村民自治的困境与现实路径

房正宏

(阜阳师范学院文学院,安徽阜阳236037)

村民自治的困境与现实路径

房正宏

(阜阳师范学院文学院,安徽阜阳236037)

我国农村社会形势的发展使村民自治不断遇到一些新情况和新问题,主要问题在于村民及村委会的自治权不能得到充分行使和切实保障。由于农村人口的社会流动、相关的法律体系不完善、“乡”“村”边界不明职责不清、以及农村黑恶势力及宗族势力的入侵,都使村民自治受到影响和破坏。直面“自治”困境,探讨、完善村民自治的若干可选择路径,主要包括五个方面:加强法制建设,完善村民自治法律体系;大力加强农村的经济、文化建设;探索加强乡镇人大对村民自治的监督;健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制;坚持发挥人民群众发展基层民主的主体地位和积极作用。

村民自治;村民委员会;空心化;社会主义民主政治

党的十七大报告提出,必须把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”,并把基层群众自治制度上升为和人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度这三项重要政治制度并列的地位,从而构成我国社会主义政治制度体系的重要内容。可见,村民自治作为农村基层民主的制度形式和重要内容,它对中国特色社会主义民主政治建设意义重大。党的十七届三中全会再次强调,要“健全农村民主管理制度。坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,发展农村基层民主,以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,加强基层政权建设,扩大村民自治范围,保障农民享有更多更切实的民主权利。”①实践中,随着农村经济社会的发展,特别是与农村有关的一些制度改革的深化,以及由城镇化和工业化快速推进而带来的农村“空心化”,使得村民自治在运行中出现了一些新情况和新问题。如果这些问题得不到妥善解决,将会严重削弱村民及其自治组织的自治功能,并将直接影响到农村基层民主建设。

一、影响村民自治的“自治性”成因

自治(self-government)是“指某个人或集体管理其自身事务,并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”自治理想或学说在实践上至少表现为四个层次:第一层次也是最低层次是人们的注意力局限于文化自主,即在文学、艺术信仰和教育方面无约束的自我表达的权利;第二个层次则是法律的自主和权利;第三个层次是内部政治自主或本土管辖,即由共同体代表们来控制本共同体的经济、社会和政治事务;最后一个层次亦是最高层次,自治在单独一个共同体组成国家的形态上,等同于永久独立,因此是民族国家②。比之这一界定,我国的村民自治当属第三个层次即特定共同体(乡村)内部的自主管理。这种自治既不是政治自治更不是国家自治,而是管理自主和区域(乡村或社区)自治。我国广大农村在实践自治的过程中,由于基层政权对农村事务的管理权力不断扩张,村民的自治权受到限制;农村人口的大规模社会流动、相关的法规不健全以及农村黑恶势力侵入部分村民自治组织,都不同程度地导致其“自治性”的弱化。

(一)农村人口流动削弱了乡村的自治功能。由于我国城乡二元结构没有根本改变,也由于我国城乡经济及区域经济发展的差异性,导致农村青壮年人口大规模、频繁地流向经济发达的地区。这种社会流动的结果,使村民自治制度受到了深刻的影响,村民及村委会的自治功能受到削弱在所难免。

第一,人口流动导致流出农村“空心化”,对村民自治提出了现实挑战。大部分青壮年农民自由流入城市或经济发达的农村,而留下大量“空巢老人”、“留守儿童”和少数妇女。他们虽然为城市建筑业、加工业和服务业做出了很大的贡献、为自己的家庭增加了收入,但并不能因此改变处于城市“下层”的身份。村民们“弃农从商”,放弃参与农村政治是他们不得不、抑或是自愿的选择。这就直接导致三个结果:其一,影响民主选举质量,导致选举参与低和候选人范围变小。选举过程中主体部分缺位,参选率降低,特别是委托选举的变形,使可能选出的村委会成员素质偏低。而且,民主管理过程中的自我管理参与不够,外出村民对本村事务没有时间参与、不能参与或者不愿参与。其二,留守的村民无能力实行自治。以四川省平昌县为例,该县有83万农民,其中30万学生儿童,31万外出务工。“要靠剩下这部分村民来进行村民自治,显然是自欺欺人。”③其三,乡村政治精英层缺失,村民自治实际上沦落为村委会少数人决策。民主决策过程中不能召开全体会议,不能反映大多数的意愿;民主监督过程中的主体缺失致使监督权的让渡,不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。人口流动必定会削弱流出乡村的自治功能。

