我国城乡统筹协调发展的进展与对策

王卫星

（国务院 农村综合改革工作领导小组办公室，北京 100820）

我国城乡统筹协调发展的进展与对策

王卫星

（国务院 农村综合改革工作领导小组办公室，北京 100820）

城乡二元结构是我国经济社会发展中最大的结构问题。缩小城乡差距，统筹城乡发展，是全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务。总体上看，当前我国已进入以工促农、以城带乡、城乡统筹、一体化发展的新阶段，工农及城乡关系正在发生历史性的变化，农民的生活质量和农村的面貌得到明显的改善。不过，迄今为止，农村经济社会发展依然明显滞后于城市，重城轻乡的国民收入分配格局及财政投入结构仍没有根本性改变，特别是制约城乡经济社会统筹协调发展的深层次体制机制性障碍依然存在，工业化、市场化和城镇化过程中各种资源仍快速地向城市聚集，城乡之间的一些差距仍在继续扩大。当前必须进一步深化综合改革，着力破除城乡二元化的体制；加大农村投入，实现城乡基本公共服务均等化；稳步推进城镇化，走中国特色的城镇化道路；加强农民权益保障，切实维护农民平等的公民权。

城乡统筹；二元化；城镇化；一体化

城乡二元结构及发展失衡是长期困扰我国农村及整个国家经济社会发展的重大问题，也是我国城乡社会和谐和融合的结构性障碍。新世纪以来，党和政府将统筹城乡发展，构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化和全面建设小康社会的重大战略。各级政府大力调整国民收入分配格局，加大农村公共财政投入，着力破除城乡二元结构，推进城乡经济社会一体化，取得了明显的成效，积累了一些经验。不过，迄今为止，农村经济社会发展依然明显滞后于城市，制约城乡经济社会统筹协调发展的深层次体制机制性障碍依然存在，工业化、市场化和城镇化过程中各种资源仍快速地向城市聚集，城乡之间的一些差距仍在继续扩大。如何进一步破除城乡二元结构体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，依然是摆在我们面前亟待解决的问题。①

一、“二元化”到“一体化”：城乡关系及发展战略的重大调整

新中国成立以来，如何妥善处理工农和城乡关系，促进工农、城乡协调发展，一直是我国经济社会发展中的重大问题。从实践来看，我国城乡关系及其发展战略可分三个时期：

第一个时期，“城市优先发展、以农支工”时期。建国前夕，党的七届二中全会就提出工作重心由乡村到城市的战略转移，建国后又确立了农业为基础、工业为主导、工业优先发展的战略，依靠农业、农村和农民的积累支持工业和城市发展。为此，实行严格的计划经济和城乡二元化的管理体制，对城乡人口和资源的流动严格限制。虽然这一时期毛泽东及党中央多次强调正确处理工农和城乡关系，提出了“工农并举”、“统筹兼顾”的方针，但是，由于过度剥夺农业，实行城乡隔离政策，工农业发展严重失调，城乡差距迅速扩大，严重失衡。

第二个时期，“农村先行改革、以农促工”时期。20世纪80年代，以邓小平为首的党中央深刻地认识到，“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”“工业的发展，商业的和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上。”为此，提出“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题”，“农村改革取得成功以后，我们就转到城市”②的改革路径和发展战略。在农村实行了包括家庭联产承包经营、发展乡镇企业、促进小城镇发展等一系列重大改革，极大地促进了农村经济社会的发展，在一定程度上缩小了城乡差距。城乡收入之差从1978年的2．37∶1降低到1985年的1．72∶1。但是，农村改革并没有完全改变城乡二元化的经济社会结构，城乡之间重复建设、无序竞争严重。1980年代中后期开始，随着改革从农村向城市转移，城市迅速发展，农民负担加重，城乡差距再次迅速扩大。2000年，城乡收入之比为2．79∶1，已经超过农村改革初期的水平。2002年进一步扩大到3．1∶1。此后仍逐年扩大，不断恶化。

