国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路

郑功成

(中国人民大学中国社会保障研究中心,北京100872)

国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路

郑功成

(中国人民大学中国社会保障研究中心,北京100872)

灾情已经成为十分重要的国情,灾害问题正在成为严重的经济问题、社会问题乃至政治问题,并日益深刻地影响着国家和地区的发展。因此,特别需要将综合防灾减灾上升为国家战略,用新的发展理念来指导防灾减灾实践,同时设定国家防灾减灾战略目标,通过举国动员、理顺体制、优化投入及其他有效措施来实现防灾减灾目标。

灾情;防灾减灾;国家战略;灾害意识;优化治理

日本“3.11”特大地震及其引发的海啸与核事故灾害,给日本造成了巨大的灾难性后果,也带给中国很大的冲击。我们看到了日本国民在遭遇重大灾难时始终保持着高度冷静与严格自律,即使是在免费供应的超市,也不见惊恐、无序与贪婪,反而到处可见镇定、秩序与礼让。能够达到如此冷静地应对重大灾难的水准,是日本将防灾减灾上升到国家战略并采取相关行动的结果。①因此,尽管中国作为多灾之国具有应对灾害的丰富经验,特别是救灾方面具有自己独特的优势,但就整个防灾减灾而言,还必须从战略高度上重视防灾减灾,并在立足全局、着眼长远的基础上,统筹考虑综合的防灾减灾行动方案。

一、灾情已经成为十分重要的国情

古今中外的历史昭示我们:各种灾害都是危及人民生计与社会安定的重要原因,也是检验统治者执政能力与管治能力的重要标尺。中国历史上的农民起义,无论其范围大小或时间久暂,无一不以灾荒为背景,这是中国历史的公例。在新中国,社会主义制度的优越和政府对救灾工作的重视,使灾害不致酿成大的社会动乱,但也付出了沉重的代价,它对整个社会经济的发展产生了不可低估的影响。从近30年来的灾情发展变化来看,中国的灾害问题在总体上处于不断恶化之中,其表现在于:②

1.自然灾害的危害面积在蔓延扩大,这是中国灾情的重要发展趋势。由于受全球环境、气候变化的影响,加之一些地区水利设施废弛,干旱近20年来在南方接连大面积出现,即使是水资源丰富的两湖地区也多次遭受旱灾的严重袭击,今年的南方大旱更揭示了这种趋势的严峻性。作为主要灾种的水灾,虽然近年因三峡工程等一系列的水利设施发挥了作用而有所减轻,但水灾的危害面积依然在上升。以农作物为例,根据《中国统计年鉴》等资料,在1970—1978年间年均受灾面积为2720万公顷,1979—1987年间年均上升到3287万公顷,1988—1992年间年均达4247万公顷,1993—2000年间年均达5061.6万公顷,2001—2009年间年均达4523万公顷。③其他气象灾害与地震、泥石流等地质灾害也在许多地方频繁发生。由此可见,中国自然灾害的危害面积还在不断蔓延和扩大。

2.自然灾害的发生周期愈来愈短。新中国成立60年多来,尤其是“大跃进”、“文化大革命”时期,毁林开荒、围湖造田及无约束的“三废”排泄等,对生态环境的破坏十分严重,使大自然失去了自行调节的机能,各种自然灾害正在呈现出次数愈来愈多、间隔愈来愈短的趋势。在旱灾方面,中国历史上是三年一旱,20世纪60-80年代是三年两旱,现在变成了无年不旱、一年多旱(春旱、夏旱、秋旱);在水灾方面,历史上年均1—2次,现在年均达50多次,每年洪涝面积就达几十万平方公里;南方罕见的冷害、病虫害近几年也常有发生,2008年南方冰雪灾害就是一个显著的例证。自然灾害发生周期的缩短,正迫使我们为自身不当的活动付出高昂的代价。

3.自然灾害的危害后果日益严重。据民政部公布的统计资料,进入本世纪以来,中国因自然灾害导致的人口死亡总计达11.8万人,年均近1.1万人;直接经济损失总计达35739亿元,年均3249亿元。上述数据还不包括各种人为事故灾害与环境灾害等造成的严重损害后果。④特别是一些巨灾的发生,往往波及全国或者带来全国性的重大影响。如,1998年夏季中国的长江、松花江、珠江、闽江等主要河流流域都发生了严重的洪灾,波及29个省、自治区、直辖市,受灾最重的是江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古、吉林等省,农田受灾面积达2229万公顷,成灾面积 1378万公顷,死亡 4150人,直接经济损失达2551亿元。2008年继损失巨大的南方冰雪灾害后,发生在四川汶川的“5.12”大地震,更是给中华民族带来了一场大劫难,死亡及失踪人数高达87150人,直接经济损失8523亿元。干旱、洪涝、地震、台风、滑坡、泥石流、冰雹、霜冻、风沙等各种自然灾害在近几年不断地造成严重的损害后果,不仅直接影响着受灾地区的发展,而且对国家发展全局产生重大影响。

