统筹城乡发展的现状评价和路径选择——以湖北咸安区为例

陈才文 郑 媛

（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079；2.中国社会科学院 财政与贸易研究所，北京100032）

统筹城乡发展的现状评价和路径选择
——以湖北咸安区为例

陈才文1郑 媛2

（1.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079；2.中国社会科学院 财政与贸易研究所，北京100032）

统筹城乡发展是全面建设小康社会和加快推进现代化进程的必然选择，是树立和落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要基础。本文分析了咸安区统筹城乡经济发展的现状，分析了城乡差距形成的原因，提出了统筹城乡经济发展的路径选择。

城乡统筹；经济发展；路径选择

咸安区国土面积1502平方公里，辖14个乡（镇、办、场），138个行政村，2298个村民小组；总人口59.78万人，其中，农业人口35.47万人；是一个典型的农业大区。尽管近几年来，咸安区采取了对外招商引资和优先发展新型工业、着力发展现代农业、加快推进城镇化的县域经济发展思路，城乡经济实现了平稳较快增长，城乡面貌得到了极大改善，城乡居民生活水平明显提升。但是，城乡差距依然很大，给咸安县域经济的发展带来了一定的障碍。

一、咸安区统筹城乡发展的现状评价

（一）城乡产业发展存在不足

统筹城乡产业发展，是实现城乡经济一体化的基础和前提。受经济社会发展水平的限制和城乡二元经济结构体制的长期影响，咸安城乡产业发展存在着一些不足。2000年一2009年咸安GDP分产业完成情况见表1①

表1 2000—2009年咸安GDP分产业完成情况单位：亿元

续表

1.农业在GDP中的比重持续下降。2000年，咸安区第一产业完成GDP5.87亿元，占全区GDP的比重达到31.29，可谓是“三分天下有其一”；到2009年，第一产业完成GDP14.9亿元，在绝对值上增加了9.03亿元，但占全区GDP的比重却下降到18.31，下降了12.98个百分点。从三次产业发展变化情况态势来看，农业占GDP的比重连续十年呈下降的态势。而且，从图势上看，这种趋势将持续发展，农业对全区GDP增长的贡献将越来越小。

2.第三产业发育不足。十年间，咸安二、三产业占全区GDP的比重分别增长了6.76、6.22个百分点，第二产业增长幅度明显高于服务业。根据库兹涅兹和钱纳里的标准经济结构理论，服务业比重在人均GDP达到1000美元以后，会出现稳定上升趋势，第二产业的比重开始下降。目前，咸安人均GDP超过2000美元，但第三产业占GDP的比重低于第二产业，充分说明咸安第三产业发育不足，蕴涵巨大的增长潜力。

（二）城乡居民收入相差甚远

城乡居民收入差距在一定程度上反映了城乡经济发展水平的差异。2000一2009年咸安区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入情况见表2

表2 城乡居民人均收入比较 单位：元

1.城乡居民收入差距很大。十年来，咸安农村居民人均纯收入从2000年的2090元上升到2009年的5116元，增加了1.44倍，年平均增加302.6元，增长14.48%；咸安城镇居民人均可支配收入由2000年的5199元上升到2009年的12589元，增加了1.42倍，年平均增加739元，增长14.2%。可看出，目前咸安农村居民的收入水平只是相当于十年前城镇居民收入水平。从这一点，可判定：咸安城乡经济发展水平差距至少在十年以上。

2.城乡居民收入差距呈逐步缩小态势。从城乡居民人均收入比上看，咸安城乡居民人均收入差距总体上呈现缓慢缩小的趋势。2000年开始，咸安城乡居民收入比节节攀升，到2003年，达到了2.88倍，高于全省平均水平（2003年湖北省城乡居民人均收入差距为2.85倍）为十年来最大。随后几年，城乡居民人均收入比虽有曲折波动，但总体呈现逐步缩小之势。而且，这种态势趋于稳定。

（三）城乡居民财产悬殊较大

城市与农村家庭两者拥有的财产状况也反映了城乡经济发展差距。从城乡住户调查的人均财产性收入来看，城乡财产差距相当大。2000年—2009年城乡住户人均财产性收入情况见表3

表3 2000—2009年城乡住户人均财产性收入单位：元

1.城镇居民在财产拥有量上占绝对优势。十年间，咸安城市住户人均财产性收入和农村住户人均财产性收入之间的差距，最大达到42.9倍，最小也有1.71倍，这意味着咸安更多的社会财富掌握在城镇居民手中。