第三个时期，“统筹城乡发展、以工支农”时期。针对我国20世纪90年代以来日益严重的“三农”问题，2002年，党的十六大在制定全面建设小康社会战略的同时，针对城乡二元结构提出了统筹城乡、协调发展的方针。2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将“统筹城乡发展”作为“五个统筹”之首，并提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”的任务。2007年10月，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，十七届三中全会进一步要求加快城乡一体化的步伐，强调“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，要求“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”

不难看出，新世纪以来，我国工农和城乡关系及其发展战略发生了重大的转变，开始从“以农支工”转到“以工支农”，从“城乡二元化”走向“城乡一体化”，从“城乡分离”走向“城乡融合”。统筹城乡协调发展是适应经济社会发展阶段的要求，逐步建立新型的城乡关系、工农关系，就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。这标志着新时期党和政府治国理政理念的重大飞跃，是我国现代化发展及全面建设小康社会的新路径。

二、一体化制度与均等化服务：统筹城乡协调发展的基础和重点

统筹城乡发展的根本目标在于“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”、“推动城乡经济社会发展融合”。从历史及现实来看，我国城乡二元结构最突出地表现为城乡发展差距的制度的二元化：一是城乡经济社会发展水平的差距。这直接表现为城乡之间及工农之间经济发展水平及收入水平的差距；二是城乡公共服务水平的差距。城乡之间公共服务的服务内容、服务标准、服务能力和质量水平存在明显的差别；三是城乡经济社会与管理体制的二元化。城乡经济发展的失衡、公共服务水平的差距及二元化的体制成为我国城乡经济社会一体化和社会和谐与融合的结构性障碍。

从世界范围来看，城乡发展差距是各国经济社会发展中普遍的现象，城乡二元化在一些发展中国家也非常突出。对于城乡差别及其根源，见仁见智。有人认为，城乡差别是伴随着人类社会分工、城市产生和城乡分离而产生的历史现象；有的强调这是市场化过程中资源向城市聚集和优化配置的结果；有的强调城乡分离过程中的政治分裂及其政治的影响；有的则强调人们的自然禀赋和观念的影响和作用；也有不少人从城乡产业及经济结构的差别进行解释。

从我国城乡差别的形成和发展来看，城乡失衡受城乡产业、资源、历史及文化和观念等多种因素的影响，有其历史背景及内在的经济动力和逻辑，而城市、工业优先发展的惯性思维进一步固化了城乡失衡、工农失衡的格局。但是，从我国实践来看，不合理的政策和二元化的制度对固化和强化城乡差别、造成城乡二元结构及长期倾斜发展具有决定性的影响。

改革以来，党和国家推行了一系列改革措施，尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，鼓励农民进城及劳动力自由流动，推进乡村工业化和城市化，逐渐打破了城乡长期隔绝的局面，城乡一体化进程明显加快。然而，迄今为止，城乡有别的政策和制度并没有完全消除，城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗等方面存在明显差距，财政体制、税收制度、金融体制、土地征用和补偿办法、公共投资政策等仍存在城乡差别。基本医疗卫生服务及社会保障等制度设计仍然沿袭城乡分离的思路，按照人们的身份和地域来考虑，农民仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚。这在相当程度上维系和延续了城乡二元结构，成为城乡一体化的制度性障碍。

正是由于不合理的制度对城乡非均衡发展产生决定性影响，能否彻底消除不合理的制度也就成为能否破除城乡二元结构，实现城乡统筹发展的关键。从目前来看，不仅需要进一步消除阻碍城乡人口、土地、资源和资金等要素自由流动的制度性障碍，实现生产要素在城乡之间自由流动，也需要进一步改革城乡失衡的财政投入和金融服务体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置。同时，也要致力于消除城乡有别的选举制度以及治理体制，保障城乡居民的政治权利和社会权益的平等，构建与城乡开放和流动相适应的城乡一体化行政和政治体制，最终实现城乡经济、社会、政治和管理体制的一体化。