第二,村民的流入也会影响到流入地农村的自治。并非所有的农村人口流动的目的地都是城市,还有不少是流向经济更加发达的乡镇、农村,这就在一定程度上影响到了流入农村的自治。其一,流入村民的民主权利难以实现,不能充分行使选举权和被选举权。关于流动人口(村民)的选举问题,1998年颁布的《村民委员会组织法》并没有明确规定,2010年10月新颁布的《村民委员会组织法》在第13条作了具体规定。尽管如此,户籍不在本村的流入村民的被选举权事实上还是难以保障;而且,在一些流入人口规模较大、甚至超过本地村民数量的一些发达农村,户籍在本村的村民的权利也会受到一定程度的影响。其二,导致当地管理难、治安恶化。有学者认为,目前的农民流动是有流动无发展,导致乡村发展资源流失;有流动无突破,导致乡村传统文化结构在复制;有流动无安宁,导致乡村社会秩序失衡。一个社会秩序失衡、治安恶化的乡村,如何能保证村委会行使自治权、村民真正实行自治呢?

(二)村民自治法律体系不完善、法律监督缺位,导致自治权的行使缺乏保障。在保障村民自治方面,除《中华人民共和国宪法》外,《中华人民共和国村民委员会组织法》是最直接、最权威的法律。针对新修订的《村组法》一些地方尚未出台相应的实施办法,此前的若干实施办法不同程度地存有缺乏内在的科学性,特别是对当前农村实际而具体的情况只是作出了原则性的规定,而对一些关键的问题或是没明确或是不符农村当前的发展现状;村民自治组织执行有关法律制度,如村委会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、一事一议制度等,大都缺乏有效的法律制度支持。总之,1998年11月公布施行的《村织法》已明显不适应村民自治的发展实际。中国社会特别是广大农村发生了深刻的变化,包括农村税费制度改革的深化、城镇化和工业化的快速推进,而维护城乡二元结构的户籍制度却未曾任何改变;对此,不能仅仅寄希望于一部新修订的《村组法》来解决。所以,关于保障农民权利特别是自治权的立法尚须强化。

一个不争的事实是,对村民自治的法律监督存在缺位。虽然,新修订的《村组法》在第39条规定了“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。”如果该法在执行过程中有偏差甚至有法不依,地方各级人大及其常委会的监督力如何保证是一个值得思考的问题;《村组法》在第36条规定了“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正。”但从传统的思维角度来看,“上一级人民政府”显然更愿意帮助乡镇政府、支持其决定和做法;从村民自治组织本身来看,村委会执行村民大会决定的措施和手段在哪里?法律没有明确规定。在2003年曾轰动全国的基层民主实践者冯仁就认为“村委会不能违背法律来强推硬逼,牵猪赶牛。”④

(三)“乡”“村”边界不明、职责不清 ,导致“行政权”与“自治权”错位。乡村关系问题是国家与社会关系的一个缩影,它是改革开放以来,国家在对农村治理方式改变过程中出现的问题,即体现为基层政府管理与村民自治的关系,也是构成乡村治理中最基本的社会关系。历史地看,目前这种“乡政村治”治理体制并不是对前公社体制的简单复归,村庄和农民仍然被高度整合在政权组织体制内,因而,政权组织体系网络几乎覆盖着全社会。改革后的乡镇 、村民委员会、村民小组基本上由人民公社的公社、生产大队和生产小队的建制延续而来,除了正式的政权组织以外,村民委员会和村民小组都担负着一定的行政功能,具有准行政和类行政组织的特性。政权组织的体制性权力虽然上收至乡镇,但功能性权力仍然延伸到农户⑤。正是由于传统体制、思想认识、利益机制、法律制度等多方面的原因,乡镇政府仍然将法律规定的“指导关系”变成实际工作中的“领导关系”,产生了村民自治权与基层政府权力的冲突,在村委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督过程中都不同程度地存在着失职、越权、操纵等情况⑥。更有甚者,乡镇政府干脆把村委会变成事实上的手脚和工具。村民不能抵制也不可能抵制来自乡镇的各种工作指令。而为了完成上级交办的各种任务,村委会又不得不按照民主的程序走走过场,目的是减少矛盾和阻力,更快更好更出色地完成上级交办的各种任务。这就是形式民主或者服从型民主的真实写照⑦。由于乡村边界不明、职责不清,基层政府管理与村民自治缺乏必要的衔接与互动机制,使乡镇政府和村委会之间自由裁量空间过大而导致村委会“行政化”倾向、进一步导致乡村关系出现“行政权”与“自治权”错位与越权现象,既大大地降低了基层政府社会管理和公共服务的效能,也严重影响了村委会自治功能的发挥。