4.人为型自然灾害剧增。人口的增长,生产的发展,乡村工业化或低级工业化的快速推进,必然导致对大自然的过度索取和损害,尤其是新中国成立后推崇“人定胜天”的理论,不讲科学和盲目开发的事例不胜枚举,近30年来一些地方以牺牲环境为代价追求经济增长,其直接后果就是各种人为型自然灾害急剧增加。以环境灾害为例,工业粉尘和废气排放所致的大气污染早在20世纪后期就使中国正在成为世界第三大酸雨区,在秦岭、淮河一线以南的广大地区造成日益严重的危害。沿海工业城市的污染,不仅导致了赤潮的泛滥成灾,更重要的还在于毁灭了大量鱼类资源,“黄金海岸”已变得难见渔汛。城市化、工业化的发展对江河湖库及地下水资源的污染更为触目惊心,据有关部门调查报告,中国有80%以上的河流已遭污染,80%的城市居民喝不上合格的生活用水。疾病在增加、河流在发臭、耕地在退化,水污染造成的损失每年数以百亿元计,只不过因这些灾害损失不像地震、洪水灾害那样显现而未出现在官方公布的灾情统计中罢了。此外,由于环境的破坏,病虫草鼠害亦在不断加剧。我们正在为发展经济和某些不负责任的行为付出沉重的代价。

5.各种人为灾害均在上升,尤其是交通事故、火灾以及与生产相关的人为灾害,危害后果日趋严重。如公路交通事故,随着机动车辆的增加,新中国成立后一直呈上升趋势。20世纪50年代全国每年死于交通事故者约4000人左右,70年代为1～2万人,80年代在5万人以上,90年代初期已接近6万人;进入本世纪后,年均因交通事故死亡人数在7万人以上。2010年全国共接报道路交通事故3906164起,同比上升35.9%,其中涉及人员伤亡的道路交通事故219521起,造成65225人死亡、254075人受伤。⑤近30年来,随着工业化进程的加快,工业灾害也在大幅度上升。如工业粉尘的剧增,导致了职业病患者大量出现。卫生部公布的统计资料显示,1989年全国尘肺病患者累计为35万人,1993年上升到近50万人;2000年全国尘肺病例数为558624例,累计死亡133226例,病死率为23.85%;截至 2009年底,全国累计报告职业病722730例,其中尘肺病65.3万例,这意味着中国尘肺病病例每年以超过10000例人数在持续增加。⑥各地还有大量潜在的农民工职业病患者,中国已经进入了职业病高发期。

综上可见,中国的自然灾害在不断恶化,重大自然灾害频繁发生,人为型自然灾害剧增,同时伴随而来的还有工业灾害全面爆发,环境灾害已经成为危及人的安全与持续发展的重大因素,公共卫生事件及各种人为事故亦让我们防不胜防。从政治角度看,各种灾害特别是重大灾害的发生与发展,是对执政党执政能力和各级政府管治能力的考验;从经济角度看,各种灾害导致的直接与间接经济损失,以及各项防灾减灾、抗灾救灾的投入,是对国民经济正常发展与微观经济正常运行的重大打击,也是对国家财政及相关经济制度或政策的冲击;从社会角度看,各种灾害必然损害正常的社会秩序并产生难以预料的心理打击,往往容易导致秩序混乱与社会失控。可见,灾害不仅会给城乡居民的生活带来巨大而深刻的影响,而且对整个国家的政治、经济、社会乃至思想文化、伦理道德等多个方面均产生重大影响,成为一切政治、经济、社会活动的重要组成部分。⑦不了解中国的灾情,便不可能全面把握中国的国情;不解决好中国的灾害问题,国家或地区的发展进程将始终充满着风险与不确定性。因此,应当将灾情纳入中国国情范畴,并对这一国情构成要素的发展变化保持高度警惕,让公众了解国家和所在地区的灾情,让政府了解国情、省情、市情、县情中的灾情,把防灾减灾纳入到国民经济和社会发展的总体规划及每个国民的自觉行动中去。