尤其必须指出的是，在任何社会中，制度作为人们行为的规范，其实质是人们权力和利益的权威性分配，也是社会不同主体权利关系的体现和制度安排。在现代社会中，公正是制度首要的和基本的要求，也是制度存在的合理性和合法性基础。而制度的公正则是维系社会公正的基础，也是一个社会最大的公正。长期以来，我国城乡二元制度的不合理性不仅在于制度本身的多样性及城乡制度的不统一，更重要的是二元化的制度是建立在城乡居民及不同人群被赋予不同权利基础上的，导致城乡之间在居住、就业、教育、医疗、卫生、社保以及选举等等方面享有不同的权力和利益。长期以来城乡之间的发展失衡及差距，在很大程度上与公民权利及基本公共服务失衡有关。因此，从根本上说，城乡制度的一体化旨在消除对农民权力和利益的歧视，实现城乡居民及全体公民的权利平等，让农民享有平等的公民权并平等地分享社会发展的成果。

当然，城乡平等及均等化服务绝非城乡绝对的平均，城乡一体化更不是农村都变为城市或城乡一样化。事实上，自城市产生以来，城镇和乡村作为人们生活的两大空间，也是人类社会的两种文明形态，各自有其特殊的社会经济结构，人们的生产方式和生活方式、价值观念和行为方式会有显著的特征，也会有各自不同的需求，不同的产业和职业也会导致不同的经济收入及发展水平的差异。正因如此，城乡之间的某些差别事实上将会永远存在，不可能也不应完全同质化。城乡一体化应在保留各自的特色和文化的基础上走城乡差别化协调发展道路。城乡平等的实质是城乡居民经济社会及政治权利及发展机会的平等，均等化的服务是义务教育、基本医疗、公共卫生、公共文化、社会保障、公共安全、基础设施、优抚救助等基本公共服务的均等化，它要求国家对公共服务及资源的分配给予全体公民同等的关照，人们享有同等的权利与机会，同时也要求全体公民享有大体相同的基本公共服务水平，不能有太大的差距。

因此，统筹城乡发展的重点在于大力推进城乡基本公共服务均等化，让农民群众共享改革发展的成果；在于大力推进政策和制度创新，着力破除城乡二元化结构，形成城乡经济社会发展一体化的体制机制。“一体化的体制”和“均等化的服务”不仅是统筹城乡协调发展的两个着力点，也是实现城乡自由流动、公共资源均衡配置及城乡经济社会融合的基础。

三、新进展与新问题：统筹城乡发展的实践探索及其局限

新世纪以来，基于我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的科学判断，党和政府按照工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的基本方针，大力调整国民收入分配及财政投入结构，全部取消延续两千多年的“皇粮国税”，由此揭开了统筹城乡发展的大幕。伴随着农业税的取消，国家还先后出台粮食直补、良种补贴、农机具补贴、农资综合直补等涉农补贴政策，不断提高农产品最低收购价，并逐步扩大保护范围；推行农村义务教育经费保障机制，在农村实行免费义务教育；建立健全农村新型合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度；实施“村村通”公路建设、农村电网改造、农村饮水安全以及清洁能源、土地整理、病险水库维修等工程；出台村级公益事业“一事一议”以奖代补政策，发挥农民的主体作用，改善村内公益事业。2003年至2007年，中央财政用于“三农”支出达15060亿元，相当于前10年（1993年至2002年）的总和。2009年，中央财政支农资金达7161．4亿元，比上年增长20．2%，极大地改善了农业、农村基础设施和农民生产生活条件，缩小了城乡经济社会发展的差距，城乡基本公共服务均等化水平明显提高，城乡经济社会一体化速度明显加快。

从各地实践来看，新世纪以来特别是十六大以后，各地积极调整发展战略，转变发展方式，探索破除城乡二元结构，统筹城乡协调发展之路。从百村千户调查来看，各地城乡统筹和一体化建设的目标、路径和措施存在一些共同的特征，包括：

一是以构建城乡经济社会一体化新格局为发展目标。各省市和自治区及四川、重庆和湖北等一些改革实验区城乡统筹发展中，都将统筹城乡协调发展，加快形成城乡一体化发展新格局作为改革和建设的基本的和最终的目标。

