商会制度及运行模式研究＊

郭 立

(东北财经大学MBA学院，辽宁 大连 116025)

一、国外商会制度及治理模式

(一)自治型商会制度

英国、美国等国家和地区实行典型的自治型商会制度，其基本特点如下:(1)商会的成立以工商业者自治自愿为基础，属于私人社团性质的民间组织，大部分是依托商事主体法、公司法设立的非营利性法人，少数小规模的商会以非法人的任意团体居多。(2)商会内部实行自治，政府不干涉商会的内部事务。(3)商会的经费来源为入会工商业者缴纳的会费和商会服务所得收入，包括出具出口证明书、组织研讨会、提供市场信息、在商会出版物上刊登广告等，以及接受政府委托承办事项的委托费和事业费等。近年来，政府为完善商会组织、提高商会的服务质量，开始为商会提供一定的补助金。(4)商会与会员之间是服务与被服务、代表与被代表的授权服务关系，商会治理和内部关系由商会的自律性章程和制度予以规范。

(二)国家主导型商会制度

法国、德国、意大利与荷兰等国家和地区的商会制度建立在国家主导、资助和干预基础之上，是典型的国家主导型商会制度，其基本特点如下:(1)商会的成立和工商业者入会带有一定的强制性，不完全取决于工商业者的自主自愿，与此对应的是商会为公法社团性质的半行政性组织，是按照商会法而非公司法设立的公法法人或公益法人。(2)商会实行相对自治，政府对商会内部事务进行必要的指导、监督或某些形式的干涉。(3)商会的经费来源包括政府财政拨款、会员缴纳的会费、商会服务收入以及为政府承办事务所得的委托费或事业费，因此，商会在经济上与政府保持着一定联系。(4)商会与会员是管理与被管理、服务与被服务、代表与被代表的关系，且商会还经常受政府委托或授权对工商业者实施注册、备案等准行政管理。(5)国家有专门的商会管理法规，商会的治理和内部关系除受国家法律的规范外，还受商会的自律性规章的制约。

(三)国家规制与商会自治结合型商会制度

日本、韩国的商会制度充分体现了国家规制与商会自治的结合，其基本特点如下:(1)商会的成立以工商业者的自主自愿为基础，但保留某些“特定工商业者”的强制性入会制度;商会为私人社团性质的中介组织，大部分是依据私法中的公司法设立的非营利性法人。(2)商会实行相对自治，但政府对商会行为进行必要的指导和监督。(3)商会的经费来源主要是会员缴纳的会费和商会服务收入，少部分为政府财政拨款。(4)商会与会员之间是服务与被服务、代表与被代表的授权服务关系，同时，商会还负有促进和扶持中小企业发展的职责。(5)商会的治理和内部关系受国家法律规范和商会自律性规章的制约。

国际上商会的治理结构主要有以英国和美国等国家为代表的董事会与理事会双轨制、以法国和德国等国家为代表的会员大会下的理事会制度及以日本和韩国为代表的理事会和监事会二元结构平行制衡制度，其共同特点是商会内部的组织建制和治理结构基本上以会员或会员代表的基础权利为本位，以商会内部决策机构为核心，以有限的监督权利为保障，本着权利机构—决策机构—执行机构—监督机构的法定程序和制度逻辑来设计商会内部的组织结构［1］。

1.权利机构

国外的商会权利机构一般是由全体会员组成会员大会，商会重大事项都在会员大会上以决议的形式决定，会员大会享有对董事、理事、监事和会长等人员的任免权。会员大会非常设机构，对外不代表商会，对内不执行商会具体事务。会员代表大会是会员大会的变形，适应于会员人数众多的总商会、联合商会或其他规模较大的商会，其法律地位和制度功能与会员大会基本一致。

2.决策机构

商会的决策机构有董事会、理事会或委员会等不同的称谓，基于商会的非营利性质，为与营利性的公司相区别，由会员大会或会员代表大会从会员中选举产生，组成常设的理事会，商会的业务、活动或事务开展及一切权利的行使，均需在理事会的指导下进行。

3.执行机构

法国和英国的秘书处是商会中对内负责日常运行管理、对外拥有代理权的执行机构，其法律地位可以从三个方面予以说明:(1)秘书处为常设机构，工作人员为商会高级管理人员，负责商会日常运行和事务管理。(2)秘书处工作人员为职业代理人，常常以商会的名义对外开展活动。(3)秘书处工作人员与商会之间是雇佣合同关系，即不是由选举产生的，而是由理事会、董事会或委员会聘任的高级雇员。

