区域重要中心城市的特征与实现路径研究——以江苏淮安为例＊

何 伟

(淮阴师范学院 经济与管理学院，江苏 淮安 223001)

淮安位于苏北腹地，其周边2.69万平方千米内分布有10多座县城、2 600多个乡镇，人口约有1 620万人，这些县城和乡镇有的是1983年地改市时析出的，有的是1997年新设地级宿迁市划出的，因此，它们与淮安有各种各样的经济联系。目前，该区域的农业现代化、城镇化、工业化和外向化水平均低于全省平均水平，是江苏区域协调发展的一个“短板”。如何建设淮安中心城市，提升和完善其集聚和扩散功能，发挥淮安中心城市的区域增长极作用，以带动区域联动发展，是江苏对淮安中心城市的期待与战略任务。

一、中心城市概念及特征

中心城市是一定区域内的经济中心，是区域的重要组成部分，经济中心的多级性决定了中心城市的多级性［1］，通常有世界性中心城市、全国性中心城市、省级中心城市和区域性中心城市等的区分。目前，我国有区域性中心城市的说法，“重要中心城市”的称谓，是江苏的探索与创新。根据本人的研究，重要中心城市系指某个区域城镇体系内的区域首位城市，在政治、经济、科技、文化、教育和卫生等多个领域起着主导和核心作用的城市［2］;其特征可概括为若干个“中心”，如政治中心、商品流通中心、交通运输中心、科教文化中心、金融服务中心、医疗卫生中心和信息服务中心等。通过这些“中心”的集聚和扩散作用，该城市对周边区域产生带动、推动和拉动作用［3］。因此，重要中心城市的典型特征就是区域经济社会发展最高水平，通过其诸多“中心”的联动作用，引导、带领所在区域一体化发展。

关于重要中心城市的建设与规划理论，主要有中心地理论、增长极理论、都市圈理论和核心—边缘理论［4］，以及克鲁格曼从“自组织”方面解释城市的形成和发展的理论。

总的来看，重要中心城市的建设涉及许多方面的问题，目前还缺乏成熟的框架［5］，需要实践提供成功的案例，以便于总结、深化并上升为理论。

二、建设苏北重要中心城市的可行性

一个城市的产生和发展是多种有利因素叠加作用的结果，淮安建设苏北重要中心城市具有独特的有利条件。

1.优越的区位为淮安建设苏北重要中心城市提供得天独厚的地理条件

优越的地理区位具有吸纳生产要素、促进城市经济发展等功能，是城市形成的主要原动力之一。在全国版图上，淮安地处我国承南启北的地理位置，介于黄河、长江之间，地处京杭大运河的中段，是南北水陆交通的枢纽，素有“五水之交，七省咽喉，京师门户”之称。明清时期，淮安是全国的交通枢纽、经济重镇、文化高地和军事要地;鼎盛时期，淮安是全国的漕运指挥中心、漕船制造中心、漕粮储备转运中心、黄淮运河道治理中心和淮北盐集散中心，是名副其实的运河之都［6］。

从全省来看，淮安是苏北五市的几何中心，是盐城至宿迁、连云港至南京、徐州至南通和泰州的中点，也是承接上海、苏南向苏北产业辐射的接力点和支撑点，具有区域性中心城市的天然“地理中心”的优势。

2.完善的综合运输体系为淮安建设苏北重要中心城市提供重要交通依托

城市的发展过程其实就是人口、资源的集聚过程，要实现这种集聚，发达的交通运输体系是基本前提。明清时期，淮安城市鼎盛时期人口规模超过50万人，清末运河漕运的衰落，导致淮安城市地位的下降。目前，淮安已成为苏北的公路枢纽，铁路、空运能力在不断加强，境内运河、盐河通航能力持续提升，使淮安由平面交通向立体交通跨越，大大缩短了淮安与上海、苏南的时空距离，推动淮安由“江河时代”迈向“海河时代”。以淮安为中心，1.5小时车程的公路交通圈内的1 600多万人口将得到淮安中心城市的有力辐射。