二是以推进城乡基本公共服务的均等化为主要内容。如成都提出 “六个统一”，武汉城市圈提出“八同”和“六个一体”的要求，云南省提出“十大统筹任务”。虽然具体内容不完全相同，但是，都包括城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制等等的一体化。其中，基础教育、公共卫生、基本医疗、公共文化、社会保障、就业保障等则是基本公共服务一体化的基本内容。

三是以破除阻碍城乡一体化的体制机制为工作重点。各地都致力于破除城乡二元化的公共管理和服务体制，推进教育、医疗、卫生、社保、就业、培训以及城乡规划、产业发展、市场体制的一体化。另一方面，着力推进农地产权制度、城乡户籍制度、基层社会管理、财政投入体制、农村金融服务等等改革，以消除城乡二元结构的深层次的体制和制度障碍。

四是以区域实验先试先行作为城乡一体化的基本策略。各地实验区大致有四种类型：一是“以城带乡、城乡一体”型，如成都综合改革实验区及昆明市城乡一体化；二是“城市集群、区域一体”，如武汉城市圈的区域一体化；三是“乡村县市、区域一体”，如湖北省仙洪改革实验区。此外，还有一些地方采取“典型县市先试先行”，如湖北鄂州城乡一体化试点。各地城乡一体化建设正从少数地方典型试验转向区域整体推进及全面发展的新阶段。

五是以加快推进城镇化作为城乡一体化的重要抓手。各省市及县市先后制订和正在实施的城乡一体化发展规划，对区域产业发展、公共服务、城镇体系等空间布局进行规划，引导农民向城镇和非农产业转移，促进农村居民转变为城镇居民，加快推进区域城镇化发展。为此，各地积极探索户籍制度、土地制度及公共管理和服务制度的改革，为促进农民向城镇转移创造了重要条件。

六是以加大财政投入和政策支持作为动力和保障。成都市出台了11个配套文件，实施了一系列支持政策。其中包括土地政策，新增工业用地指标的政策，集约用地的政策，建筑规划管理的政策，工业用地审批的政策，资金支持政策等，这些政策和财政支持，为城乡一体化的发展提供了支持和保障。

经过几年的努力，我国城乡一体化进程明显加快。尤其是中央和地方在加大农业和农村基础设施建设，加大农村公共服务投入的同时，不断推进财政、税收、户籍、土地、规划及管理体制的改革，城乡规划逐步“从分割走向一体”，基础设施“从城镇向乡村延伸”；公共服务“从二元制到均等化”；社会管理“从城乡分治走向共治”，工农及城乡关系正在发生历史性的变化，新型城乡经济社会一体化格局正在形成，农民生活质量和农村面貌得到明显改善。据百村千户农民问卷调查，当前农村教育、医疗、卫生等公共服务及道路、饮水、电力、电信等基础设施普遍有明显的改善，农民对基础设施和公共服务的满意度较高。其中，农民对义务教育的满意度接近90%，对农村改路满意度达到80%；合作医疗满意度达到78．11%，“改水”、“改电”等满意度也超过60%。③

不过，从调查来看，我们也发现当前城镇化和城乡一体化过程中面临诸多的困难，一些地方城乡一体化进程仍比较缓慢，制约和阻碍城乡一体化的体制和制度性障碍仍没有完全消除，尤其是现行的推进城镇化和城乡一体化的某些政策和措施存在明显局限，甚至引发新的矛盾和问题。

（一）城乡失衡仍比较突出，城乡收入差距仍在扩大。1997年，我国城乡居民收入比为2．6∶1，2009年达到3．33∶1。目前湖北、四川和云南三省城镇居民可支配收入分别是农民纯收入的29倍、31倍和43倍，绝对收入差距已接近或突破万元。成都是我国城乡统筹和一体化发展较快的地区，但是，成都城乡人口平均受教育年限差异还十分显著。卫生方面，农村居民每万人拥有卫生机构床位数仅为城镇人口的23．8%。农村体育设施匮乏，设施水平较低，行政村体育设施“1＋2”工程达标率仅为21%。迄今乡镇污水设施覆盖率仅达到目标值的46%；农村居民清洁能源普及率仅为城镇居民的22．2%，城乡居民清洁能源普及率仅达到目标值的33%。农民生活的信息化程度不高，农民集中居住区宽带接入率仅为8．6%。