2.城乡居民人均储蓄存款差距相当悬殊。单纯从城市住户人均财产性收入中的利息收入来看，城市住户利息收入高于农村住户财产性收入（2009年除外）。这说明，咸安城镇居民拥有城乡储蓄的绝大部分份额，农村居民的储蓄率大大低于城市。同时，也从一个侧面反映出咸安城市与农村财产分配的极大不公平和城乡居民财产上的明显差距。

（四）城乡居民生活质量差距十分明显

城乡居民收入水平的差距导致了城乡居民消费水平的差距。居民生活水平的高低主要从物质和精神两个方面去衡量。由于精神方面的满足难以用具体的指标进行定量反映。因此，在研究时，只选取具体的经济指标进行分析。

1.人均消费支出水平。

2000年—2009年咸安城乡住户人均消费支出情况见表4

表4 2000年—2009年咸安城乡住户人均消费支出单位：元

（1）城乡住户人均消费水平差距呈增大的趋势。2000年，城乡住户人均消费水平的绝对数相差2945.32元；2009年，两者之间的差距扩大到6437.52元，是2000年两者差距的2.18倍。这说明，十年来，咸安城乡居民人均消费支出水平不仅没有缩小，反而还进一步扩大。尤其是最近几年，这一差距还在快速拉大，农民的消费水平与城镇居民消费水平在绝对数量上落后10年以上。“经济决定消费”。城乡居民消费水平的差距，也正好验证了前文“城乡经济发展水平差距至少在十年以上”的观点。

（2）农村消费能力逐步增强。2009年，咸安农村住户人均消费水平在2000年的基础上增加了2274.82元，增加1.71倍。这说明，咸安农村消费市场的潜力被逐步激发，农村消费能力逐步增强。在此影响下，城乡消费差距由2000年的3.22下降到2009年的2.79，尽管幅度不大，但农村消费能力逐步增强已成大势。

2.主要耐用消费品拥有量。判断咸安城乡居民生活水平上存在的巨大差距，还要走进居民家中，分析居民家庭主要耐用物品的拥有量，以反映其家庭的现代生活水平。2000年、2009年咸安城乡居民家庭主要物品拥有量分别见表5、表6

表5 2000年咸安城乡居民家庭主要耐用物品拥有量

2000年咸安城乡居民家庭主要耐用物品的拥有量悬殊很大，空调机和热水器等现代家用电器还没有进入农村一般家庭；2009年农村家庭主要耐用物品拥有量大幅度上升，空调机和热水器、家用电脑等现代生活用品开始走入农村百姓生活。可以看出，咸安农村居民家庭现代生活用品的拥有量远远落后城市居民，城市居民的生活水平普遍高于农村家庭。

3.城乡居民恩格尔系数。恩格尔系数是指食品支出在消费总支出中所占的比例。联合国粮农组织根据恩格尔系数确定了一个划分贫富的标准，即恩格尔系数在60%以上，表示生活绝对贫困；恩格尔系数在50—60%之间，表示生活处于温饱水平；恩格尔系数在40—50%之间，表示生活达到小康水平；恩格尔系数在20—40%之间，表示生活富裕；恩格尔系数在20%以下，表示生活极富裕。2000年—2009年咸安城乡居民恩格尔系数见表7

表7 2000年—2009年咸安城乡居民恩格尔系数

（1）城镇居民保持了较高的生活水平。2000年，咸安城镇居民的生活水平已经超过全省（38.31%）平均水平，达到富裕水平。十年间，城镇居民恩格尔系数波动幅度不大，说明城镇居民生活水平基本稳定。

（2）农村居民的生活水平持续上升。2000年，咸安农村居民恩格尔系数高达58%，虽处于温饱水平，但离绝对贫困仅一线之隔；2009年，农村居民恩格尔系数降到40.55，达到小康水平，距富裕水平仅一步之遥。可以说，十年间，咸安农村居民生活水平发生了极大变化，生活质量明显提升。

（3）城乡居民恩格尔系数总的变动趋势是缩小。2000年，城乡居民恩格尔系数两者之间的差距高达21.89；2009年，两者之间的差距仅3.18。十年间，城乡居民恩格尔系数差距缩小了18.71。从2000年—2009年城乡恩格尔系数差距变化图来看，两者的差距呈总体下降趋势，且幅度较大。其间，2007、2008年下降的幅度最大，几乎“探底”。这充分说明，咸安城乡居民生活水平差距逐步缩小。