二、应当将综合防灾减灾上升为国家战略

前事不忘,后事之师;他山之石,可以攻玉。在日益严重的灾情面前,强调将综合防灾减灾上升为国家战略,是基于以下五个方面的理由:⑧

1.灾害损害后果的日益严重,迫切需要引起更高程度的重视。今年以来发生的日本“3.11”地震、美国龙卷风灾、智利火山爆发、中国南方旱涝灾害交替,等等,揭示出全球灾害问题不仅未因社会经济发展与科技进步而减缓,反而因气候变化等而进入灾害多发期。在本文的第一部分,已述及中国灾害问题在不断恶化,重大灾害频发,损害后果特别严重。在如此严重的灾害面前,如果不能从国家战略的高度来重视并切实推进综合防灾减灾工作,一旦中国也爆发类似于2004年印度洋海啸、2011年日本“3.11”地震或其他重大灾难,所形成的冲击将无法估量。

2.灾害致因日益复杂化,急切需要综合治理。毋庸讳言,当代中国灾害问题的恶化,与自然界物质运动、工业化、经济全球化等密切相关,也与数十年间未能注意环境保护和重视人类安全有着密切关系。乱砍滥伐、毁林开荒、围湖造田、过度放牧等掠夺自然的现象,曾经在全国各地上演,直接造成水土流失加剧、水旱风沙等灾情加重的恶果;在不适宜居住的地方兴建居民区或城镇,在地质灾害频发的地带搞建设,“人定胜天”、“战台风”等不讲科学的抗灾理念,亦曾指导过效果不良的抗灾行为,并为此付出了巨大代价。近30年来,一些地方急于发展、急于求富,走的是一条以牺牲环境为代价的经济增长之路,污染遍及城乡,蓝天白云、清新空气、洁净的水已经成为生活奢侈品;等等。可见,中国灾害问题的恶化,既有自然方面的原因,也有决策失误和管理失职、失范的原因,还有经济增长方式落后、不讲科学发展、盲目蛮干等原因。日本“3.11”特大地震发生后引发中国抢购食盐的现象,还揭示出灾害的损害后果不再完全取决于灾害的大小,而是加入了更多的人为因素在内。在灾害致因日益复杂化的条件下,尽管对灾害问题进行局部治理是必须的举措,但仅有局部的治理显然是非常不够的,当代社会更需要对灾害问题进行综合治理。

3.现行防灾减灾体制存在着相互分割、投入失衡的重大缺陷。应当承认,新中国成立以来,党和政府对防灾减灾工作一直是非常重视的,从20世纪60-70年代的大规模农田水利基本建设到世界瞩目的长江三峡工程,从遍布城镇的消防体系建设到雄峙北国的“三北”防护林营造等,各种防灾减灾工程措施确实取得了巨大的成效。然而,因传统思维的束缚与行政体制的僵化,事实上又长期缺乏针对灾害问题的统筹考虑和系统的减灾政策设计,它在减灾实践中的具体表现就是存在着相互分割与投入失衡等内在缺陷。

第一,不同灾种的研究与治理长期分割。众所周知,自然灾害与人为事故存在着成因机理与治理对策方面的差异,但其后果都是导致人民生命财产损失,并且日益与人为或社会原因密切关联。因此,我们需要的首先应当是完整的灾害与风险意识,是统一的防灾减灾行动,以及从工程措施到非工程措施的综合治理,其次才是有针对性的具体防灾减灾措施。但在长期的灾害研究中,自然灾害与人为灾害一直是相互分割的,防灾减灾通常被视为自然科学领域的任务,社会科学工作者绝少介入或者无法介入;即使是自然灾害领域,也存在不同灾种研究相互分割的现象,这与当代社会各种灾害发生与发展过程中的相互关联性及其前因、后果的相通性无疑是脱节的。在灾害管理中,往往强调分灾种而治,分环节而治,忽略将灾害问题视为一个整体进行综合治理。这种灾害分割或者灾种分割分治的现状,非常不利于形成共同的灾害意识,也不利于建立综合防灾减灾体系。

第二,防灾减灾体制分割。在当前的行政架构下,自然灾害与人为事故(甚至是按照不同的灾害种类)被不同部门分管,如水旱灾害、地震地质灾害、台风、海洋灾害、病虫害、传染病、火灾、爆炸、交通事故等分别由水利部门、气象部门、地震部门、国土部门、海洋部门、农业部门、卫生部门、公安部门、安全监督部门以及住建部门、环保部门、交通运输部门等主管,这种体制有其分工的合理性,但因缺乏综合管理机制和部门之间的有效协调,其后果必然是相关政策相互分割、缺漏与交叉并存,进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置,有时甚至相互之间产生抵消作用,综合防灾减灾效果可能是负数。

第三,防灾减灾投入失衡。主要表现在:一是减灾投入主体失衡,政府投入大,而企业投入少,市场机制作用有限,家庭或个人的责任重大;二是减灾投入环节失衡,重灾后救济与重建,轻灾前防范与减灾;三是工程措施与非工程措施投入失衡,重工程措施投入,轻非工程措施投入;四是投入与产出失衡,即各地往往对上防灾减灾项目重视,而对项目能否发挥有效作用往往并不重视,一些防灾减灾工程质量低劣或者长期不能发挥作用,个别防灾减灾工程甚至成为恶化灾情的致因,类似现象说明缺乏防灾减灾综合效果评估即对防灾减灾产出的评估,即使投入再多也可能是低效率、低效果的。