（二）区域发展非均衡性严重，区域一体化和均衡发展难度大。东部地区城镇化水平较高，而中西部地区城镇化率低于全国平均水平。如四川、湖北及云南城镇化率都低于全国平均水平，省与省之间及省内地区之间差距很大。2009年云南省城镇化率为33．9%，比四川和湖北分别低4．8个百分点和12．1个百分点。云南大理市与邻近的洱源县及云龙县城镇化率相差54个百分点（2007年）。2009年，四川城镇化率低于全国平均水平7．9个百分点，而成都市城镇化率（64．9%）比甘孜州（19．0%）高45．9个百分点。

（三）乡村规划覆盖面比较小，规划的科学性和执行力不强。乡村规划进展缓慢，相当数量的县市，尤其是乡镇及村级规划工作仍未完成。尤其是在快速的城镇化及新农村建设中，农村一些地区存在明显的村落空心化，大量旧房及宅基地闲置，乡村土地利用、功能分区及公共建设规划也难以有效实施。与此同时，一些城市在发展中，屡屡突破现存的发展规划，大量占用土地且利用率不高，存在“摊大饼”和“空心城”现象。

（四）城乡财政投入失衡，涉农资金整合不力。一些地方城乡人均基本建设投入差超过3倍。加上多头管理、“多龙治水”，使本来就很有限的涉农资金使用非常分散，造成项目资金管理困难，投入效益不高。

（五）农村公共资源分配失衡，生产要素向城镇单向流动。在农村义务教育布局调整中，大量农村中小学被撤并，中学进入县城、小学进入乡镇，教育基础设施及优质师资力量向城镇集中。农村土地、资金、劳动力等资源也大量流入城镇。

（六）基层治理体制改革滞后，农民权益缺乏有效的保护。各地比较重视经济社会的一体化而忽视城乡管理体制的一体化；比较重视教育、医疗、卫生、社保以及土地等管理制度的改革，而忽视城乡行政组织与管理体系自身的改革；比较重视乡村撤并，而忽视基层组织管理体制的变革。为推进城镇化进程，一些地方采取“以土地换社保”、“宅基地换住房”等措施，违背了公民自由迁徙和民生保障权益平等原则，具有歧视性和不公平性，也不利于农民土地财产权益的保护。

四、新阶段与新对策：统筹城乡协调发展的政策选择

当前我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，特别是为了应对国际金融危机的冲击，保障国民经济稳定和持续发展，党中央强调要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。最近召开的党的十七届五中全会要求，统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。在新时期新阶段，我们必须进一步深化农村综合改革，逐步消除各种制度性障碍，促进城乡资源要素自由流动，促进基本公共服务均等化，为构建城乡经济社会一体化新格局注入强大动力。

（一）明确目标，推进城乡经济社会发展的一体化

统筹城乡发展的根本目的是为了破除城乡二元结构，纠正城乡发展失衡，形成城乡经济社会发展一体化新格局，最终实现城乡协调发展和经济社会发展融合。这不仅是当前应对全球性金融危机，“扩内需、保增长”的需要；也是进一步完善市场体制，调整产业结构，优化资源配置，促进我国城乡经济协调、可持续发展的需要；还是进一步加快农村社会建设，提升公共服务水平，保障农民民生权益，维护社会公平正义，构建和谐社会和全面建设小康社会需要。因此，统筹城乡协调发展是我国经济社会发展的重大的和长期的发展方略。必须从我国经济转型、社会建设及政治发展的高度，从破解“三农”困局及国家经济社会长远发展战略的角度认识统筹城乡发展的必要性、重要性和紧迫性，加快城乡经济社会发展一体化的步伐。