3.具备建设苏北重要中心城市的发展基础

淮安是一座全国历史文化名城，既有千年历史文化的积淀，又有现代文明的滋润。经过建国后60多年的建设，淮安城市规模不断扩大，城市功能日臻完善。2008年以来，淮安的GDP增速和财政收入增速明显快于全省平均速度，与全省经济发展差距相对值在缩小，淮安城市发展的内生动力不断增加。2007年以来，中心城市建设维护费用年递增30%以上，2011年将超过550亿元，城市发展的后劲充足。到2010年底，中心城市建成区面积达到120平方千米，人口规模为120万人，城市面积和人口规模均居苏北第二位;城市基础设施较好，人均道路面积15平方米，人均公共绿地面积11平方米，建成区绿地覆盖率近40%，生活垃圾处理率100%，燃气普及率98%。已获得“国家历史文化名城”、“江苏省文明城市”、“国家卫生城”、“国家园林城”和“国家环保模范城”等称号，充分表明淮安具有建设成区域重要中心城市的发展基础。

4.丰富的资源和扎实的产业基础为淮安建设苏北重要中心城市提供较强的产业支撑

淮安是江苏为数不多的资源性城市。一方面，淮安是农产品生产大市，每年粮食总产420万吨、蔬菜总产310万吨、肉类总产60万吨以上。另一方面，淮安岩盐资源储量1 300亿吨、芒硝资源储量270亿吨，是华东地区乃至全国重要的盐化工基地，全市正在实施“中国新盐都”战略，打造千亿元盐化工产业。产业发展平台方面，2008年，建成国家级中国淮安留学生创业园，淮安出口加工区被国务院单独行文批准设立，具有保税物流功能;2010年，淮安经济开发区进入到国家级开发区行列。产业基础方面，淮安形成了化工、机械、纺织、冶金和烟草五大传统支柱产业，生物工程、新材料和节能环保等高新技术产业蓬勃兴起，盐化工新材料、IT和特钢三大千亿元级产业具备雏形。全市商贸物流业发展势头强劲，淮海中心商业区和水渡口商务集中区一批重点项目相继实施和运营，共建有2个省级和7个市级服务业集聚区，业态丰富，品位高，具有打造苏北最富有吸引力的现代立体商业集聚区的绝对优势和比较优势。目前，淮安投资环境得到来淮企业家的广泛赞誉，吸引了越来越多的外资投资兴业。

5.教文卫事业为淮安建设苏北重要中心城市提供较强的软实力

在苏北五市中，除徐州以外，淮安的高等教育在规模上最大、人才培养质量也好。淮安建有苏北唯一的高等教育园区，区域面积22平方千米，区内有大中专院校7所，区外有淮阴师院等高校，2010年，淮安在校大学生9万多人，教职工5 000多人。“淮上多名医”，以市第一、第二、第三、第四人民医院、解放军八二医院和淮安妇幼保健院为代表的医院整体实力强，专科特色精，综合实力仅次于徐州，是淮安周边重症、疑难杂症患者的首选治疗医院。淮安文化发达，饮食文化、运河文化和明清小说独具特色，周恩来纪念馆、吴承恩纪念馆、漕运博物馆、运河文化博物馆、中国城市化博物馆、中国婚俗馆、苏北文学艺术中心和长荣大剧院等为淮安建设大文化提供了重要载体。

6.淮安中心城市建设面临四个前所未有的发展机遇

一是2009年6月，江苏沿海开发规划上升为国家战略。淮安虽然不在沿海开发区域内，但直接邻近沿海。这个规划的出台，不仅对沿海三市是千载难逢的发展机遇，对邻近盐城和连云港的淮安而言，沿海开发的溢出效应将使淮安受益，淮安的基础设施建设、物流业、现代农业、现代加工业和信息产业等的发展将得到提速。二是2010年5月，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，把淮安纳入长三角一体化发展的版图，对淮安在长三角的功能定位是:建设区域性交通枢纽、商贸物流中心、先进制造业基地和历史文化旅游目的地。该功能定位对淮安构筑大交通、发展大流通、培育大产业、繁荣大文化、推进大旅游有直接的促进作用。除此而外，对淮安制度创新和对外开放等都将有推动作用。三是2010年江苏新修编的《江苏省城镇体系规划 (2010—2030)》纲要提出江苏的空间结构是“一带、两轴、三圈、一极”。其中的“一极”即是“淮安增长极”，规划把淮安列为江苏7个二类区域中心城市之一，旨在使淮安带动苏北腹地的发展。四是江苏省委、省政府于2011年8月20日做出《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》，是淮安中心城市建设的一次重要机遇。这四大机遇及其叠加效应，必将加速淮安建设苏北重要中心城市的进程。

