难题的有效之策。农村公共服务事业发展相对滞后，建设任务繁重，资金需求巨大。仅仅依靠政府投入，难以完全满足城乡基本公共服务均等化的内在需要。必须进一步加大公共服务供给体制改革力度，引导、鼓励企业、个人和各类社会组织加大对农村公共服务的投入，逐步改变农村公共服务投资过度依赖政府的现状，突破农村公共服务资金短缺的瓶颈。同时，逐步建立以政府为主导、市场组织和社会组织广泛参与的农村公共服务供给机制，进一步完善农村公共服务供给的投入保障机制、绩效评估体系，以及人才队伍建设机制，以构建农村公共服务供给的长效机制。

注释

①《中共成都市委、成都市人民政府关于贯彻落实国务院批复精神深入突进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》（成委发［2009］20号）中明确提出“加快推进在城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制‘六个一体化’方面的探索试验，建立健全统筹城乡发展的体制机制”的要求。

②数据由CRRD20100803pm（访谈对象：成都市委统筹城乡工作委员会范处长）整理而成。本文的实地调研所获取的资料分为两类，即文字材料资料与访谈录音资料，并对调研资料进行了分类编号，其中文字材料资料的编号为CRLD20100802xxx，其中CRLD意为成都调研文字资料，20100803表示的是调研时间，即2010年8月3日，后面三个字母即文字材料资料的来源部门（即前文脚注提到的XX局），如本处的CZJ意即财政局；而访谈录音资料的编号为CRRD20100803am（pm），其中CRRD意为成都调研录音资料，中间的数字表示调研时间，意即同上，am表示上午，pm表示下午。全文中的斜体字除有特别注明外，其他均为访谈录音的原话。

③CRRD20100802pm（访谈对象：成都锦江区统筹委李主任）。

④数据由CRRD20100803pm（访谈对象：成都市委统筹城乡工作委员会范处长）整理而成。

⑤根据CRRD20100803pm（访谈对象：成都农村产权交易所廖所长）整理而成。

⑥四川大学成都科学发展研究院、中共成都市委统筹城乡工作委员会编：《成都统筹城乡发展年度报告［2009］》，成都：四川大学出版社2010年版，第208页。

⑦根据CRRD20100803pm（访谈对象：成都市劳动保障局朱主任）整理而成。

⑧梁小琴：《城乡统筹的改革样本：成都市统筹城乡发展推进城乡一体化调查报告》，《决策导刊》2010年第4期。

⑨CRRD20100804pm（访谈对象：成都市龙泉驿区大面街道工作委员会党委书记，龙泉驿区统筹城乡工作委员会主任陈书记）。

⑩据CRRD20100803pm（访谈对象：成都市国土局韩主任）整理。

责任编辑王敬尧

2010-10-18

教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）