4.重微观轻宏观,重技术方案轻先进理念与制度。长期以来,我们关注的多是具体的灾种应对之策,重视的是各种技术方案与手段,缺乏的则是先进的防灾减灾理念与健全的防灾减灾制度,以及宏观的、系统的筹划与对各种灾害问题的综合治理,这是造成国民灾害意识薄弱和灾害或风险管理机制不尽合理的根本原因。例如,我们不重视防灾减灾教育,缺乏科学防灾减灾的理念,轻视非工程防灾减灾措施等,这些恰恰是处于宏观层面的防灾减灾战略的重要内容;在防灾方面,国家还缺乏全国统筹考虑与长远规划,近30年来,就在一些地区出现了农田水利建设基本废弛的现象,许多地方基础设施的防灾标准长期偏低或者年久失修,实际上都存在着严重的安全隐患;在抗灾方面,还主要依靠政治动员与人海战术来抵抗重大灾害,现代科技和合理分散灾害风险的措施仍然采取得很不够;在救灾方面,长期以来依靠国家救济且主要是中央政府救灾,地方政府责任迄今未能明确落实,市场机制与社会机制的作用未能得到有效发挥;等等。缺乏先进的防灾减灾理念,就不会有合理的防灾减灾制度设计,缺乏宏观考虑、综合设计的防灾、抗灾与救灾措施,必然在缓解灾害的危害方面受到局限。一个典型的例证是,各种灾害事故导致人员伤亡的后果在许多国家都大幅度下降,而在中国依然还很严重。

5.公众的灾害或风险意识依然淡薄,而对安全的期望却在持续上升。中国的大多数城市是不设防城市,大多数家庭除了防盗基本上不考虑如何防范自然灾害与事故灾害,灾害或风险意识淡薄仍然是全国城乡居民中的普遍现象。从1978年唐山“7.28”大地震后数亿人惊恐不安地露宿街头,到2011年日本“3.11”大地震后听信谣言抢购食盐,反映了公众对灾害的恐慌心理与对安全的期望。特别是在财富持续增长、生命日益珍贵的条件下,安全问题已经成为十分重要的民生诉求。如果不能从战略高度正视公众灾害或风险意识淡薄的现实及其不良后果,不能从战略高度重视公众日益提升的安全诉求,灾害问题的恶化就可能成为国家发展进程中的重大隐患,重大灾难的发生就可能导致公众集体的心理危机,进而演变成为重大的社会混乱与失控,危及国家发展全局与长远利益。

中国的灾害问题非常严重,各种大灾、大事故年年不断、月月不断,有时甚至一天之中不同地方发生多起大灾,人人都感觉到中国灾害问题的严重性,影响灾害的因素也日益复杂化,公众对安全的诉求在持续升级,这就是我们面临的真实的现实。因此,在将灾情视为重要的国情构成要素的基础上,急切需要将综合防灾减灾提升到国家战略的层面,同时矫治传统的、落后的发展理念,从战略高度来系统研究、统筹思考综合防灾减灾对策并采取相关行动,最终才能造就一个适合我们生存与发展的安全宜居世界,避免因重大灾害发生而带来的严重挫折。

三、国家综合防灾减灾战略的理念、原则与目标

考察整个人类的发展史,可以发现,灾害的历史与人类的历史一样悠久,有史便有灾,无地能避害,人类社会是在经受各种灾难的磨砺中不断进化与发展起来的。从与灾害抗争的历史来说,中华民族可能是世界上最能经受考验并能够从灾难中走出来的伟大民族,因为数千年来中华文化一脉相承,从未中断,即是有力的证据。⑨新中国成立60年来的抗灾经历,揭示的道理亦是人不可能胜天,但也不只是听天由命。面对日益严重的自然灾害与人为灾害,我们需要的是在立足全局、着眼长远的基础上,尽快确立国家综合防灾减灾战略,并在减灾过程中实现经济社会发展目标。

第一,确立安全第一、天人合一的防灾减灾理念。一方面,以人为本,安全第一,一切防灾减灾措施都是为了人类自身的安全,防灾减灾应当以安全作为出发点与落脚点。安全第一的理念背后实际上是生命至上,它包括三层含义:一是对所有人的生命与健康都应当倍加珍惜,因为人的生命毕竟只有一次,人的健康事关人的一生;二是以维护人的生命安全与健康作为防灾减灾的基本出发点,应当采取一切有效措施来避免与减少各种灾害事故对人的威胁;三是灾害发生后应当救人优先,这是人类对自身安全需求的真切反映。如果能够将安全第一的理念落实到灾害管理的全过程,各种灾害中的生命代价一定大为减少。这方面,日本在无法避震条件下的防震意识及防震措施、德国作为制造业大国长期不懈追求的零工伤目标,等等,都创造了在同样灾害或者风险面前的最小的生命代价的示范,非常值得我们学习与仿效。