三、建设苏北重要中心城市的不利因素

根据重要中心城市的特征，淮安要想成为苏北腹地近1 500万人口的中心城市还存在一些制约因素。

1.经济总量还不足够大

在淮安周边的地级市中，徐州、盐城和扬州的经济总量都比淮安大，财政收入也比淮安多;淮安虽然比连云港经济总量大，但也没有形成绝对优势;淮安的经济总量仅比宿迁大，但宿迁所辖县城的发展水平总体上比淮安强，且宿迁的农业现代化水平总体上也比淮安强。

2.以淮安为中心的区域制造业分工未形成

据研究，淮安市区内制造业结构雷同，同质竞争现象严重;淮安主导产业是电子、盐化工、钢铁和烟草等，对影响区域内的产业不能起统领、垂直分工作用，没有形成产业链;淮安的白酒和农产品加工等产业，与宿迁和连云港形成较强的竞争关系。就是说，如果存在以淮安为中心的经济区，那么，这个经济区的产业没有形成较为明显的分工，淮安作为增长极的效应就不明显，需要省里出面，制定淮安经济区产业带发展规划。

3.现代服务业发展滞后

虽然淮安市区的淮海商圈辐射的人口已达1 000多万人，辐射周边地区包括宿迁的部分县区、连云港的部分县和扬州的宝应地区等，但是诸如金融业、保险业、公用事业、广告和咨询等服务业，在淮安还没有形成著名品牌;物流园区规划、建设滞后，导致许多客户到临沂发展。

4.淮安人才队伍建设堪忧

21世纪是知识经济时代，人才是经济增长的重要决定因素，也是城市建设和发展的关键因素。淮安人才队伍建设虽然取得一些成绩，但由于区位条件不优，经济次发达，与经济发达地区相比还有明显的差距，人才密度排在全省较后位置，高层次人才严重不足且引进难度大，人才资源的结构性矛盾突出，特别是四大千亿元产业人才严重缺乏。淮安人才强市战略实施的难度大，将在很大程度上影响淮安中心城市建设的速度和力度。

四、淮安建设苏北重要中心城市的路径

本文建议立足苏北腹地，面向长三角，找准功能定位，把淮安中心城市打造和培育成若干个区域“中心”;近期建设淮安城镇群，远期建设淮安都市圈，成为苏北腹地的重要中心城市，推动苏北腹地联动发展与崛起，进而实现全省三大区域协调发展。

1.做大做强第二和第三产业，把淮安建成苏北腹地的生产加工和商贸中心

城市发展的主要动力是非农产业。重要中心城市尤其需要强劲的产业支撑，其经济发展水平、发展速度要明显好于、快于周边城市，经济总量要明显大于周边城市，经济结构要明显优于周边城市。对淮安而言，需要大力推进新型工业化，全面发展现代服务业。(1)充分利用中国淮安经济技术开发区、国家级留学生创业园和国家级出口加工区等“国字头”园区，吸引企业家、人才和资本等到淮安创业兴业;特别是要加快盐化工产业集群的发展，建设“中国新盐都”。同时，大力发展新型材料、新能源、新医药和环保等产业，把淮安打造成江苏新型制造业基地。(2)利用已建成全国公路枢纽和未来的全省铁路枢纽及水运交通优势，规划建设好各类物流园区，促进“产业+物流”的对接，形成“大交通+大市场+大产业”的格局，把淮安打造成苏北物流中心和华东商贸物流之都。 (3)进一步强化商贸硬件建设，提升淮海路商务中心的功能，完善水渡口商业区的功能，建设好清河、清浦新城，完善楚州城市功能，吸引国内外大商场、大超市和大公司在淮安设立连锁店，使淮安成为苏北的商贸中心。

