公车改革是一个体制性命题

○刘启春

公车改革是一个体制性命题

○刘启春

公车是国家行政机关和社会团体用公款购买、用于公务活动的车辆。公车制度的设立，是为了有效利用有限的公共资源，提高政府机关办事效率。然而，公车在运行中逐步演变为政府工作人员的特殊福利，其弊端日渐凸显，成为滋生腐败的“黑洞”，严重地损害了政府机关及其工作人员在人民群众中的形象，政府公务用车已成为广大群众普遍关注的社会热点话题。自1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》开始，我国的公车改革开始了破冰之旅。虽然各地陆续进行了有益的探索，取得了一定的经验，但以权力为主导的各种改革方案，在车改的方向、目标和指导思想等方面均存在着与社会预期相背离的问题。方案设计显失公平，改革不彻底等，导致车改不但未达到其根本目的，反而陷入尴尬的境地，公车数量和耗费的资金不降反增，极大地消耗了经济社会资源，引起人民群众的强烈不满。这说明，脱胎于计划经济条件下的公车制度在市场经济条件下走样，根本原因在于受到了相对滞后的政治体制限制。进一步讲，在目前以官本位为中心的政治体制下，不仅公车难改，凡是涉及官员利益和特权的事情都难改。公车难改只是目前政治体制改革滞后给众多具体制度改革所带来的纠结性问题之一。因此，公车改革的最终成功，有赖于整个政治生活的民主化进程，有赖于从根本上破除权力核心的官本位，增强改革的公正性。

一、公车制度扭曲是一个体制性问题

官本位是目前政治体制的一个集中性弊端，指的是政治权力垄断一切资源，国家（政府）无所不能和以政治身份划分社会地位，在一定程度上忽略作为国家主人的公民之经济、政治权利为主要特征的政治体制和法律制度等，其特征是“以官为本”，以官员阶层的意志和利益作为轴心的社会权力结构，公共权力的运行以“官”的意志和利益为根本出发点和归宿点，核心是社会权力之归属、来源、分配、行使、制约层面的某种错位。

官本位政治体制是导致公车制度扭曲的根本原因。公车制度本身就是一种带有浓厚的等级色彩和明显特权性质的制度，是权力资本化的表现。现行公务用车制度实行的是身份原则和地位标准，按照官级大小、职务高低分等定级地分配使用公车，对于哪一级别的政府人员能享受哪种级别的公车均作出了详细规定，等级分明。这些规定虽然有助于控制公车的超用、滥用，但浓厚的等级色彩极易导致公务用车性质的改变，使公务用车成为身份、地位和权力的象征，成为各级政府人员相互攀比的对象。公车制度的这一特性无形中构成了公车攀比性消费的助推剂，在控制公车消费的同时也在助长公车超用、滥用现象的滋生。同样，在公车改革中，这种等级制的官本位体制不仅没有被消解，反而得到强化，整个改革被权力所操纵。因为公车改革是由各级政府来谋划和推行的，就是说，本应受到限制和削弱的特权者掌控着“改不改”与“怎么改”的话语权，从根本上决定着改革的方向与进程。

公车制度实质上反映了目前官本位体制下权力结构决定社会资源配置向量的情况。社会资源的配置总是沿着权力结构的方向来进行的。改革开放以来，我国政治权力结构有所改善，但一直未能从根本上改变高度集中的结构形态和全能主义的运行方式，导致社会资源始终向着权力中心聚集，供权力所驱使。公车作为一种行政资源，来自于社会，理应最大限度地服务于社会。但现行的公车制度却难以保证资源使用的公共性和正当化，造成行政资源的浪费甚至私有化倾向。如2005年以来，我国每年公务用车购置费支出增长率为20%以上，公务用车消费支出1500亿至2000亿元。但公车使用效率却极低，仅为社会车辆的1/5；公车的使用存在三个“三分之一”现象，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一；有的部门和人员还采取虚开加油、维修发票等手段，造成国有资产流失严重，成为滋生腐败的温床。公车消费逐步演化为少数领导干部及其家庭、司机与管理人员侵占国家财产的腐败行为，被形象地称为“车轮腐败”、“屁股底下的腐败”。公车制度的这种异化状态，充分反映了目前的政治体制和权力结构不仅没有起到预防和遏制以权谋私的制度性屏障作用，相反，却成为了官员腐败的一个诱致性因素。这种负面效应不仅体现在公车制度上，更体现在政治、经济及社会生活的各个领域。因此，可以说，公车制度及其改革的困局只是目前权力体制的一个缩影，要走出这个困局，根本的是要从权力结构的调整开始。只有当权力结构不断改善的情形下，公车改革才能找到正确的理路。

显然，公车制度及其改革，决不只是减轻严重的财政资源负担那么简单，也不仅仅是从经济上算算账就可以完结的。公车改革已经成为政治、经济改革的一个风向标，反映了目前政治体制改革滞后所带来的各种问题相继显现，说明了加快推进政治体制改革的紧迫性。对于执政党而言，如何以小见大、见微知著，通过政治体制改革来进一步充实执政的制度性资源和合法性基础，对于执政者的决心和智慧都是一个大的考验。

二、破除官本位，推进公车改革

公车改革深受社会诟病，已经进入中央政府的改革视野。2010年2月27日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝接受中国政府网、新华网联合专访，与广大网友在线交流治理“公款吃喝、公车私用，公费出国”问题。在谈及公车改革时，温家宝总理指出，公车私用应该管得住，必须管得住。他提出了最根本的两条措施：第一条是公开透明，就是要让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督；第二条是民主监督，只有民主才不会出现人亡政息。温家宝的这番论述，指明了公车改革的根本之道在于，以民主体制破除官本位政治体制，建设社会主义民主政治，解决缠绕在公车消费上的政府职能转换、利益关系调整、干部作风等诸多问题。