4.监督机构

国外商会的监督机制存在着以下四种主要模式:(1)英国和美国的商会没有专门的监督机构，监督职能一般由董事会、理事会或委员会行使。(2)法国和德国的监督职能由会员大会或会员代表大会行使。(3)日本和韩国均设有专门的监督机构监事会。(4)俄罗斯在会员大会或会员代表大会下设立监督委员会。

二、国内商会运行模式及存在的问题

(一)国内商会的运行模式

在我国，商会的作用长期得不到重视，在相当长的历史时期即使有类似商会的组织存在，其作用和职能也基本被国家行业管理替代，由此形成以行政官本位为主导的半官方型商会制度，其基本特点如下:(1)商会的成立与工商业者入会带有一定的强制性，基本上不取决于工商业者的自主自愿，商会成为被行政型的社团组织。(2)商会的自治功能较弱，政府对商会内部事务进行较多干预和监督，商会基本没有自主权，商会与会员是管理与被管理的准行政管理关系。(3)商会的经费主要来源于政府的财政拨款，即使有一定的会费和服务收入，其实质也属于行政收费。(4)国家有专门法律对商会进行管理，商会的治理和内部关系受商会自律性规章的影响有限。

在此制度模式下，国内形成了以下两种商会组织类型:

1.具有官方背景的商会

在特定的经济政策和企业制度下，中国官方背景的商会形成了以中华全国工商业联合会为载体的中国民间商会、以中国国际贸易促进委员会为组织形式的中国国际商会、以全国性行业协会为主体的行业商会，共同组成了三足鼎立、多元多层的组织类型。(1)兼具人民团体和民间商会性质的中华全国工商业联合会。中华全国工商业联合会 (简称工商联)成立于1953年，是党和政府联系非公有制经济的桥梁和纽带，政府管理非公有制经济的助手。全国工商联作为工商企业团体实际上成为政府机构的组成部分，其职员纳入政府行政级别体系并享受政府官员待遇［2］。全国工商联是全国组织，并设有省、市、县、乡 (镇)工商联合会。此外，全国工商联也按行业设立行业商会等，截至2009年底，全国工商联共有地方组织3 128个，基层组织24 722个，行业组织12 326个，已形成了覆盖全国的组织网络。(2)具有贸易促进和国际社会双重职能的中国国际贸易促进委员会。中国国际贸易促进委员会 (简称贸促会)成立于1952年5月，是由中国经济贸易界有代表性的人士、企业和团体组成的全国民间对外经贸组织，同时使用中国国际商会的名称。贸促会的宗旨是:遵循中华人民共和国的法律和政府的政策，开展促进对外贸易、利用外资、引进外国先进技术及各种形式的中外经济技术合作等活动，促进中国同世界各国、各地区之间的贸易和经济关系的发展，增进中国同世界各国人民以及经贸界之间的了解与友谊。(3)由行政行业管理机构转制而来的全国性行业协会。中国目前绝大多数工商业行业协会是由原政府机关中的行业或部门管理机构调整、改组和转制而来，其服务对象或者更准确地说是管理对象一般为国有企业。由原行政机关转制而来的行业协会，与行政机关之间有着密切的渊源和利益关系，形成了行政主导型行业商会组织，集中表现在设立过程中的行政影响、组织人事的行政任免和活动中的行政干预。

2.以个体和民营企业为主体的商会

(二)国内商会运行模式存在的问题

1.商会制度供给不足

商会制度的核心是法律和自治规则，因为制度主要是以各种约束性规则的形式存在的。国内商会的立法严重滞后，虽然原国家经济贸易委员会、商务部自1994年启动《商会与行业协会法》项目，但推动作用很小。就行政法规层面的规范性文件而言，目前可参考的主要有国务院1989年6月14日发布的《外国商会管理暂行办法》、1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》和2007年5月13日出台的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，这些规范性文件缺少针对商会的具体指导。有关商会的规定还散见于国务院有关部委制定的部门行政规章中，但这些规定大多与其管理的属于准商会的行业协会有关，很少涉及一般性的商会。就地方性法规和规章而言，目前比较有代表性的法规是深圳市人大1999年12月22日发布的《深圳经济特区行业协会条例》、上海市人大2002年1月10日通过并由上海市人民政府发布的《上海市行业协会暂行管理办法》、汕头市人民政府2005年10月12日发布的《汕头市行业协会暂行办法》(修订)以及各省级行政区人大和政府根据《社会团体登记管理条例》制定的实施条例、地方性规章如河南省人民政府办公厅2001年5月17日发布的《关于进一步加强我省贸促会国际商会建设的通知》。这些规范性文件主要与社会团体、行业协会的管理有关，几乎没有涉及一般意义的商会。总体而言，目前国内商会制度尚无可资参考的法律，有关商会的行政法规、地方性法规残缺不全，全国性具有官方背景的商会章程在制度规范、制度创新和制度示范等方面值得肯定的地方不是很多。由此可见，立法资源、法律规则和自治性规则的供给不足已经成为制约国内商会发展的重要因素。