2.加快发展现代农业，把淮安建成长三角各大城市的优质农产品供给中心

淮安是国家重要商品粮基地、优质油基地、商品猪基地，“盱眙龙虾”、“洪泽湖大闸蟹”、“淮安大米”、“清浦红椒”和“淮阴黄瓜”已获得国家地理标志证明，淮阴乳鸽、老侯野鸭、洪泽湖银鱼和青虾等农产品也畅销全国。通过区域化布局、标准化生产和产业化经营，依靠农业科技进步，大力发展设施农业、精品农业和特色农业，实施品牌兴农战略，加强稻米、蔬菜、生猪、家禽和水产五个百亿元级的农业主导产业建设，推进淮安农业规模化和高效化。同时，积极扶持农民经纪人队伍建设，与长三角大中城市签订农产品产销合同，使淮安成为长三角各大城市稳定的农产品供给基地，让淮安农业辐射长三角乃至全国大部。

3.大力发展高端服务业，提升淮安中心城市的服务功能

高端服务业以技术性、知识性的服务和公共服务为主，具有技术密集、知识密集、资本密集、高附加值和高聚集性等特点，是增加城市活力、提升城市竞争力的重要产业，级别越高的城市，高端服务业越发达。淮安要站稳苏北重要中心城市的位置，需要大力发展高端服务业。(1)加快发展金融、证券和保险业。出台优惠政策，提供良好服务，通过引进、合作和合资等方式，把淮安建成区域金融业中心。(2)把淮安建成美食休闲之都。充分发挥淮安生态环境优势、名胜古迹、自然风光、休闲农业和美食文化的优势，围绕名街、名店、名厨和名宴，打造淮安美食旅游、休闲之都品牌。(3)尽早建成淮安大学。综合性大学对培养人才、推进区域科技创新和提升城市知名度都有重要的作用。把创办淮安大学作为市委、市政府的实事项目，制定时间表，列出路径图，多方努力，实现宏愿。 (4)唱响淮医品牌。在办好“淮医论坛”的基础上，推进市区各医院与全国著名医院的协作与联合，加大高素质医疗人才的引进，进一步光大淮医品牌，把淮安建成苏北卫生医疗规模最大、人才最多、技术最强、服务最优、环境最好的区域性医疗中心。此外，不失时机地发展会计、审计、评估和法律服务等中介服务业以及高端影视和现代传媒，推进创意设计等现代文化产业发展。

4.塑造优秀城市文化，提升淮安城市软实力

城市文化是城市自然、人文和人的观念行为等多年积累、积淀和更新的表现;先进的城市文化是城市的灵魂，起到展示城市性格、引领城市发展的作用。淮安文化底蕴十分深厚，是国务院公布的第二批全国历史文化名城之一，淮安的文化可概括为“黄淮海文化亚区”、“淮河流域文化副区”、“徐淮文化亚区”、“江淮文化的淮扬区”和“运河文化”等，是多元文化混合区域。要建设重要中心城市，城市文化品位要高、要有丰富的内涵，以提升城市软实力，使城市文化与城市经济相互促进。目前，淮安城市文化资源开发利用不够、文化没有真正形成产业、文化载体不鲜明，要从城市发展战略的高度重视城市文化建设。(1)保护好历史文化遗产，特别是运河历史文化轴，这里是淮安悠久历史的主要承载地，是现存历史文化资源的集中地，也是淮安城市特色所在，要展示和弘扬。(2)注重淮扬菜饮食文化的包装和营销，像川菜、湘菜一样推广到全国。(3)加快城市文化载体建设，且要有品位。科学规划、精致建设戏曲博物馆、运河博物馆、淮扬菜文化博物馆、名人馆和洪泽湖博物馆等馆群。(4)营造良好的文化发展软环境，以引导和保障城市文化的发展。

