我国农村失地人员社会保障立法问题研究＊

刘玉平

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

发展农村经济问题，始终是做好农业、农村、农民及农民工工作的核心;而失地农民的社会保障问题，又是建设社会主义新农村、构建和谐社会、落实“十二五”发展纲要的基石;完善社会保障制度建设，是解决失地农民的根本，是维护社会稳定的必然选择;建立健全失地农民社会保障体系有利于消除农村贫困，实现城乡同步发展，加速城乡一体化的进程。在现代，社会转型中国家农村失地人员的社会保障是社会普遍关注的重要问题之一。系统考察中国失地农民的生存状态，探讨失地农民贫困根源，分析可能导致和即将带来的严重社会危害。笔者看到，若彻底解决失地农民生存问题，必须从保障农民的土地权益出发，改革征用农地安置补偿方式，构筑以失地农民最低生活保障为底线的社会救助方法，细化新农村合作医疗制度，完善养老保障制度建设，落实农民工伤保险待遇，努力改善其失地农民收入结构。同时，要加强失地农民的技能培训，着力提高职业技能和文化素养，增强其就业能力，尤其是自主创业能力，变“输血式”扶持为“造血式”扶持，以适应工业化、城市化发展的需要。

一、中国农村失地人员社会保障法律制度建设的主要内容

1.重构失地农民的养老方式，变家庭养老为社会养老

建立失地农民养老保障体系，是一个不轻松话题，此制度建立能从根本上解除农民对失去土地后养老问题的后顾之忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力［1］;我国失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们建立养老保障制度，有利于城乡养老保障的健康衔接，打通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。制度如何设计又是应思考问题，由于失地农民的补偿方式单一，仅以住房和支付货币补偿为主，目前不具备建立完全以个人缴费为主的养老保障体系的条件，全部费用由国家承担困难很大，哪怕是缴纳部分费用，政府财政资金缺口也很大。从立法上看，要使失地农民享有完善的养老保障体系，必须通过个人缴费和社会缴费安排两种途径解决。

2.失地农民应与城镇居民同享最低生活保障

从全国各地调查看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既非农民，又不同于城市居民;在不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的最低生活保障，处于社会保障的空白地带，成为一个边缘弱势群体［2］。根据失地农民的属性和生活费支出，其最低生活水准应随其所在生活地区而异。在法律制度选择上，可以分为三类地区:第一类是西部不发达地区，最低保障标准可与农村最低保障相同。第二类是东部发达地区城市中农民，生活消费水平与城市居民几乎没有差异，对此类人群应纳入城镇最低保障体系;第三类是城乡边缘地区，生活水平高于西部地区又低于城市，最低保障标准应高于农村最低保障，低于城镇最低保障，取两者之间平均水平。

3.完善失地农民的新农村合作医疗制度

失地农民医疗保障制度的建立，既要有别于传统农村合作医疗制度，又不能完全照搬城镇职工基本医疗保险制度，而应将城镇职工基本医疗保险制度的基本原理应用于失地农民现有实践，认真研究失地农民的现有状况，循序渐进，分层次逐步运作。刘翠霄提出在法律制度中，应遵循的基本方式是政府主导，集体牵头，广泛参加的方式。失地农民的医疗保险是政府筹办的社会医疗保险制度，覆盖农村全体失地农民。应由集体牵头并要求农村失地农民广泛参加［3］。刘翠霄还认为医疗保险应采取国家支持，多方集资的方式。失地农民基本医疗保险筹资水平的确定要与当地社会经济发展水平，尤其是要与失地农民所在地的经济发展水平相适应，与失地农民的个人承受能力相适应。失地农民的医疗保险费用可采取国家出一点，失地农民集体经济组织补助一点，个人缴纳一部分，土地征用费用划拨一点等办法预以筹措［3］。唐琼和李莉莉提出农村医疗保险采用与时俱进，保障适度的方式［4］。社会保险的共济性是建立在一定范围的统筹标准上，统筹标准过低，抵抗风险能力过低。

4.构建失地农民法律救济机制

失地农民与下岗失业工人、城市贫民、城市农民工一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们无力承担法律救济昂贵费用。国家要为失地农民提供多种方式的法律帮助，让其平等地享有法律救济的权利。如在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括:界定集体土地所有权的主体身份，以法律保障国家关于延长土地承包经营期的政策落实，从法律上严格控制各级政府部门对土地的无序征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，根据当前的实际情况，各地应尽快制定关于失地农民的地方社会保障方式、标准的地方法规及规章。