（二）加大投入，实现城乡基本公共服务的均等化

统筹城乡发展，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，调整城乡财政投入结构，加大对农业和农村的投入，着力保障和改善农民的民生，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。当前尤其要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好新农村建设规划，完善农村水利、交通、电力、电信等基础设施，加快村级公共服务中心建设，改善村容村貌和人居环境，逐步实现城乡及区域基础设施一体化。逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务的均等化。进一步完善公用事业的财政投入方式，改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、集中使用”的原则，以县为主整合涉农资金的投入，提高政府农业投入的绩效。更重要的是，从中央决策层面研究提出整合的程序、措施，实行上下联动。

（三）加快改革，实现城乡经济社会体制的一体化

统筹城乡发展涉及城乡之间、工农之间、不同群体之间利益关系的重大调整，是一项涉及面广、任务艰巨的系统工程。必须立足国情和城乡实际，进一步推进综合改革，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。尤其是要进一步深化城乡户籍制度改革，构建以身份证为核心、以居住地为基础的身份统一、权利平等和城乡一体的人口管理体制；进一步明晰农村集体产权，“村社分开”，打破集体经济组织的地域性和封闭性，为城乡居民双向自由流动扫清障碍；进一步推进农村基层体制改革，构建与开放、流动、多样化和城乡一体化相适应的新型农村社区组织、管理及服务体系；进一步完善金融体制，放宽市场准入，支持民间资本进入基础产业、基础设施、社会事业和金融服务等领域，引导社会资金和资源向农村投入；进一步完善城乡基层民主参与机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，健全社会风险评估机制和危机应对机制。

（四）因地制宜，走中国特色的新型城镇化道路

城镇化是我国经济社会发展的必然趋势和强劲动力。各地要根据区域发展总体战略及主体功能区的定位，加快城镇体系规划的编制，通过城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏，优化结构和布局；要立足“区域环境承载力”，全面考虑自然生态和人文环境、经济社会发展水平及市场和社会的可承受程度，坚持城镇化发展与人口、资源、环境相协调，统筹规划、合理布局；着力提高“城镇综合承载力”，合理确定城市开发边界，注重以人为本、节地节能，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张，加强城市公用设施建设，预防和治理“城市病”，从“外延式扩张”转变为“内聚式发展”。根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，合理确定各地城镇化发展的目标，因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施，要坚持走多样化的城镇化道路，东部地区可将着力点放在提高城镇化质量，促进城乡一体化上；中部地区则应大力提高各级城镇综合承载能力，促进人口就地转化；西部地区可引导人口向发展条件好的城镇集中，扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和边关城镇发展。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。

（五）加强监管，切实保障农民的公民权和财产权

城镇化和新农村建设都涉及农村人口、土地和资源的流动和转移。当前一些地方有关农民市民化的政策存在歧视性的规定，农民的土地、宅基地及房产等财产性权益得不到有效的保护，侵害农民权益的事件屡有发生，危及农村社会稳定。必须进一步完善农村土地制度，赋予并保障农民完整的土地财产权，让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分等权利；进一步落实土地“二轮延包”及“林权改革”，加快农村土地确权、登记及颁证工作，明晰和固化农民的土地经营权；按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制，完善城乡平等的要素交换关系，土地调整和流转必须以农民自愿为前提。严格遵循公民自由平等迁徙、自愿自主落户的原则，不得在“农转非”及人口流动中针对农民及特定人群制订有别于他人的特殊条款和歧视性规定，切实保障农民平等的公民权和财产权。

注释

①邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第65页。

②邓小平：《政治上发展民主、经济上实行改革》，《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第116页。

③《“百村千户”农民需求调查》在全国随机调样调查了100个建制村和1000农户，回收村庄问卷91份，农户问卷932份。

责任编辑王敬尧

2010-10-16

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）；教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“城乡基层治理研究”（09JZD0025）

＊2010年7－8月，国务院农村综合改革工作小组办公室组织有关大学和研究机构对湖北、四川、云南等省统筹城乡发展的状况进行了实地调查，华中师范大学中国农村问题研究中心完成了全国“百村千户”农民需求问卷调查。本文的基本结论和判断也是基于此次调查。