（五）城乡居民公共服务凸显不均等

1.城乡教育事业发展不均衡。首先表现为城乡师资素质上的差异。受乡镇中小学条件相对较差、优秀教师拔高使用等因素的影响，农村中小学尤其是村级小学，留下的多是年龄较大的老教师，难以承担新课改和素质教育的教学任务。其次，表现为教学资源配置上的失衡。咸安农村初小和教学点，一个教师一般要承担2—3个班、2—3门课的教学任务。同时，教学资源又严重浪费，校舍大多处于闲置状态，办学规模很小，班额大多只有10多个人。在城区中小学，很多班额超过70、80人，远远超过教育部颁布的标准。最后，表现为城乡学校硬件建设上的差距，乡村学校硬件建设远不能满足素质教育的教学需要。

2.城乡医疗卫生水平存在较大差异。从城乡卫生医疗机构硬件建设和医务人员配备上来看，城乡居民享受的卫生医疗服务质量存在明显的差距。从城乡居民卫生保障体系来看，农村居民实行的是新型合作医疗，其年筹资水平远不及城镇职工医保的月筹资水平。由此，决定了新型农村合作医疗制度仍然是极低水平的医疗保障，与城镇职工的医疗保障制度不可同日而语，甚至还很难谈得上是真正的医疗保障制度；从居民卫生医疗消费来看，2009年咸安城镇居民年均医疗保健支出507.7元，农村居民年均医疗保健支出328.98元，农村居民医疗保健支出大大低于城市居民水平。

3.农村社会保障显失公平。目前，咸安城镇“五大社会保险”的相关制度已全部出台并付诸实施，城镇居民最低生活保障制度基本实现了应保尽保，城镇居民基本医疗保险已实现全覆盖，住房公积金、经济适用房和廉租房等住房保障制度全面推开。而农村社会养老保险制度至今仍处于探索阶段，多数农村居民的养老仍然以传统的家庭养老模式为主；农村失业、工伤和生育保险制度至今尚未建立；农村社会救助制度也不够完善，救助项目较少，主要局限于最低生活保障、五保户供养和灾害救助等基本生活救助，医疗救助、住房救助、教育救助和法律救助等社会救助制度还不够普遍；农村社会福利制度残缺不全，农村养老院供养面小，供养水平低；失地农民尤其是年龄在40岁以上的妇女、50岁以上男子，主要靠土地补偿金维持生活，一旦用完了补偿金，生活保障问题就会更加凸显。

4.城乡居民其他方面的差距十分明显。由于咸安城乡居民经济发展上存在着明显的差距，也导致了城乡居民在就业培训、文化娱乐、体育活动及社会信息等方面存在明显差距。

二、咸安城乡经济社会发展差距的根源探析

咸安城乡经济发展差距并不是短期形成的，而是在长期的经济社会发展过程中，受多方面的影响，逐年累积形成的。具体来说，既有宏观因素上的影响，也有地域性因素。

（一）宏观因素的影响

1.历史性因素。新中国成立以来，我国实施工业化优先发展战略，特别是重工业优先发展战略，渐渐形成了一种向乡村汲取人力、物力和财力的汲取型财政体制，这种体制一直沿袭到本世纪初。咸安城乡经济社会发展的差距与这个大的历史背景有极大关联。

2.制度性因素。由于城乡分割的二元制度安排，导致城乡居民在教育、卫生、户藉、社保等方面的差异，广大农民在诸多公共服务方面难以享受正常的国民待遇，他们不得不直接面对市场自己出钱买单来满足这些方面的需求，为此作出了巨大牺牲。

3.政策性因素。建国初期至2001年农村税费改革前，国家实行的是“重城轻乡”的城乡隔离政策，在户籍、兵役、教育、就业、公共设施建设、财政补贴等一系列制度上，都存在着明显的城乡有别。在这种政策下，象咸安这样的落后地区，在改善农业、农村和农民生产生活条件上显得“先天不足”，造成农村经济社会发展的速度远远慢于城市经济社会发展。

（二）地域性因素的影响

1.产业性因素——农村资源优势未能转化为产业优势。咸安的竹木资源、旅游资源和矿产资源极为丰富，楠竹、桂花、苎麻等产量和品质居全省乃至全国前列。同时，咸安也拥有丰富的旅游资源。然而，丰富的资源优势并没有转化成相应的产业优势，产业发展停留在以资源、原材料等初级产品出售为依托的低水平发展水平，资源就地加工的产业链条短，深加工能力不强，并且与农业、第三产业的关联性较弱，没有形成完整的促进经济增长的产业链，直接影响了咸安统筹城乡经济发展的进程。