5.完善失地人员教育和培训机制

对于失地人员教育和培训问题，社会保障法应规定，各种教育机构应优先录取失地人员子女，保障优先就业。还有，由于失地人员以土地生存为生，文化素质和其它劳动技能不高，在朝阳产业工作岗位竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。政府部门应加强就业培训，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能多地解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，争取多途径地安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。解决失地农民就业难题，除就业安置外，还应当提高农民自身的素质，改变陈旧就业思想，帮助失地农民树立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应社会的用工需求。在立法上，依法规定用地单位必须优先吸纳失地农民，对招用失地农民的用地单位给予鼓励和政策优惠，对失地农民自主创业给予法律支持。

二、我国农村失地人员社会保障法律制度建设的重点

1.对失地农民按城镇低保人员管理模式，建立最低生活保障制度

土地征用后的失地农民，尤其是人员居住相对集中的村组，要按照城市管理的要求，尽快建立社区组织或居民委员会，将失地农民引入城市管理模式。对失地农民就业无门，没有任何生活来源的，家庭生活确有困难的，要效仿城镇居民最低生活保障和社会救济办法给予最低生活保障和社会救济，确保失地农民的基本生活达到城市低保的水平，避免因征地而使他们生活陷入更加贫困状况。

2.针对不同情况，根据失地人员年龄、身体特征分门别类建立养老保险制度

失地人员参加养老保险后，应按城市职工退休年龄标准，从办理退休手续的次月起，由社会保险机构按个体劳动者养老金计发办法按月发给基本养老金，并从次年起随企业退休人员享受养老金调整待遇。失地人员中老年人和完全丧失劳动能力的弱病残人员，可以考虑不再发放安置费，应在征地时为其办理基本养老保险;对中青年人可采取促进就业与建立养老保险相结合的方式进行安置，由征地部门或单位为其缴纳15年的养老保险费，另按年龄发给一定金额的就业补助金，由就业服务机构免费提供就业指导，咨询和就业技能培训，促进和鼓励就业;对未成年人，鼓励继续教育深造，通过再就业解决生存问题，再由征地部门或单位一次性发给生活补助费，成年后纳入城镇居民管理。具体操作办法，可根据征地时安置和未安置、新征地农转非和过去征地农转非人员的不同情况分类处理。

3.对失地农民强制推行新农村合作医疗制度，同城镇居民基本医疗保险制度衔接

失地农民因其特殊性，政府应区别情况强制实施新农村合作医疗制度，对符合城镇居民标准的，征地农转非人员参加住院医疗费用统筹后，在缴纳医疗保险费和退休养老期间享受城镇职工住院医疗保险同等待遇。基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容。失地农民要获得基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务，可采取一次性缴费的储蓄模式。立法上要考虑同城镇居民基本医疗保险制度衔接，在缴费标准、方式借鉴城镇居民基本医疗保险制度。

4.政府为失地农民开展职业技能培训，建立完善的就业服务体系

土地对农民有多方面的保障功能，它可为农民提供基本的生活保障和就业机会，这些功能随着土地的征用而丧失，土地被征用后，一部分失地农民仍然滞留在农村，想发展第三产业本身无资金、无技术，又没有政府有力的就业培训政策支持，基本处于失业状态;另一部分实现城市化的失地农民，多数没有安置工作成了无业游民，少数临时安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员。王绘建提出职业技能培训是提高劳动力素质和转变就业观念的一条有效途径［5］。笔者认为培训的内容有三:首先是身份转变性培训。目的在于使失地农民逐步转变身份，适应市场就业和竞争就业的需要。其次是创业指导培训。旨在为有创业愿望的失地农民提供创业指导和咨询服务，帮助他们实现自主创业。再次是技能培训。有针对性的开展劳动技能培训，使失地农民在短期内提高单项劳动技能，如单项目的培训，以配合劳动力市场需求。