2.法律定位摇摆不定

随着社会主义市场经济体制逐步建立，商会的社会自治和行业管理功能日益得到重视。商会自治作为商人、企业 (公司)等经营主体人格化、独立化和民间化发展到一定阶段的产物，开始由民间发展到政府关注，由市场主体的自发行为过渡到整个社会的自觉意识，受到政府和立法机构的重视。但长期以来，由于对商会社会地位和社会角色存在认识上的误判，对商会和性质类似的其他社会团体的法律地位存在模糊认识，结果导致商会组织性质和法律地位的界定摇摆不定。目前，政府相关部门政策性文件中界定商会时，一般将其定义为社会中介组织或一般意义的社会团体，如党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中将“行业协会、商会”定位为“行业组织和社会中介组织”。2006年10月11日党的十六届中央委员会第六次全体会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“行业协会、商会”定位为“社会团体”。2007年“十七大”的政治报告中则把“行业协会、商会”定位为“社会组织”。这些重要的政策性文件在界定商会和行业协会时分别使用“社会中介组织”、“社会团体”等称谓，说明中国最高决策层对商会法律地位的认识尚不十分明确。

从政府一系列规范性文件看，《社会团体登记管理条例》把商会界定为一般意思上的社会团体;《外国商会管理暂行办法》把外国商会界定为“不从事商业活动的非营利性团体”;《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》则把国内“行业协会、商会”定义为按市场化原则规范和发展的“自律性组织”;全国工商联成立之初并没有将其定位为商会，其章程中对自身的定位是具有政治组织属性的“人民团体”，直到1988年以后才赋予其“民间商会”的身份;《中国国际贸易促进委员会章程》(2002年修订)对自身的定位是“全国民间对外经济贸易组织”;《中国个体劳动者协会章程》(1991年修订)对自身的定位是“群众团体”。

由此可见，无论是党的政策文件、国务院的行政法规，还是地方性法规与规章，抑或是商会章程，对商会的组织属性和法律定位定义不清晰，显然不利于商会的组织建设和作用发挥。

3.商会功能模糊不清

在进一步深化大学英语教学改革的热潮下，面对本科办学历史较短、办学经验不足、办学条件也较有限的办学实情，新升格本科院校的艺体类本科大学英语教学改革所面临的压力和挑战可想而知。但是，只要切实结合自身的办学实情，严格遵循“分类指导、因材施教”、“动态分层”、“课程教学渐进性、持续性和灵活性”等原则，将分类分层教学模式与课程阶段递进式教学模式、必修课程和选修课程有机结合，勇于实践和创新，新升格本科院校就一定能开辟出一条独特的艺体类本科大学英语教学之路，培养出新时期国家和社会所需要的艺体类复合型人才。

长期以来，商会作为准行政组织依附于国家行政机关或民主党派，过于提高其政治职能，其应有的经济自治和市场调控功能却严重萎缩。国务院2007年5月13日发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》赋予行业协会、商会更多的制度功能，包括充分发挥桥梁和纽带作用，加强行业自律、切实履行好服务企业、积极帮助企业开拓国际市场等，这些指导性规定比单纯以社会中介和市场协调功能来定位商会的制度功能有了很大进步，但与商会应有的会员商业服务、社会自治管理、政治民主参与和居间裁决之准司法效力等功能相比还相去甚远，在组织建设方面还沿袭了行政管理方式:(1)商会的组织权力不完全来源于商事主体自身的授权，相当部分权力来自于国家政府，商会的内部治理带有准行政权性质，这不仅破坏了商会内部权力的平衡，而且损害了会员应有的权力主体地位，为内部管理层谋求法外或章程规定以外的权力创造了条件［3］。(2)商会的组织结构、不同层级的机构设置基本上是按照行政区划和行政关系建立起来的。(3)商会内部领导人的选择和人事任免不能完全独立于政府。(4)商会的治理方式基本上沿用传统的行政命令和自上而下的管理方式，特别是总会与分会之间的关系带有浓厚的行政色彩，由于商会内部权力过多地集中于总会和上级分会，地方和基层分会基本上处于无权的被动执行地位。