(四)农村黑恶势力和宗族势力侵入村民自治组织,破坏自治。农村人口流动导致“空心村”的另一主要弊端,是农村黑恶势力可能会乘虚而入,并且有的农村宗族势力逐渐抬头。这两股势力在一定的时机、采取非正当的手段侵入村民自治组织时,对村民自治制度本身具有极强的破坏力,严重阻碍了农村的民主政治建设进程。它们侵入村民自治组织的方式和途径主要有三种:一是有目的侵入,二是借机侵入,三是后天养成(因缺乏有效的监督),而多数情况下是几种途径并用。黑恶势力侵入村民自治组织的例子竟然有层出不穷之势,除了前些年举国闻名的“霸天们”,即:山东微山县的“东霸天”李某某、湘潭市雨湖区的“南霸天”赵某某、许昌市魏都区的“西霸天”吴某某、抚顺市红透山区的“北霸天”刘某某、河南虞县的“中霸天”何某某,还有2010年宣判的两起黑恶势力案件——北京市密云县河南寨镇平头村村委会主任王晓雷案、广州市白云区江高镇南岗村村主任殷卓波案,等等一系列触目惊心的案件,充分说明了农村黑恶势力侵入到村民自治组织、破坏自治已是一个不可否认的事实。由于这一问题具有非常大的社会危害性,已引起了党和政府的高度重视。近年来在打黑除恶的专项斗争中,当地政府运用专政机器对黑恶势力进行了集中打击和整治,取得了一定的效果。至少在目前,执政者和学术界还没有完全从破坏自治、政权退化和政权建设这一高度来认识和研究这一问题,因此,许多整治措施只能是治标之策。同时,在经济发达地区的农村,宗族势力对村民参与的影响相当大、操纵选举更突出。宗族势力的影响一般表现为利用同族和族内团伙抵抗国家某些政策的执行,如上交款任务,义务工指派,以及染指村集体经济,如林地、池塘的承包等等。他们往往利用血缘纽带关系,或者拉帮结派形成利益团伙,采取非正当手段控制村民选举。这两股势力侵入村民自治组织后,立刻出现“反民主”逆流,严重破坏村民自治,而且还会进一步渗透到农村基层政权、致使基层政权退化,给基层民主建设带来巨大危害。

二、完善村民自治的可选择路径

有学者认为,目前在中国县以下的农村基层出现了一种新的政治模式,即“乡政村治”(乡镇政权+村民自治)的模式,并用这种模式代替了已实行二十多年的人民公社时期的“公社—大队—生产队”的三级管理模式。在“乡政村治”的模式中,村民自治是乡镇政权的基石。只有奠定好这块基石,才能将社会主义民主落实到农村基层,才能真正实现近七亿农民当家做主。因此,“乡政村治”是有中国特色的农村基层政治模式,也是新时期我们找到的治理农村的最好的政治模式⑧。事实上,我国的国情也说明,只有把村民自治搞好,才能使大量的社会矛盾化解在基层,农村的稳定发展乃至整个社会的稳定发展就有了基本保证;只有坚持并不断完善村民自治制度,才能为社会主义民主政治建设提供基础保证。

(一)加强法制建设,完善村民自治法律体系。村民自治是一项复杂的系统工程,涉及农村经济、政治、文化、社会等方方面面。建立健全村民自治法制体系,能够有效预防“贿选”等反民主现象、将农村黑恶势力阻于自治体系之外,为推进和完善农村基层群众自治提供必要的制度保障。

