公车改革：一道可解的难题

○陈培浩罗遐

公车改革：一道可解的难题

○陈培浩罗遐

一、公务用车，弊端种种

（一）规模不断膨胀，财政不堪重负

近年来，行政管理成本支出的不断膨胀已经成为困扰各级财政的一大难题，其中一个重要问题是公务用车增长快，开支大。据《瞭望新闻周刊》报道，国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，2005年以来，中国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元，其中公务用车消费占比较高。目前，党政机关及行政事业单位公务用车总量为200多万辆，每年公务用车消费支出1500亿元至2000亿元（不包括医院、学校、国企、军队以及超编配车）。每年公务用车购置费支出增长率为20%以上。即使这一数据亦是饱受公众质疑，据说仅为公车耗费的冰山一角。据2010年《中国统计年鉴》资料显示：2009年我国教育费用中央财政支出为567.62亿元，社会保障和就业支出454.37亿元，医疗卫生支出63.50亿元。可见，公车耗费远远大于教育、社保和医疗卫生事业的总和，给国家财政带来沉重的负担。

（二）运行成本过高，使用效率低下

现行的公车使用效率极其低下，浪费惊人，与巨大的耗资形成了鲜明的对比。一辆公务车，从购车费、汽油费、保养费、过路费到保险费、折旧费、司机人头费等等，耗费很多，一个单位往往多辆车，一年开销数额甚大。国家对公务用车有严格的规定，但长期以来一些地方由于管理上的疏漏和失控，致使一些部门和单位配车、用车不规范，导致公车私用多、耗油多、修理多，漏洞百出，浪费严重。通常，各政府部门的公务用车在领导开会、在室内处理日常公务时是闲置停放、处于待命状态的，每年只有出租车行驶里程的二分之一，甚至三分之一，不能充分利用。而且大部分领导专车空驶率较高，通常只走单程，总有一半路程是空车，造成车辆资源的严重浪费。全国政协十一届三次会议000155号提案指出：每年一辆公务车的运行成本（含司机工资、福利）至少在6万元以上，有的甚至超过10万元。公务用车浪费严重，由此可见一斑。

（三）助长官本位风气，滋生特权腐败

就公务用车的本质而言，无非就是一种代步工具、交通手段。但是长期以来，公车消费作为各级国家机关、政府部门公务消费和官员职务消费的重要部分，渐渐衍变为某些公权机关的脸面，代表着某些官员的架子和派头，折射出根深蒂固的特权意识。在这种特权思想的影响下，原本作为保障正常公务所需的公务用车承担了权力的象征意义，不同档次的公车已然成为身份、地位、权力、荣耀的象征。于是“无车不成官”，从上到下，从机关到基层，乃至乡镇的主要领导人都是一人一车，车随人转，形影不离，有些几乎到了无车不行的地步，严重脱离群众。在缺乏有效的制度约束情况下，公车消费恶性循环为“就上不就下”、“能高不能低”，这也是公车配置屡屡超标，令财政不堪重负的内在原因。

（四）私用泛滥，资产流失严重

在目前的公务用车制度下，车辆的购置、保险、使用、维修保养、报废更新等各个环节都存在不少漏洞。由于缺乏制度约束力导致管理不严格，很多政府部门公车私用现象十分严重，享受公务用车的主体范围不断扩大，除了可以享受专车待遇的领导外，其家人、亲戚和朋友等都成为公务用车的间接主体，甚至连公车司机也可将公车当作私车随意使用。虽然中央三令五申，中央纪委多次对公车标准作出明确规定，并且狠抓执行，也取得了很大成果，但问题迄今亦未从根本上得到解决，超标、违规甚至造成严重后果的报道至今仍时见报端。对一部分人来说，公车甚至成了“勤捞致富”的摇钱树。有的部门和人员不仅公车私用，甚至采取虚开加油、维修发票等手段，套取国家资金。

（五）困扰交通秩序，增加城市交通负担

通常情况下，公车耗费并不由其使用者支付，因此会产生公车私用和滥用的问题。公车的不合理使用在一定程度上加重了城市交通的负担，增加了城市道路拥堵机率，降低了人们乘坐公共交通工具出行的效率，限制了公共交通车辆发展的空间，也造成了目前城市交通拥堵。据交通部门调查显示，公车违章概率大大高于私车，交通事故发生率也特别高。由于公车往往大有来头，执法人员在权与法的较量中往往要付出很大代价，甚至是极其惨重的代价。此外，公车过多不仅影响环保与交通，而且造成腐败和浪费，损伤政府公信力，也不利于优先发展公共交通政策的落实。