另一方面,天人合一实质上是指人与自然和谐相处、万世不竭。中国自古以来就有“天人合一”的思想,钱穆甚至称“中国文化中,‘天人合一’观是整个中国传统文化思想之归宿处”,并评价“天人合一”是中国古代文化中最古老、最有贡献的一种主张。⑩儒家认为“天地生万物”,人与万物都是自然的产儿,主张“仁民爱物”,由己及人、由人及物,把“仁爱”精神扩展至宇宙万物;道家把自然规律看成是宇宙万物和人类世界的最高法则,认为人与自然的和谐比人与人的和谐还要崇高快乐;佛家认为万物都是“佛性”不同的体现,所以众生平等,万物皆有生存的权利;可见,儒、佛、道在人与自然和谐的观点上完全一致。强调要树立天人合一、人与自然和谐相处的防灾减灾理念,不仅是因为中国的灾害史与抗灾史已经告诉我们,各种自然灾害的发展变化其实都与我们自己的生产活动与生活方式直接相关,影响最为重大的水、旱灾害日益严重化更是人与自然的关系紧张表现;而且是对一直以极端人类中心主义导向的传统工业文明的矫正,也击中了中国现阶段已经出现的以牺牲环境、耗费资源为代价的经济增长方式的要害。⑪如果能够从人与自然之间事实上的对立转向和谐相处,各种自然灾害与环境灾害(特别是水、旱灾害)持续恶化的趋势将从根本上得到扭转。

第二,遵循六大防灾减灾基本原则。

①发展与减灾紧密结合原则。发展与减灾应当是一种正相关关系,但现实中往往表现为负相关关系,因此,经济发展要考虑如何减少灾害发生、减轻灾害损害后果并提升防灾减灾能力,社会进步要能够提升全民灾害、风险意识与灾害、风险管理水平。

②防灾优先与抗救结合原则。最高明的战术是不战而屈人之兵,最高效的减灾是避免与防止灾害的发生,在这方面,除了通过工程措施与技术方案来防范各种灾害风险外,我们的祖先逐水草而居、适季节而迁徙的做法其实也可以给我们以启示,这就是尊重自然、适应自然而回避灾害,以追求安全为目标,如不要在行洪河道上生活,不要在地震带上建筑,不要以血肉之躯抗台风,等等;同时,灾害的不可绝对避免与可以减轻的客观规律,决定了重视防灾的同时还需要有完善的抗灾策略与救灾措施,如开展农田水利建设以抗旱,提高房屋建筑物标准以抗震,等等。

③责任共担与风险分摊原则。安全世界是人类共同的追求,防灾减灾是政府、企业、社会组织、家庭与个人共同的使命,因此,应当确立责任共担与风险分摊的原则,按照分工明确、各显其长、各尽其责、有机结合的思路,划分主体各方的防灾减灾责任,并通过政府、市场主体(如保险公司等)、社会组织(如慈善公益团体)构建起能够尽可能恢复受灾体损失的风险分摊机制。

④工程措施与非工程措施相结合原则。中国以往一直重视防灾减灾工程措施而国民灾害意识依然淡薄、损害后果依然严重的事实,证明了仅仅依靠工程措施是不可能达到防灾减灾的预期效果的,而在日本“3.11”地震中,可以看到包括灾害意识培育、防灾减灾训练等非工程措施的效果;当然,若只有非工程措施而忽略工程措施,也不可能取得良好的防灾减灾效果。因此,对工程措施与非工程措施不可偏废,而是宜置于同等重要的地位,双管齐下地加以推进,才能真正实现防灾减灾的预期目标。

⑤综合治理与重点应对相结合。由于应对灾害问题是一项涉及全社会的协调行动,既包括监测、预报、防灾、抗灾、救灾、援建等减灾措施的实施,也包括人口、资源、环境、社会经济发展等方面的协调,如果没有统筹考虑与综合治理,实践中必定顾此失彼,甚至出现相互抵触的现象;同时,在各种灾害中,水灾、旱灾、地震、台风等构成了中国的主要灾种,它需要举国之力来应对,但不同地区的灾种结构是有差异的,从而还需要重点应对本地区的主要灾种。因此,在防灾减灾实践中,综合治理是基石,重点应对是关键。前者重在普遍性的防灾减灾理念、意识、技巧及有机协调的灾害管理体制、机制,包括统筹考虑发展与减灾、自然灾害与人为灾害、工程措施与非工程措施、不同制度之间的衔接与互补等;后者重在有针对性的具体防灾减灾措施与技术方案。如对江河的治理、人工降雨抗旱、防震标准的规范、规避台风的措施,等等。