2.城镇化因素——小城镇发育缓慢，支撑和带动能力弱。咸安区现有建制镇9个，其特点是数量多、规模小、功能弱。全区除横沟桥镇、双溪桥镇外，其余尚未形成规模，难以发挥城镇带动效应。从建成区面积看，建制镇平均建成区面积2平方公里；从总人口规模看，9个建制镇镇区平均常住人口3100人，其中人口在5000人以上的只有1个镇，在3000—5000人的有5个镇，规模最小的建制镇镇区人口仅有2000人。可以看出，咸安现有的建制镇无论是建成区面积还是镇区人口规模都比较小，这种多而小的布局不利于产业的形成和市场的拓展，难以形成人流、物流和信息流，其聚集辐射功能自然就弱。由于建制镇自身经济基础脆弱，多数建制镇没有形成特色经济，缺乏产业支撑，尤其是二、三产业十分薄弱，致使小城镇有“形”无“魂”，缺乏生机和活力，制约了城镇化水平的提高。

3.劳动力因素——农村剩余劳动力转移不够。近几年来，咸安区大力推进“山上再造”、“低丘岗改造”，大量的土地向能人大户集中，生产和管理技术不断提高，农业边际报酬递减影响十分明显，农村劳动力相对过剩。加上，受农村耕地渐进性缺失、农民工回流等因素的叠加影响，农村劳动力过剩问题更加突出。同时，由于农村基层培训转移载体还不完善、区内第三产业发展水平不高、小城镇功能不强、农村非农产业容纳能力有限等原因，相当多的乡村从业人员的稳定性还不强，处于“半工半休”状态，农村劳动力转移未能形成促进农村经济发展的“现实生产力”。

三、咸安区推进统筹城乡发展的路径选择

从现实基础来讲，咸安区实行城乡统筹发展适逢其时。根据世界经济发展的普遍规律，工业化中期阶段是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善的阶段。2009年，我区人均GDP13609元（2001美元），农业与非农产业GDP的结构大约为18∶82，农业与非农产业的就业结构大约为35∶65，城镇化水平40.6%。这四大指标与国际经验反映出的工业化中期发展阶段是吻合的。当前，全省、全市正处于城乡统筹发展的新起点，因此，咸安区要紧紧抓住当前统筹城乡发展的大好形势，加快推进把城乡经济社会统筹、协调发展。

1.选择“一种模式”，有序推进统筹城乡进程。在推进统筹城乡发展过程中，咸安必须结合自身的区域优势和地方特色，选择适宜区情的发展模式。根据近几年咸安的发展实践，笔者认为，在统筹城乡发展过程中，咸安应该秉承既有的工作思路，以“点轴开发模式”推进城乡统筹发展。可以把具有区位优势和发展潜力的小城镇、经济开发区等这些特定的区域看成“点”，把铁路、公路、边界、流域、河岸等看成“轴线”，点与点之间通过各种交通干线联系在一起形成经济轴线布局。值得一提的是，这种模式与咸安区现在的发展重点非常吻合。目前，咸安区把“五区二城一带”作为区域发展的重点，符合“点轴开发模式”，应该作为全区统筹城乡发展的平台和载体。

2.坚持“一张规划”，促进城乡规划一体化。要紧紧围绕“主城区、中心镇、中心村（社区）”三个层级，统筹整合城乡总体规划、土地利用规划、产业发展规划、重点城镇规划、村庄和农村新型社区建设规划及水利、交通、电力、广电、通讯等基础设施建设规划、社会保障等公共服务体系建设规划等各项规划，搞好规划之间的衔接配套，实现城乡规划全域覆盖。在区域规划上，将马桥、官埠、横沟、贺胜、双溪定位为城市化和工业化推进区域，将汀泗、向阳湖定位为都市农业和生态旅游业培育区域。在产业规划上，明确各区域功能定位和产业发展重点，发挥各地的比较优势和特色产业，实现优势互补、资源共享、错位发展，克服区域之间同质发展、恶性竞争。同时，明晰发改、住建、国土、规划等部门在统筹城乡发展规划中的职能与责任，强化规划的执行和管理，维护规划的权威性、严肃性和实践性。通过城乡统一规划这个“牛鼻子”，有效引导生产要素合理流动，促进城乡协调持续发展。