5.建设生态城市，实现可持续发展

环境是发展的战略资源，良好的生态环境是居民的重要财富，是城市集聚人才和吸纳生产要素的重要因素。淮安城市规划未来人口规模要达到200万人以上，城市生态环境保护要早重视、早规划、早落实。2010年2月9日，淮安成为以新指标体系获得国家环保模范城市命名的全国首家地级市，全市正在全力创建生态市，势必利于打造淮安生态城市。(1)修编好生态市创建规划，积极探索淮安生态城市建设特色，彰显淮安“水绿相映、城在园中、水在城中、人在景中”的城市特色，打造清秀亮丽的生态名城。(2)优先发展生态工业，大力推广清洁生产，发展循环经济，限制“三高一低”产业发展。特别是要加速推进盐化工企业进“盐碱科技产业园”的进程，加快实施中心城区西南化工片区整体搬迁工作。(3)大力提升生态服务业水平，推进古淮河文化生态景区、河下古镇和码头古镇等商务休闲旅游精品项目建设，将资源优势转化为产品优势和经济优势，加快形成旅游消费新亮点和新增长点。此外，鼓励市民进行低碳消费。

6.对淮安建设苏北重要中心城市给予更大的政策支持

借鉴世界一些发达国家支持区域发展的经验，结合我国的成功实践，支持区域发展主要应采取以下措施:一是给予积极支持的财税金融政策，这也是最给力的政策。二是制定明确的发展规划，并提升到较高的位置。三是对要支持的区域进行大规模公共基础设施建设。而2011年8月25日江苏省委讨论并通过的《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》 (苏发 ［2011］23号)，没有将淮安建设苏北重要中心城市上升为全省发展战略，财税金融扶持政策力度不大。为此，本文认为要尽早把淮安建成苏北重要中心城市，省里还需要补充下面的政策支持:(1)设立“淮宿产业开发带”，建设淮宿经济区。把它列为与沿江、沿沪宁线及沿东陇海线发展规划同样重要地位的规划，给予相同的产业、财政、金融和税收支持政策，使淮安中心城市成为该开发带的增长极。 (2)加大财税金融扶持政策。淮安仍然是典型的二元经济结构城市，工业不发达，需要运用财政金融与税收政策，支持产业发展，培植财源，以推动淮安中心城市的建设。可以借鉴建设天津北方经济中心、山东支持临沂、安徽帮扶皖北及沿淮地区发展的政策，给予淮安更大的税收政策倾斜。(3)尽快把淮安建成苏北铁路枢纽。根据交通经济带理论，铁路是改善区位条件、更新观念、形成产业走廊、构建城镇空间、拉动区域发展的重大推动力量。淮安这座城市，可以说是“明清时繁荣于水上交通”、“式微于近现代铁路”。为了淮安的发展，迫切需要加大铁路的建设力度，加快已通过论证的镇江—淮安、盐城—淮安—淮北的铁路建设，以降低物流成本，承接发达地区的产业转移;淮安与省城的铁路不通，即使与其他方向的铁路建成相通，对淮安铁路运力也有较大影响。所以需要尽快启动南京—淮安—连云港的铁路的论证、规划，建成铁路枢纽，为经济发展提供保障。(4)大力扶持具有淮安特色的新兴产业、主导产业，推进淮安新型工业化进程。根据淮安岩盐、凹土和农产品的资源优势，宣传、牵线、引进一批跨国公司、“国字头”企业落户淮安，以提升淮安制造业、现代服务业发展水平。(5)作为农业大市，像延安一样，省里向农业部申请把淮安列为国家现代农业示范区，申请国家给予淮安城乡综合配套改革试验区、农村综合改革试验区或类似的试验区、民营经济发展示范区和民营经济发展示范区相关政策支持，以增加内生发展动力。

［1］林木西.论中心城市的性质与功能［J］.中共沈阳市委党校学报，2000，(6):14-16.

［2］国家计委国土开发与地区经济研究所课题组.对区域性中心城市内涵的基本界定［J］.经济研究参考，2002，(52):1-12.

［3］郭宝华，李丽萍.区域中心城市机理解析［J］.重庆工商大学学报(西部论坛)，2007，(2):35-38.

［4］何伟.中心城市区域经济发展带动作用主要理论研究回顾［J］.淮阴工学院学报，2001，(3):54-56.

［5］胡舜，黄上国，付强.区域性中心城市建设文献综述［J］.山东工商学院学报，2008，(3):14-18.

［6］淮安市历史文化研究会.淮安简史［M］.南京:南京大学出版社，2010.143-151.