⑥重视应急管理与构建长效机制相结合。经过2003年“非典”的促进,中国的灾害应急体系建设取得了巨大成效,但防灾减灾的长效机制建设却未能够引起同样的重视,以致多灾之国的国民普遍缺乏灾害意识,城市与乡村多处于不设防状态,城乡居民大多对灾害心存侥幸,企业很少有防灾减灾投入,保险公司甚至取消了保险业的防灾防损功能,等等。所有这些,表明构建应对灾害问题的长效机制已经迫在眉睫。只有做到应急管理与长效机制有机结合,才能实现防灾减灾的常态化与高效化。

第三,明确国家综合防灾减灾的战略目标体系。基于中国的现实灾情及其发展趋势,结合中国的综合国力与财力增长、民生改善与诉求升级等因素,借鉴国外经验,国家综合防灾减灾战略的总目标可以确定为:尽快扭转灾害问题不断恶化的趋势,逐步减少灾害发生频率、减轻灾害造成的损害后果,使人民的安全感明显上升,后顾之忧基本得到解除。为此,应当建立相应的防灾减灾考核指标体系,主要包括:

①防灾减灾投入指标。可以设定全社会防灾减灾投入占 GDP之比、防灾减灾公共投入占国家财政支出之比、企业防灾减灾投入占企业生产经营成本之比、家庭防灾减灾投入占家庭消费支出之比等细化指标,确保防灾减灾公共投入随着经济社会发展而持续增长,促使企业成为防灾减灾投入的重要来源,由此检测防灾减灾投入的结构与优化状态。

②灾害发生频率与次数指标。可以设定灾害发生频率与次数、重大灾害事故发生频率与次数,灾害危害范围与危害对象等指标,由此检测灾害减少的效果。

③灾害经济损失指标。可以设定灾害直接经济损失相当于GDP之比、灾害间接经济损失相当于 GDP之比等指标,由此检测灾害导致的财产损失后果是否减轻。

④灾害人员伤亡指标。可以设定灾害事故造成的死亡人数、致残人数、受伤人数指标,以及抚恤、救治费用支出数额等指标,以此检测灾害导致的人员伤亡后果是否减轻。

⑤其他指标。如全民防灾减灾素质测量指标、房屋建筑物抗震指标、水利设施调节旱涝功能指标、灾害损失补偿及其结构指标等,均应当纳入国家防灾减灾指标体系,在此基础上,再设定到2020年、2030年、2040年防灾减灾的具体追求目标。

第四,优化防灾减灾投入。在其他条件既定的情形下,防灾减灾投入与防灾减灾效果存在着直接的关系,结构优化的防灾减灾投入可以收到综合效能最高的效果,而结构不良的防灾减灾投入却可能处于低效甚至无效状态。例如,在投入主体方面,如果一切都由政府包办,则企业、社会组织与居民个人便不可能真正形成灾害意识和自觉采取防灾减灾的行动;在投入环节方面,如果只强调灾后救援与灾后重建,则灾前预防便会疏忽,结果必然是陷入灾情越来越重的怪圈。因此,国家综合防灾减灾战略的实施必须将优化投入置于重要位置,并采取切实措施优化投入主体结构(政府、企业、家庭或个人)、优化投入环节结构(防灾、抗灾、救灾及灾后重建)和优化公共投入结构(如地区投入、灾种投入等),务求取得最佳的防灾减灾综合效益。

四、实施国家综合防灾减灾战略的宏观措施

在澄清理念、确立原则与明确战略目标的条件下,国家综合防灾减灾战略目标的实现,取决于国家能否积极有效地采取以下宏观措施:

第一,举国动员防灾减灾,不断提升国民的防灾减灾素质。日本国民在“3.11”地震后,之所以能够在灾难面前有冷静、自律的良好表现,与其应对灾害的全民教育、普遍具有的灾害意识、对生命的真正敬重、定时进行的防灾演练、临灾应变的自救技巧、清晰的逃生路线标识等是密不可分的。针对我国国民普遍缺乏灾害意识、心存侥幸的现状,应当将举国救灾体制扩展为举国防灾减灾体制,将不断提升国民的防灾减灾素质摆在实施国家综合防灾减灾战略的优先地位,尽快将防灾减灾纳入国民教育与职业教育并学而时习之,开展全民防灾技能培训并定时进行演练,在社区、学校、企业及一切公共场所广泛开展防灾减灾、临灾自救科普宣传,通过各种媒体营造全民防灾减灾的氛围,塑造科学的防灾减灾文化。如果抓好了这些基础性的工作,则全民灾害意识必然得到强化,进而为全民防灾减灾奠定牢靠的思想基础。