4.商会自治管理能力差

中国商会法律地位和制度定位的不确定性，加上政府行政权力的干预，制约了商会自治能力的发挥，具体表现为:(1)商会内部权力的行政化影响了工商业者参与的积极性，同时也难以将商会内部的高素质管理人才推上管理岗位。(2)国内各类商会的运行经费及所需资金大部分来自于政府的财政支持和行政性事业收费，商会自身的筹资能力较差，在经济上对政府有关部门的依附性较强。(3)商会章程规定的董事会、理事会或委员会的权力受到制约，很多制度的贯彻执行力度不足，也没有建立起有效的权力运行监督机制。(4)由于商会自身制度创新能力欠缺，不能有效利用自治性规章对内部各种关系进行有序规范。

5.社团属性退化变异

商会作为社团组织应该是维护会员利益的功能性社会自治组织，但国内很多商会成立后，就因各种因素的影响而与其组织属性和制度功能相背，甚至违反法律和社会公德，主要情形如下:(1)演变为营利性组织。有些商会通过擅自收取管理费或提供营利性项目而获得超额利润，或者设置以营利为目的的分支机构，或者违法进行营利性投资，严重违背了其非营利性的组织属性。(2)堕落为少数人牟利的工具。有些商会被内部人控制而沦为牟利工具，损害多数会员和社会大众的利益。(3)谋求市场垄断，阻挠公平竞争。有些行业协会联合起来，利用非法手段抵制外地或其他部门的投资者和经营者的公平竞争;或者操纵市场价格，损害消费者的利益。(4)以商会为组织工具，干扰或抵制国家正常的管理活动和司法秩序。

以上种种，严重背离商会本来的社会角色定位、扭曲了商会应有的制度功能，对商会自身及社会经济发展的危害甚大。

三、改进建议

(一)树立商事结社自由观念，培植民间商会

商会本来是工商业者自由结社的组织结果，没有商事结社自由就没有真正的商会，更没有实质意义上的民间商会。结社自由是宪法赋予公民的一项基本权利，随着市场经济体制改革的不断深入，市场会越来越开放，企业经营也会愈加自由，商事结社自由作为宪法赋予的法定权利，更是市场自由、契约自由、经营自由和交易自由的内在需求。如果工商业者有了真正的经营自由和结社自由，他们就会按照自己的意愿确定结社契约，组建真正为自己服务的新型民间商会。这种新型民间商会可能不会按照预定的模式组建和运行，但可以相信以工商业者的聪明和才智，他们完全可以创建一套有效的内部治理制度和运行监督机制。正是这一新生的、真正民间意义上的商会，才可能彻底改变已经僵化的行业协会和商会之体制和格局，才可能打破现有商会的行政本位现状。

(二)解决制度供给瓶颈，发展契约型商会

商会制度供给不足是制约国内商会健康发展的重要因素之一。因此，中国未来的商会制度改革必须以商会立法为前导，以商会章程建设为核心，以商会自治性规范完善为保障，把商会纳入有法可依、有规可守、有章可循、有责必履的法制化、规范化轨道。尤为重要的是要高度重视商会章程的基础性调整作用，因为商会既然是工商业者自由缔结的契约型商事组织，自然应该真实地反映全体会员的共同意愿和共同利益，商会章程对商会内部治理结构和相关制度建设要提供依据，使之成为对商会具有直接约束力的规范依据。

(三)完善商会组织及制度建设

温州商会在多年的发展过程中，形成了较多的自主性和较强的治理能力，一个重要原因是温州商会在不同的发展阶段都采取了比较有效的治理策略。在商会成立初期，行业精英凭借自身实力和威望，动员必要的初始资源，促成了行业企业的集体行动，行业精英也成为主导商会运作的主要力量，使商会对外积极配合、协助政府的行业管理工作，对内建立了专业化的职能机构。一些商会在与政府、企业的良好互动中，较好地平衡了各利益诉求主体之间的关系，建立了有效的可持续发展机制。目前，温州不同商会的组织治理模式存在着一些差异，具有代表性的主流模式如下:

1.组织机构设置

在公司治理结构中，通常建立“三会四权”制衡机制，即股东大会、董事会、监事会和经理层分别作为权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，行使最终的控制权、经营决策权、监督权和经营指挥权。大多数温州商会设有会员大会、理事会 (常务理事会)和秘书处分别行使控制权、经营决策权和经营指挥权。根据有关政策法规的要求，商会的法定监督管理职责由登记管理机关和业务主管单位行使，因此，温州商会内部都没有设立专门的监督机构，监督权由理事会代为行使［4］。