二、公车改革，困难重重

公车改革是中国一道非解不可的难题。从上世纪90年代初开始，全国上下进行了公务用车制度改革的艰辛探索，但改革至今仍走走停停，收效甚微，甚至处在一种尴尬境地。具体而言，公车改革的难点主要表现在以下几个方面：

首先，车改之难，难在利益均衡。公车改革的根本在人不在车。推行此项改革，必然会触动部分人的既得利益。已经习惯了从目前公务用车体制得到实际额外利益和好处的官员，会找出各种各样的冠冕堂皇的理由，来阻挠和抵制改革的进行。而这些官员恰恰是改革政策的倡导者、执行者，如果改革矛头要损及他们切身利益，必然要产生或明或暗、或软或硬的对抗。取消公车就得去掉公车司机，势必出现司机和管理人员的安置问题，必须妥善解决，以免给车改带来负面影响。此外，还有一般干部与领导干部车贴差距过大问题等都是需要改革完善的。

其次，车改之难，难在制度设计。从制度改革的流弊而言,公共政策变迁的“政府主导型”之滥觞没能被理性解构,公车改革完全取决于政府部门内部的自我监督和自觉规范,缺少了群众的监督。车改方案的制订和实施都掌握在各级官员手中,而且都以确保公务员阶层的既得利益为出发点。在这个过程中,为改革支付成本的纳税人却没有任何的话语权。长期作为改革的领导者、组织者和推动者的政府部门和领导干部，在公车改革中要革自己的命，大幅度地削减已拥有的利益，是一件不容易的事情。如果这类方案的制订和实施都掌握在各级官员手中，自己既当运动员、又当裁判员，怎么有利于自己就怎么改，自己定规则、自己执行又自己解释，广大公众和一般公务员却没有话语权，这样的改革又何谈民主、透明、公正？

三、改革公车，多管齐下

（一）制度创新，优化改革方案

公车改革方案应注重制度创新，由全国人大及其常委会负责，财政部具体牵头制定方案，在全国范围内公开征询意见和建议，提高权威性。改革方案应充分考虑中国国情，并汲取国外经验，以法律规范的形式颁布，尽量详细、科学，具有可操作性。首先，规定公车总量和配备，保留一定数量公务用车。数量按照当地经济发展水平和常住人口核定，由人大批准控制。其次，学习瑞典、英国等国经验，电子监控所有公务用车。监控机构不受当地政府领导，直接向上级负责，而且可以在网上公开查询记录。再次，大规模用车社会化。由政府向租车公司公开招标或租用，对驾驶员的安排可参照国有企业人员分流办法进行。公务车的保养也向社会公开招标，结算由财务和维修点进行，司机个人不介入。最后对不配备专车的公务员按照一定标准实行适当交通补贴，制定优惠政策鼓励公务员购买私车，私车公用。补贴标准可以参照国外经验，不按行政级别，而是以居住地和单位的距离油耗标准计算，或使用地铁、公交车等公共交通工具刷卡免费，紧急事务用车由公务车解决。

（二）系统性治理

公务用车改革是一项涉及面广、系统性强、内容复杂的改革任务。它涉及公务员工资制度、离退休人员待遇、职务消费改革、国有资产管理、财政增收节支、行政事业单位改革以及党政机关廉政建设等诸多问题。这些问题的改革必须要同步进行、均衡推进、平衡展开、兼顾各方面利益，不能把公务用车改革单独拿出来。否则，改革就不能彻底成功。这些问题的解决也不是一朝一夕就能完成的，是一个循序渐进、逐步深入的过程，因而绝对不能期望公车改革一蹴而就。

（三）加强法治建设

任何改革没有外力推动，尤其是法治监督，仅让既得利益群体来改革自己是不可能成功的。反思我国有些地方进行的公车改革，之所以会招致群众的批评和舆论哗然，根本上在于公车改革政策制定上的随意性和不规范性，没有将公车改革纳入法定框架。从建立公共财政的角度看，公车改革如欲取得良好的政治、经济和社会效果，就需要在法定财政的框架内进行。公车改革不能仅仅作为一种廉政措施或决议停留在浅薄的行政层次，必须有一个法治层次的飞跃，不上升到法治的层面就不能保证改革的长效性。因此，是否应当进行公务用车的改革，公车改革应选择何种方案，公务员可领取多少车改补贴，理应由人大以法律、法规的形式予以确定。只有公正合法的程序，才会赋予这项改革足够的合法性，也才能保障这项改革的顺利进行。

（作者单位 安徽大学管理学院）

（责任编辑 崔光胜）