第二,实现四个强化,构建合理、高效的防灾减灾管理体制。构建合理、高效的防灾减灾管理体制是实施国家综合防灾减灾战略的至关重要的条件。因此,应当进一步明确政府各职能部门在灾害管理中的职责分工,让各职能部门在各司其职的基础上分担防灾减灾管理责任,并依照法律规范与职能分工切实推行问责制。与此同时,还需要尽快实现四个强化:①强化高效率的协调机制。针对部门分割、资源分散的传统灾害管理体制,如果缺乏统筹与协调,不仅无法有效避防灾害,而且还可能直接放大灾害后果,造成资源浪费,因此,有必要让国家减灾委在国家综合防灾减灾中扮演强有力的协调角色,为此,应当将国家减灾委办公室实体化(目前实际上是与民政部救灾司合二为一),并赋予其独立的职责与相应的权力,确保其能够在平时有效协调各相关职能部门共同做好综合防灾减灾工作。②强化权威的中枢执行机构。作为多灾之国和幅员辽阔、人口众多的大国,没有一个强有力的中枢执行机构是难以有序应对重大灾难的,以往重大灾害发生时往往需要党和政府最高领导人亲自出面指挥的现象,表明我国还缺乏真正权威的中枢执行机构,建议借鉴美国做法,在中央政府下设一个独立的紧急状态管理局,直属国务院总理指挥,赋予其临机决断的充分权力,由其承担确定重大灾害事件并指定救灾参与部门,协调应变全面工作,负责地方支援和实施救灾与重建计划等。在设置这样的集权机构的同时,还可以借鉴日本经验和2008年汶川地震时采取的重视专家作用的做法,设置防灾顾问机制,以便集中各方面专家及技术官员的经验与智慧,无灾时提供避防各种灾害的咨询建议,灾时提供救灾与灾后重建的咨询建议。在中央层级解决了统一管理机构与咨询机构的条件下,地方也可以照此设置。③强化科技、信息资源共享。在职责法定、统一指挥的条件下,还需要有灾害科技与信息资源共享的平台和便捷沟通的途径。特别是在重大灾害面前,往往会造成原有的通信渠道中断,对灾区灾情的信息搜集与及时发布就显得异常重要;遭灾地区与遭灾单位乃至个人对灾后救援的需求信息是否准确与及时,往往直接影响着救援的效果,因此,必须改变相互分割、信息阻塞的现状,强化防灾减灾科技、信息资源的共享。④强化分级负责制。中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国,各地灾种结构不一,致灾因素复杂,不可能总是由中央政府扮演直接出面的灾害管理者,更不能总是由中央领导人担当救灾抢险的总指挥,应当明确中央与地方在灾害管理中的职责划分,选择分级负责制并由地方政府担当起防灾减灾的主要责任,无疑是理性的选择。因为地方政府更全面了解本地区的实际情况及灾害发生规律,从而更应当承担起防灾减灾的主要责任。因此,在推进国家综合防灾减灾战略中,应当确立并强化中央与地方的分级负责制,切实贯彻强化基层、强化企业、强化地方政府管理职责的原则。⑫

第三,加强灾情监测、预报与灾害信息传导。防灾减灾最重要的条件是了解灾情的时空分布,掌握灾害发生、发展的客观规律,并能够对灾害问题进行及时有效的处置。在中国以往发生的一些重大灾害中,由于灾情监测与信息传递的不及时,往往酿成不良的后果,有时是直接放大灾害的损害后果,这就要求必须加强灾情的监测、预测与灾害信息传导工作。在这方面,有必要在统筹规划的条件下,尽快完善灾情监测网络的合理布局与资源共享,尽快覆盖到全国范围;同时,努力提高对气象灾害、地质灾害、海洋灾害等的预报水平,为减少灾害损害后果赢得时机。还需要采取最先进的科技来装备灾害信息系统,如遥感技术在灾害监测中的应用就具有广阔前景。

第四,完善防灾减灾法制,制定各种相关技术标准,为防灾减灾提供具体的实践依据。从我国防灾减灾法制建设的现实出发,在进一步修订完善《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、多部《污染防治法》等与灾害直接相关的法律,以及《建筑法》、《水利法》、《城乡规划法》、《教育法》等与人的生命安全与健康相关法律的同时,还应当抓紧制定《紧急状态法》、《救灾法》、《住宅法》等新的法律,通过法律明确规范各机构与组织乃至领导干部的灾害管理职责、任务,同时将灾时应急问责制真正转变为常态化的制度问责制。例如,如果能够在《建筑法》中明确学校、医院为公民避难场所,则其建筑标准必定要高于一般建筑物;如果通过制定《住宅法》并明确住宅建筑中的防灾与消防设施,则灾害及其损害后果必定能够获得有效的控制。同时,还需要制定、完善各类防灾减灾的技术标准,如房屋建筑物的抗震标准、水利设施的防洪标准、公共场所的消防标准等等,这些技术标准应当作为约束性条件加以贯彻实施。