第一,加强立法,使“村民自治”真正有法可依。除《宪法》的相关规定外,新修订的《村民委员会组织法》在第30条详细列举了村务公开的事项和对不定期公布或公布不实的处理办法,使村务管理的公开性和透明度方面向规范化迈出了一大步。1998年4月,中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》;同年10月,十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,在总结农村改革20年经验基础上提出,要进一步扩大农村基层民主,全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》,对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权(“四权”)提出了许多新的明确的政策措施,为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。为了保障农民参与乡村自治、发展基层民主政治的权利,必须要用更加细致明确的政策或法律具体肯定并细化宪法所规定的农民作为政治人的基本权利,如宣传中央政策和国家法律的权利,对地方政府行为和决策提出异议和抗辩的权利,和平地以个人和集体方式向公民和政府表达政治异议的权利,以及公民个人用合法方式寻求民意支持和政治影响的权利,等等。十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《村民委员会组织法》(修订),结合了我国目前农村的实际情况而更具现实针对性和操作性,它必将为我国村民自治制度和实践提供更有价值的指导和更权威的法律保证。

第二,订立相应的规章制度,健全适合本地区实际的配套实施办法。只有将民主建立在法制的基础上,社会主义民主的实现才能得到切实的保障。各级地方权力机关、民政部门要继续制定和完善基层民主的有关制度,加强操作性制度、保障性制度的建设。这些制度的建设内容应该包括:健全村民委员会直选制度,让村民选举出自己满意的代表管理村务;健全村民议事制度,保证广大群众参与重大问题决策;坚持和完善村民会议或村民代表会议制度,明确规定其职责、权利、议事内容和规则;健全村务公开制度,保证广大群众参与管理、实行监督;建立健全基层民主管理和监督制度,特别要坚持和加强政务、村务公开,规范公开的范围、内容、程序、时间,保持政务、村务公开的经常性、规范化,为群众监督创造条件;建立基层干部考核考评制度,定期全面公开村“两委”干部的考核结果,广泛接受群众监督,等等。

(二)大力加强农村的经济、文化建设。发展农村经济对加强基层民主建设以及社会主义新农村建设具有基础性地位和作用,加强农村的文化建设则可以为之提供精神动力和智力支持。

第一,加快发展农村经济,为农村民主政治建设提供坚实的物质基础。马克思曾指出:“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”⑨民主制度作为上层建筑,是由经济基础决定的。社会主义民主必须建立在社会化大生产的现代市场经济基础之上。贫穷落后、市场化程度较低已成为当今农村民主发展的制约因素;贫穷落后制约了农村的市场化,市场化又可以改变农村贫穷落后面貌,这两者是相互影响和相互促进的。因此,当务之急是大力发展农村经济,积极推进农村市场化进程,逐步确立适应社会主义市场经济的自主、竞争、平等、民主、法制、效益等现代意识,帮助农民成长为合格的市场经济主体。也只有发展好农村经济、提高农民的经济收入和实际生活水平,才能为农村的政治、文化建设提供基础支撑,才能适当减少农村人口的流动性,从而确保村民自治的参与数量和参与质量。邓小平指出,不仅要大力发展生产力,给人民以切实的物质利益,而且“要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法,而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法。”⑩

第二,文化建设有助于提高村民政治文化素质,提高其民主意识和参与积极性,减少“贿选”等反民主现象。加强农村的文化建设,其着力点在于提高广大农民的科学文化知识水平、培育政治思想和参与意识。文化知识是村民具备政治理论素质的前提,这是构建村民参与乡村政治能力的基础;而村民的政治素质养成及高低直接决定了他们参与乡村政治的能力和水平的高低,也直接影响到村民自治是否能够良性运行。加强农村的文化建设理应包括提高“两委”人员的文化素质。众所周知,由于历史和现实的原因,我国大多数乡镇基层干部(包括“两委”人员)虽有丰富的农村工作经验和处理实际问题的能力,但年龄偏大、学习积极性不高等原因导致他们对新时期各项政策方针的理解难、执行打折扣而难以落到实处;同时,由于农村优秀青年大多外出打工或创业,经过选举产生的村委会组成人员特别是主任委员,一般都是年老体弱,文化水平低而又不注重学习,开拓创新能力不佳,往往充当“老好人”。所以,农村的文化建设迫在眉睫。加强农村的文化建设不仅有助于加强政治文化普及、提高政治文化素质及参与积极性;还有助于提高其民主意识、识别“伪民主”、“反民主”并抵制“贿选”现象,使村民自治能真正建立在民主的基础上取得实效。

(三)探索加强乡镇人大对村民自治的监督。村民自治不是政治自治,而是管理自主和区域(乡村)自治,因此它不能游离于政治体系之外,而必须接受监督。这种监督至少有两个层面,其一是来自人民代表大会的法律监督,其二是来自广大村民或代表的群众监督。