2.规章制度建设

温州商会普遍建立了比较完备的内部规章制度，为商会的规范化运作提供了制度保障。调查结果显示，温州商会在章程、会则制定以后一次也没有修改的占25.15%和66.11%，修改过一次的占32.13%和19.14%，修改过两次的占30.16%和8.11%，经过3次以上修改的比例较小。可见，大多数规章制度在商会运行中发挥着重要作用，同时也说明商会确实需要不断改进和创新制度。

(四)建立服务型商会

商会制度主要是为工商业者提供准公共服务的组织形式。如果商会不能为入会的工商业者服务，对他们来说设立商会就是一件毫无意义的事情。因为基于比较优势和自由退会的原则，能向会员提供优质服务的商会必然会受到众多工商业者的青睐。在此情况下，现有行业协会和商会只有改变其行政本位思路和处事方式，真正为会员提供他们期望的服务，才能延续其组织生命，否则就可能被淘汰出局。在温州，服装、合成革和电气等一些运行良好的商会因能为会员提供良好的服务而使商会与商会会员良性互动、长足发展。

1.信息服务

(1)在全国各地建立异地商会，收集当地招商引资信息，提供给会员及本地企业。例如温州商会不仅为温州民间千亿元的资本找到了合适的投资渠道，而且促使温州市政府与异地温州商会建立了联系机制。(2)组织和参加国内外交流会议、会展。商会可以通过茶话会、座谈会、交流会和展览会等多种形式，为会员企业提供交流平台。(3)收集市场信息。商会通过对国内外市场信息的全方位收集，为行业发展和行业秩序维护做准备。在2005年欧盟对中国劳保用鞋启动反倾销调查之前的数十天，温州鞋革行业协会做了前期准备。(4)编写、出版行业手册、专业资料和会刊等，促进行业信息、政策法规的内部交流。据统计，仅1998—2002年，温州市总商会就发布信息120多条，编印《商会简报》、《温州商会》71期，各行业商会引发简讯1 150多条。

2.技术服务

温州商会主要通过以下两种模式为会员企业提供技术服务:一是商会建立和运行技术创新服务平台;二是商会组建以公司形式运营的技术中心。第一种模式以温州服装商会为代表。2004年，温州服装商会组建了温州市服装行业创新服务中心，以有偿方式为会员企业提供技术服务。首先，该商会投资50万元与温州市图书馆合作成立了一个面积为500平方米的服装图书馆，对服装行业的企业家和设计师实行会员制，这使温州服装行业缩短了与时尚之都巴黎、米兰等地信息传递的时间。其次，与温州大学服装学院合作成立服装设计研究中心，下设女装、男装、休闲装和针织4个设计工作室，企业只需提供自己产品的市场定位和品类要求，工作室就可以完成从设计、面料、款式到样品的整个流程，一次最多可以做100款，平均每款设计成本只有1 000元。此举成功地解决了中小服装企业信息不畅、设计能力不足和资金短缺等问题，为推动温州服装产业的技术创新发挥了重要作用。第二种模式以温州模具行业协会为代表。2007年，温州模具行业协会的5位负责人共同出资60万元注册成立了东海模具产业研发中心。该中心致力于整合社会资源，开展模具人才开发、行业共性技术开发和国际市场开拓等事业。随后，该中心与温州职业中专学校联合创办模具人才培训基地，以推动温州模具产业由传统加工向现代制造转型，由分散企业向集群方向发展，使温州模具产业突破创新瓶颈，走出产销“内循环”的困境，为产业升级奠定基础。

3.融资服务

中小企业融资难是一个世界性难题。温州中小企业占企业总数的99%以上，产值占97%以上，中小企业融资需求大。对于中小企业融资，温州商会发挥桥梁作用。在商会的协助下银行更加清楚中小企业的资金需求和风险表现，通过商会提供的信息有效降低了贷款风险，向中小企业提供融资支持的积极性有了很大提高。2007年，中国银行温州分行与温州服装商会签订战略合作协议，在“十一五”期间为温州服装企业提供了20亿元的新增贷款和贸易授信融资;中国建设银行温州分行与龙湾区鞋业行业协会签订协议，向“中国鞋都女鞋基地”提供总额30亿元的新增贷款和授信。

［1］张捷，徐林清.商会治理与市场经济——经济转型期中国产业中间组织研究［M］.北京:经济科学出版社，2010.

［2］刘华光.商会的性质演进与制度安排［M］.北京:中国社会科学出版社，2009.

［3］郁建兴，江华，周俊.在参与中成长的中国公民社会:基于浙江温州商会的研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2008.

［4］陈光荣.商会健康发展需要制度保障［J］.中国商人，2010，(1).