三、我国农村失地人员社会保障法律制度建设的难点

1.改变失地人员单一的货币补偿安置办法难

土地作为农民的基本生活保障来源，一旦失去，就失去了依靠，仅靠一次性经济补偿不能解决失地农民一生的基本生活问题。现行一次性发给安置补偿费的办法，虽然简便易行，但遗留着许多社会问题。据调查，许多失地农民宁愿同城镇职工一样按月领取有限的基本生活费，也不愿一次性领取安置补偿金，其根本原因就是一次性安置补偿金是有限的，一旦用完，就会危及他们后续的基本生活。刘倩均、曾贤贵提出按照土地换保障的思路，改变征地补偿费的支付方式，正确引导补偿金使用方向，由一次性支付转为分期、分类支付，将失地农民纳入城镇社会保障体系，实行鼓励就业的措施，调整安置、补偿办法和标准，统筹考虑就业补助、基本生活费保障和养老、医疗等社会保障问题，让安置补偿金发挥作用。因此，对失地农民的安置要着眼于长远生计，要在国家目前安置、补偿政策的框架内，规范土地征用补偿费处置办法，严禁截留，挪用农民土地征用补偿费，合理确定补偿金在集体、个人之间的分配比例［6］。

2.增加失地人员征地安置补偿的项目难

城市建设征地和国家重点项目建设用地时，必须考虑失地农民的长远生计;企事业单位征地和房地产开发用地时，要采取鼓励措施，应尽量安置失地农民就业，不能安置就业的，其补偿内容中，要包括自谋职业补助、养老和医疗保险补偿的内容。土地是农民生存发展、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道屏障。土地被征用后，农民家庭保障就失去了最基本的经济基础。郑功成指出:“在对土地价值进行补偿评估时，要充分考虑土地对农民所具有的多种保障功能，要按照被征用土地的用途进行补偿，充分考虑土地财产性质及其经济属性”［7］。除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益，未来土地增值以及农民因失去土地的其它各项间接损失。最大限度增加征地安置补偿的内容，要通过增加补偿内容来提高补偿水平，最大限度的保护失地农民的利益，改变目前土地转让收益与安置补偿过于悬殊，对失地农民补偿项目偏少的状况。

3.根据失地农民的情况区别对待难

就全国来看，失地农民情况非常复杂，实行区别对待并非易事。失地农民按本人现在的身份可分为完全失去土地后按政策规定转为城镇化人员和征用土地后的部分失地农民。部分失去土地的农民，一部分滞留在农村或在本地乡村企业就业，一部分成为城市的农民工。部分进城务工的农民，相对完全失地城镇化人员来说，在农村还有部分土地可作为基本生活的保障和养老保障。洪朝辉认为解决失地农民的社会保障问题，重点应保障完全失地且未安置就业的农转非人员［8］。对部分失地后进城务工以及在乡村企业打工的农民工，要通过所在务工的企事业单位为其办理社会保险;对仍滞留在土地上的失地农民，要通过完善农村养老保险制度、用土地补偿金、集体积累和个人适当缴费的办法建立农村养老保险制度。同时，允许各地在保障水平上有适度差异，不搞一刀切。

4.将失地人员纳入现行城镇社会保障范围难

中国作为城市化进程中国家，社会保障的历史负担本来就很重，农民社会保障几乎从零开始，失地农民仅靠自身收入和土地收益来单独建立一套社会保障制度，以求解决一生的基本生活保障是困难的。将农民完全变为城市居民又存在法律、制度诸多盲点，我国城乡差距短期难以缩小。

5.大幅度提高失地人员社会保障的标准难

解决失地农民的社会保障问题，应充分考虑地方政府的承受能力和农村土地收益水平，统筹兼顾国家建设、社会发展和城乡居民基本生活水平需要，合理确定社会保障的水平。林丽撰文“以土地换社会保障是当前解决失地农民社会保障问题的基本思路”［9］。但是，土地换社会保障的水平必须与土地收益相结合，充分考虑土地收益与经济发展的关系。如果保障水平确定不合适，所需资金完全由征地单位来承担，必然增大土地利用成本，势必影响资金投入和经济建设，制约城市化进程。杨进、张迎春认为解决失地农民的社会保障问题也不可能完全依靠地方政府大量投入资金，因为地方财力也是极为有限的［10］。因此，大幅度提高失地农民社会保障标准难点成为各界思考大问题。

四、构建我国农村失地人员社会保障制度立法基本内容

我国要学习和借鉴西方社会保障经验，实现失地农民由土地保障向社会保障的转变。失地农民利益保障当前可以采取的立法措施有:第一，从一般保障和特殊保障两个方面建立健全失地农民社会保障制度。第二，逐步建立征地补偿和利益分享机制，适当提高补偿标准，适度调整不同时期、不同地区征地补偿标准的差异，规范农村集体土地征用费管理。第三，全面推行市场化就业，为失地农民创造良好的就业环境，实施就业技能培训，提高就业竞争力，就近开发就业岗位，鼓励农民自主创业、就业，积极拓展劳务输出。长远目标来说，是建立失地农民社会保障体系，其框架内容包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障，加强社会保障立法工作和失地农民社会保障基金建立等。解决农村失地人员生存发展问题，必须从立法上构建失地农民社会保障权的保护机制，设想如下:

1.制定新的土地法，建立健全土地补偿机制

目前我国的征地制度主要是依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，以及各地出台的地方性法规及政府规章。执行多年以来，制度存在着明显弊端。虽然2004年对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，但还存在诸多不足，有必要制定新土地法。第一，明确界定公共利益的范围。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国应当在法律中以列举方式规定何为公共利益，说明国家征地的目的，严格限制土地用途，明确公共利益范畴。第二，尊重失地农民利益。充分尊重农民的主体地位，让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且，按照市场交换的原则，处理征地单位与失地农民之间的利益关系。第三，完善土地补偿机制，建立合理的征地补偿程序，改变现有的安置补偿制度。征地补偿应体现在多方面，如适度的经济补偿、参照市场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。第四，完善土地征用程序，保障承包土地农民在征地过程中的话语权。

2.制定《中华人民共和国社会保障法》，建立健全社会保障机制

《中华人民共和国社会保险法》已于2011年7月1日起施行。标明国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。根据社会主义市场经济发展需要，切实保障失地农民合法权益，国家应制定《中华人民共和国社会保障法》。正在起草中的《中华人民共和国社会保障法》的征求意见稿中提到:“被征地的农民应该参加基本医疗保险和养老保险，社会保险费用从征地补偿费、安置补偿费、征地出让金等里头出”。未来制定《中华人民共和国社会保障法》应明确:第一，应扩大社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，要将失地农民最低生活保障、医疗保障、养老保障、就业保障纳入社会保障法调整范围，使所有失地农民都能享受同城市居民一样社会保障待遇;统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。第二，《中华人民共和国社会保障法》应考虑专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括:失地农民社会保障的范围;明确政府对失地农民的社会保障责任;建立失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

3.落实实施《中华人民共和国就业促进法》，将失地农民纳入到就业扶持范围

2008年1月1日起施行的《中华人民共和国就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法［11］。该法借鉴了国外的先进经验，使就业促进工作更加制度化、科学化。该法第五十二条规定: “各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”。该法明确规定“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。”其中“就业困难人员”包括因失去土地难以实现就业的人员。基于此，政府应采取各种措施扶持失地农民再就业。失地农民的就业问题能不能很好地解决、解决到什么程度是影响社会保障的一个重要因素。《中华人民共和国就业促进法》对失地农民的就业问题做出了一些规定。如在该法的总则部分，提出了平等就业权的概念，第二十一条规定就业困难人员范围时，法律明文规定“失去土地难以就业”属于就业困难人员。但是该法对就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。对某一个省来说能不能把失地农民纳入就业困难人员范围则由本省决定，这对失地农民保护有失欠缺，还有对失地农民来说税费减免、贷款贴息、岗位津贴、公益性安置等几种措施涉及到的不多，是否能落实还是未知数。这些问题有待《中华人民共和国就业促进法》实施细则加以完善。

［1］杨翠迎.被征地农民养老保障制度的分析与评价［J］. 中国农村经济，2004，(5):35.

［2］王海鹏.我国农村土地问题法制化进程及其启示［J］. 理论导刊，2008，(4):23-24.

［3］刘翠霄.社会保障制度与构建和谐社会［J］.学习与探索，2006，(5):34-35.

［4］唐琼，李莉莉.论失地农民权益的法律保障［J］.理论月刊，2006，(3):36.

［5］王绘建.城市化进程中失地农民的就业安置政策分析［J］. 河南农业，2006，(2):35.

［6］刘倩均，曾贤贵.当前我国失地农民征地补偿问题初探［J］. 安徽农业科学，2006，(13):23.

［7］郑功成.社会保障概论［M］.上海:复旦大学出版社，2005.119.

［8］洪朝辉.论中国农民土地财产的贫困［J］.当代中国研究，2004，(1):21.

［9］林丽.关于农民的社会保障问题思考［J］.农业经济，2004，(6):24.

［10］杨进，张迎春.关于改革农村土地征用制度的思考［J］.经济体制改革，2006，(2):30.

［11］中华人民共和国就业促进法［Z］.全国人大常委会公报，2007，(8):5-7.