第一,加强对村民自治的监督是法律赋予地方人大的职责。在我国现行体制下,对基层民主政治建设的工作安排和业务指导主要归口在国家民政部门。国家民政部的工作职责之一,就是“拟订城乡基层群众自治建设和社区建设政策,指导社区服务体系建设,提出加强和改进城乡基层政权建设的建议,推动基层民主政治建设。”国家民政部并设有专门的机构“基层政权和社区建设司、农村基层民主处”具体负责农村基层民主建设。相应的,省(市)、市、县各级民政部门的工作职责中都有和这一条相类似的内容和规定,并设有相应的处(科)室负责落实、实施。当然,多数时候民政部门对基层民主建设的业务指导、管理和监督是结合在一起的,而作为权力机关的人大的法律监督并没有得到体现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,基层群众自治制度是一项基本政治制度;人民代表大会又是我国的国家权力机关,它对其他国家机关(包括民政部门)的执行情况进行监督是理所当然;而且,作为国家一项基本政治制度,加强对村民自治运行情况进行监督也是制度本身的一项重要内容。《村组法》第39条规定:“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在第9条第5款即规定了乡镇人大的职权之一是“决定本行政内的民政工作的实施计划”。这些规定为乡镇人大对村民自治及其制度的监督提供了法理依据,虽然这些规定还不具体。

第二,切实加强乡镇人大的建设,强化监督职能。乡镇的人民代表大会得依法进行监督,但其监督力能够使其胜任监督职责吗?回答并不肯定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然规定了乡镇人大的职权有13项之多,由于不设立常务委员会,它的许多职能只是在一年一次的人大会议上行使;第14条规定乡镇人大设主席和副主席1-3人,其职权是“在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”但实际上,不少乡镇存在人大(副)主席兼任乡镇党政职务、或乡镇党政干部兼任人大(副)主席的情况,有的乡镇甚至没有设立人大副主席一职。这一做法明显违反《组织法》第14条第二款的规定,更不用说乡镇人大的职责也只是“决定本行政内的民政工作的实施计划”而不是“决定并监督”。这说明,村民自治的法律监督严重缺失。因此,必须加强乡镇人大建设,强化其监督职能,实现乡镇人民代表大会与村民自治制度的有效衔接,从而确保村民自治良性发展、健康运行。

(四)健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。自治不等于独立。基层群众自治必须在党组织的领导下,实行自我管理、自我教育、自我服务。《村组法》第4条规定,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”无论是村民委员会、居民委员会还是企业的职工代表大会,都要在基层党组织的领导下开展工作,民主决定和管理本区域、本企业的事务。基层党组织则要依据法律规定支持和保障基层群众自治组织行使民主权利,健全机制,促进基层群众自治制度的健康发展。但是,村党组织不能直接对村委会发号施令,更不能取代村委会在村民自治中的主体地位。目前,在村民自治的实际操作中,普遍形成了党的基层组织领导村委会。甚至一些村的党支部(党总支、党委)书记在民主选举中当选为村委会主任,或者是制度上的安排,实现了事实上的“一肩挑”。这个现象与基层民主的逻辑内涵相悖,对于村民自治弊大于利,尚需在实践中不断探索与总结。

构建充满活力的基层群众自治机制,理应包含重构新型的乡村关系。因为村民自治作为一种社会政治现象,它在实际生活中并不是独立出现的,而是与乡镇党委和政府、村党支部、村级各种经济合作组织等融合在一起、是基层组织建设的一个重要组成部分。在村民自治过程中,乡镇政府对村庄选举过程及结果的强大影响、对村民自治的影响力是不言而喻的。产生这一问题的主要根源就在于乡村关系的规则不全、功能模糊、边界不清,解决这一问题的办法就是要重构新型的乡村关系,重新完成包括社会经济、生活、文化、管理及其相互关系等新的“自足圈”的构造过程,明确界定乡镇政府与村级自治组织之间是指导与协助、服务与监督的关系;并借鉴城市社区建设的经验,划清政务和村务的边界,明确各自的职责和功能,建立乡镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制,即政府依法行政和村庄依法自治。这种新的自足圈是因应人们更高层级的优势需要而构造的,是一种新的理念的体现,对人们的基本需要的满足更加全面,也就是说其功能更加健全,乡村可以在同一层级上进行沟通和交流,由此建立一种在党委统一领导下、乡镇行政调控机制与村民自治机制相结合、乡镇行政功能与村庄自治功能互补、政府力量与社会力量互动、政府资源与社会资源整合的合作治理模式⑪。