第五,确立相应的利益引导机制并树立新型防灾减灾公德。一方面,国家可以通过财政税收及相关利益机制的建立,引导人们自觉地将防灾减灾纳入到生产与生活之中。让安全生产者有利可图,让制造或者放大灾害者加倍受损,并切实奉行谁污染谁负责、谁损害谁赔偿的原则。只有这样,才能促使生产者改变传统的、落后的生产方式及其传导机制,才能更多地考虑兼顾公共利益与长远利益,才能真正将减轻各种灾害事故作为自觉承担的责任。如果合理的利益引导机制得到确立,灾害的发展势头必定会得到有效遏制。另一方面,确立新的防灾减灾公共道德,这就是在经济全球化背景下需要提高企业与个人的公共道德标准,将不转移灾害、不放大灾害作为经济合作的公共道德准则,将减轻灾害或者减轻致灾因素作为自由贸易普遍考虑的优先因素,并掀起企业的社会责任运动,倡导环境保护主义、反对奢侈浪费等。如果能够形成新的防灾减灾公共道德,并在这种公共道德的牵引下形成优良的减灾氛围,必然有利于推进防灾减灾事业,进而取得有效的减灾成果。

第六,加强全球合作减灾,特别是东亚地区的合作减灾。⑬日本“3.11”地震及其引发的核事故,再次揭示了加强防灾减灾领域的国际合作十分必要。在全球合作减灾方面,特别需要形成构建和谐世界、让人类变得更加安全的全球共识。换言之,不仅需要构建和谐社会还需要将主权国的和谐社会延伸至整个世界,这种共识将能够减少乃至消除战争及其他一些类似战争的行为,同时会引导新兴工业化道路成为全球经济发展的共同取向,而跨国公司也不能再简单地将低级或者传统工业向发展中国家转移,而是在走向全球的同时加入新型工业化和减灾的内涵,彻底避免产业转移变成灾害链条转移。同时,构建相应的协商机制与文明对话机制,通过双边、多边协商机制,达到减少甚至消除经济掠夺、灾害扩散,谋求全球共同发展。此外,还需要赋予全球减灾合作新内容、新途径、新方式,其中,全球减灾合作的内容应当包括传统灾害与非传统灾害,在继续重视政府合作的同时,高度重视国际组织尤其是非政府组织之间的合作,因为非政府组织正在成为资源丰厚、技术先进的重要减灾力量;全球减灾合作的方式应当由经济领域扩展到政治、军事、外交,多层次的立体型的全球合作无疑应当成为全球减灾合作的必然取向。还需要指出的是,在全球减灾合作中,发达国家应当承担更直接的、更大的责任。因为尽管灾害问题是全球性问题,人类安全是世界各国的共同责任,但发达国家因其对世界环境的影响重大和具有强大的国力与先进技术,无疑应当且可以承担更大的责任。如果各国能够达成减轻灾害与追求安全世界的高度共识,并采取步调协调的统一行动,当代世界必然会走向安全世界。对中国而言,强化东亚地区的减灾合作已经具有紧迫性。

注释

①⑧参见郑功成:《高度重视国家综合防灾减灾战略研究》,在第二届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上的主题报告,2011年5月10日,北京。

②⑨⑪参见郑功成等:《多难兴邦-新中国60年抗灾史诗》,长沙:湖南人民出版社,2009年,第 42-46页,第 414页 ,第 420-421 页 。

③许飞琼:《农业灾害经济:周期波动与综合治理》,《经济理论与经济管理》2010年第8期。

④根据民政部历年公布的“民政事业发展统计公报”计算,它只是全国灾害损害后果的一部分。

⑤2010年全国道路交通事故3906164起,中国公路网,http://www.chinahighway.comnews2011/527253.php.

⑥火兴才:《尘肺患者调查》,《重庆晨报》2011年2月21日。

⑦郑功成:《中国灾情论》序言,长沙:湖南出版社,1994年。

⑩参见钱穆1990年发表的《天人合一论》,载香港中文大学新亚书院合一亭碑。

⑫郑功成:《构建科学、合理的灾害管理及运行机制》,《群言》2008年第8期。

⑬郑功成:《人类安全与全球减灾》,《文汇报》2008年6月1日。

2011-05-11

责任编辑 王敬尧