一是加强民主理论的学习、教育，养成民主意识。虽然说，寄希望于政府部门的自我监督和自觉规范来推进类似于公车制度的改革并不靠得住，但鉴于中国目前的政治体制改革仍然是自上而下的路径和必须在党的领导下循序渐进的方式，各级领导干部的民主意识和民主觉悟仍是一个需要高度重视的主要因素。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。中国传统文化中官本位意识极其浓厚，建国后也没有通过系统而完整的民主制度来加以清除，在党的思想教育体系中，民主理论的学习和民主意识的训练与养成一直较为薄弱，不少领导干部的思想深受封建意识的影响。特权意识、等级观念都较为浓重，而现代社会所需要的公仆理念、权力应当受到制约和监督的理念较为缺乏。这是党内官本位意识的深刻思想根源。因此，党内需要加强民主理论的学习与教育，确立起与现代社会发展相适应的民主观、权力观，以此来导引公共行政和公共事务的管理活动的全过程和所有方面。加强党内民主理论的教育和学习，也是当代民主化语境下的党员领导干部宗旨观念的重要促进力量。党执政的本质就是组织、支持和保障人民当家作主，这是人民利益的最高表现，也是立党为公、执政为民的核心价值。无疑地，民主、法制、公平、正义等现代理念的确立，是实现人民当家作主的思想基础。所以，民主教育是发展民主、祛除官本位的思想动力，是当前推进公车改革所必需的精神源泉。

二是完善社会监督机制，增强公众对公共资源的话语权。官本位体制下的公共资源封闭运行，缺乏公众监督，由权力任意配置。权力运行的基本规律表明，缺乏监督的权力必然导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。必须将权力置于法律、制度和人民的监督之下，权力运行公开化、透明化，才能保障整个政府过程的人民性质。长期以来，公车制度消耗大量财政资源，公车改革更是政府部门的“自说自话”，排除了社会公众对公车消费应有的知情权、参与权、监督权和表达权。于是，人们对公车的质疑很快就转化为对政府公权力的不信任，对干部队伍的不信任，从而使党和政府丧失了公信力。增加社会公众对公车消费和公车改革的参与和监督不仅是满足日益高涨的呼声的需要，更是增强党和政府凝聚力的需要，也是再一次调动社会参与各项改革事业的需要。

在一些公车改革的具体措施当中，加强社会监督也是其中思路之一。如给公车安装GPS卫星定向系统，或者给公车喷涂统一颜色或标识，其目的是方便社会辨认公车，监督公车，防止公车私用。这种新技术的应用固然也可以对公车私用产生某种程度的制约作用，但仍然属于治标措施。增加社会监督，关键的还是从体制上保证公共资源向量服从公众意志。如健全人民代表大会制度，在人大设立重大事项的改革机构，把改革大权交与人大行使，尤其是涉及政府自身改革与建设的事项，更应当由人大来谋划与监督；推行公共财政，建立与市场经济相适应的资源配置方式，完善财政支出的民主决策机制，增强国家财政服务公共利益的性能；推行政务“阳光工程”，实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，推进政府上网工程，深化政务公开，健全政府信息发布制度，推行社会听证、专家咨询等制度，增强决策透明度和公众参与度等。

三是在反腐倡廉建设中改革公车。温家宝总理在谈到公车改革时曾经指出，公款吃喝、公车私用、公费出国，其实也关系到整个反腐败。反腐倡廉不仅要坚决查处违纪违法案件，更要从源头上加强党政机关的廉政建设，建设高效、廉洁的公权力。从表面看，公款吃喝、公车私用、公费出国似乎不如贪污受贿、贪赃枉法那么危害深重，但隐藏的官员腐败问题却更普遍。因此，公车消费应当纳入党和国家廉政建设总体格局，作为反腐倡廉建设的重要内容，作为党和国家反腐倡廉建设的重要组成部分，同反腐倡廉的其他事业一样置于重要地位来部署，来推进，抓紧抓好。在教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系中，在党政领导干部廉洁从政规定中，都应当有关于限制公车消费的内容。2010年12月中共中央政治局会议上，强调要集中力量解决反腐倡廉建设中人民群众反应强烈的突出问题，深入开展庆典、研讨会、论坛过多过滥问题和公务用车问题专项治理，促进领导干部廉洁自律。在中央的统一部署下，公务用车专项治理工作已经作为解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，提上了议事日程。2011年3月，中央办公厅和国务院办公厅下发《党政机关公务用车配备使用管理办法》；温家宝总理在政府工作报告中强调，2011年（公务）车辆购置及运行费等支出原则上零增长，切实降低行政成本。这是公车改革第一次写入政府工作报告，显示国家对公车改革的重视程度；财政部根据此办法出台《党政机关公务用车预算决算管理办法》，从预决算关口加强对公务用车的管理；4月25日，中央召开了开展党政机关公务用车问题专项治理工作电视电话会议，成立了中央公务用车问题专项治理工作领导小组，将对中办、国办印发的《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》在各地区各部门的贯彻落实情况进行监督检查。有理由相信，通过一个持续的改革，公车终会重回其本来的意义。

（作者系中南民族大学马克思主义学院博士、教授）

（责任编辑 崔光胜）