3.推进“三个集中”，着力优化城乡空间布局。一是工业向园区集中。引导工业企业到咸安经济开发区和107国道沿线乡镇工业园聚集发展。咸安经济开发区重点对接森工、机电、医药食品、电子制造、玻璃器皿等产业发展。同时，巩固现有的产业优势，在引进关联企业、释放产能方面下功夫，全力支持以巨宁为代表的森工产业集群，以华博为代表的机电制造集群，以精华为代表的苎麻纺织集群的发展；107国道沿线贺胜、横沟、官埠等乡镇工业园要进一步完善基础设施建设，在化工、铸造、电石、卫材等产业上适当分工、协作发展。二是农民向城镇集中。进一步抓好重点镇建设，健全城镇功能，突出城镇特色，吸纳转移农民。以新农村建设为抓手，以中心村为平台，高标准规划建设一批设施完善的新型农村社区，促进农民集中居住。对主城区规划控制区范围内的农户，原则上逐步拆迁并实现集中安置。三是土地向规模经营集中。鼓励农民以出租、互换、转让、转包、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，促进农业适度规模经营；鼓励以村（组）为单位，组建农村土地股份合作社或农民专业合作社，实行土地统一经营或发包给其他公司经营；鼓励种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社、农技推广机构和工商企业投资创办农业园区或产业基地，开展“代耕代种”。

4.推进“四个提升”，促进城乡公共服务均等化。一是提升农村基础设施水平。认真做好农田水利、通村（组）公路建设和管护、农村能源、广电网络、农村环境综合整治、农村文体设施建设等工作，让城市现代气息涌入农村，让农民体验市民生活。二是提升农村社会事业水平。巩固义务教育“两免一补”政策，加快农村中、小学布局调整和标准化建设，推动城乡教师互动交流，全面提高农村教学质量。整合城乡医疗医技资源，完善县、乡、村三级医疗卫生服务体系。深入开展科技、文化、卫生、法律“四下乡”活动，深化群众性精神文明创建工作，提升城乡群众的生活质量。探索建立农村新型社会养老保险制度，分年提高新型农村合作医疗和农村低保享受标准，逐步实现城乡社会保障“一张网”。三是提升农村消费水平。高标准新建或改造一批农副产品批发市场、乡镇中心集贸市场，深入推进“万村千乡”市场工程建设。有序推进家电、汽车、农机具、建材等“下乡”，活跃农村消费市场。五是提升农村居民综合素质。整合农村劳动力培训资源，加强农村实用人才培训和农民转移技能培训，提高农民谋生和致富技能。以农村事务为重点，有计划地对乡镇领导干部和村级主要干部进行集中轮训，提升乡村管理服务水平。

5.实施“五项改革”，不断增强统筹城乡活力。一是建立财政支农稳定增长机制。区乡两级财政支农投入增幅要高于一般预算收入增幅5个百分点；整合涉农资金，并重点向小城镇倾斜、向农民集中居住区倾斜。加大村级公益事业建设“一事一议”财政奖补力度，逐步将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算。二是改革农村土地管理制度。逐步放宽农村集体建设用地的使用限制，探索以土地入股兴办现代企业的途径和方式，探索农村宅基地换住房、换就业、换社保的有效办法。完善农村集体建设用地流转管理办法，建立农村用地交易市场，农用地交易收益主要用于农村住房改造和农村社区公共设施建设等补贴。争取利用土地使用权流转、耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩等政策，加强农村土地综合规划整治，有效解决城乡建设用地指标紧缺问题。三是改革农村金融制度。鼓励组建涉农租赁公司，为“三农”客户提供大型农机具和成套设备租赁服务。扩大“三农”融资，允许农民以房屋、果园、林木、土地承包经营权、大型农机具等作抵押，扩大有效担保物范围。探索设立农民工创业贷款等贷款种类，增加农户小额贷款投放，积极发展联户贷款，解决农民信贷难题。四是改革城乡户籍制度。逐步取消农业和非农业的户口性质划分，以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，按照实际居住地统一登记为“居民户口”，实行城乡一元化的户口登记制度。对于已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。五是改革农村行政管理体制。改革对乡镇的年度目标管理考评考核办法，结合乡镇不同的功能定位和发展特色，实行差异化的考核内容和办法，引导乡镇政府实现由传统管理型向现代服务型转变。推进强镇扩权，赋予乡镇在村镇建设、投资项目等方面的审批权和乡镇管理等方面的执法权。合理规划布局农村社区，探索建立集计生服务、医疗卫生、就业指导、农技服务、文化娱乐、纠纷调解等于一体的社区综合服务中心，促进农村社区化进程。

注释

①文中数据来源于咸安区各年度统计年鉴，除特殊说明外，下文中相关数据均引用于此，不再作另外说明。

教育部人文社科重点基地重大招标项目“增强政府社会管理与公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）

责任编辑 平乐