(五)坚持发挥人民群众发展基层民主的主体地位和积极作用。在村民自治实践和农村改革中,要充分尊重农民首创精神,充分发挥农民在基层民主实践中的积极性和主动性。不仅因为人民群众是历史的创造者,而且只有农民才是村民自治的实践者。广大农民对党和国家大政方针的拥护和支持是我们党的执政之基、力量之源和胜利之本,也是党执政合法性的根本来源。尊重农民的首创精神,要善于把农民在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策,把成熟的政策上升为法律法规,不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。群众的民主需求,归根到底还是要与他们的经济利益紧密结合。基层民主一旦离开了民众的实际利益,久而久之就必然出现动力不足,就会难以持续。因此,学者特别是实践者要深入农村基层,了解广大农民们的利益诉求、倾听其心声,真正做到“从群众中来,到群众中去”;要始终如一地重视农民的创新实践,在尊重基层民主政治特点和规律的基础上,密切关注村民自治的发展进程,主动研究新情况,探讨如何保证村民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;要结合村民自治中的一些成功经验健全各项民主管理制度、制定和完善相关法律法规,从而推动村民自治制度的不断完善与优化,使广大农民在自治实践中真正能享有并行使各项民主权利。“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候,民主才是名符其实的民主。”⑫惟此,村民及村委会才能确保自治权的行使,社会主义基层民主政治才能得到切实发展。

徐勇教授认为,村民自治是在人民公社体制废除之际产生的,它的核心价值在于为农民的自由、自主和自治活动提供了广阔的制度性平台。而改革后乡村政治生态的重要变化参数是农民个人利益合理性和合法性的再次确认,村民自治只是这一经济自主性在政治制度上的逻辑延伸,也是一种基于市场、民主和法制理念的新的乡村治理方式。因此,村民自治是建构在个人利益和个体平等的公民权基础上的,它与历史上的乡村自治、地方自治、公社体制都有着本质上的不同,同时又是历史的逻辑延伸⑬。确实,村民自治的丰富实践业已证明它是适合当前中国农村实际的一种民主形式,在几十年的实践中充分保障了广大农民行使当家做主权力和享有各项民主权利。实践还证明,实行村民自治是当代中国农村基层走向民主的惟一正确的道路,所以党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴,这是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。面对社会主义新农村建设进程中不断出现的新情况和新问题,村民自治本身也有一个与时俱进、不断丰富和发展的过程。有党的正确领导,有数亿农民高昂的参与热情,村民自治无论在实践中遇到什么困难和问题都能够克服掉,村民自治制度也必须坚持下去而不能动摇。

注释

①《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议文件汇编》,北京:人民出版社,2008年,第17页。

②邓正来主编:《布莱克维尔政治学百科全书》,北京:中国政法大学出版社,2002年,第745页。

③⑦冯仁:《村民自治走进了死胡同》,《理论与改革》2011年第1期。

④冯仁,现任四川省平昌县江口镇党委书记。2003年曾在轰动全国的平昌县乡镇党委书记“公推直选”试点中脱颖而出,走上了镇党委书记岗位任职。

⑤徐勇:《政权下乡:现代国家对乡土社会的整合》,《贵州社会科学》2007年第11期。

⑥王敬尧:《中国农村治理:理论与实践的对话》,《社会主义研究》2001年第5期。

⑧张厚安:《村民自治:中国农村基层民主建设的必由之路》,《河北学刊》2008年第1期。

⑨《马克思恩格斯全集》(第3卷),北京:人民出版社,1973 年 ,第 12 页 。

⑩《邓小平文选》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第146页。

⑪王敬尧:《村民自治进程中的乡村关系—以S村选举问题的处理为例》,《北京行政学院学报》2002年第5期。

⑫戴维赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,北京:中央编译出版社,1998年,第398页。

⑬徐勇:《中国民主之路:为民主寻根——乡村政治及其研究路径》,《中国农村观察》2001年第5期。

2011-05-15

安徽省教育厅2010年人文社会科学重点研究项目“村民自治实践中的问题研究”

责任编辑 王敬尧