大国治理逻辑下地方公共收入机制的构建——基于公共物品有效供给分析

郭佩霞，周小林

（西南财经大学 财税学院，四川 成都 610074）

一、引言

在解释公共物品供给不足与效率低下的问题上，地方政府缺乏充裕的公共收入是学界的一个重要观察视角。而进一步推演地方公共收入何以不足，现行财政管理体制则久为人们所诟病。一个普遍的观点是，该体制赋予地方政府的财力无以支撑其扩大化的事权。然而，事实真的如此吗？如果以纯粹的财力来测算，在不同的参照标准下，这无疑是一个雌雄难辨的议题。据财政部公布数据，2010年地方本级收入40609.8亿元，占全国财政收入总量48.9%。仅此而言，学界对“分税制”非议不绝于耳确有所据。然而，倘若从支出的实施来看，2010年地方财政支出规模73602.49亿元，占当年财政支出总量78.9%左右，那么，以财力为准，地方政府事实上掌握的财力不可谓“弱”。如此一来，财力不足的解释，似乎并没有切入公共物品供给低效的核心。那么，在经济繁荣、财力充裕的背景下，地方政府在公共物品供给上何以效率低下呢？更有甚者，为什么在“增长激励”上颇受赞誉的现行地方公共收入机制，却无法促成公共物品的有效供给？可以说，诸如此类的问题，一直困扰着我们对公共物品有效供给的探讨。

事实上，利于公共物品有效供给的地方公共收入机制，并不仅仅是技术层面的制度设计与实施，而是在技术设计、制度运行、政策实施背后起支撑的价值基础。因此，从根本上说，地方公共收入机制要达成利于公共物品有效供给效应，其基本的出发点在于明确公共物品之“有效供给”的价值所在，以及公共收入机制与公共物品供给之间的逻辑关系。然而，回顾文献，学界说在论及促进公共物品有效供给的地方公共收入机制该如何构建时，多着手于技术层面问题的探讨，而对该议题的逻辑起点略而不谈，或理所当然地设定地方公共收入与公共物品有效供给之间的正向关系。在这一预设前提下，一个利于公共物品有效供给的地方公共收入机制的构建，其核心将简化为充裕的收入保障机制，以致在某些时候充裕的公共收入机制却解释不了公共物品供给的失败。

基于此，遵循公共经济学的一般价值判断基准——“公平”与“效率”尺度，本文在我国经济奇迹的背景下，选取“经济增长驱动能力”这一特殊的地方公共收入效应作为公共物品供给之“效率”表达，并将“支付能力”与“受益原则”作为公共物品“有效”供给之“公平”尺度的诠释，进而检验现行地方公共收入机制对公共物品供给的效应，在辨清增长是否惠及公共物品供给后勾勒出公共收入机制与公共物品有效供给的逻辑关系，并最后给出利于公共物品有效供给的地方公共收入机制内核、形式特征与对策建议。

二、“增长”与“公平”尺度下现行地方公共收入机制评析

就价值存在而言，公共物品“有效供给”的评判标准，通常包括“效率”与“公平”两个维度。因此，公共收入机制对公共物品供给的影响，也主要体现在“效率”与“公平”两个方面。就“效率”而言，地方公共收入对公共物品有效供给的作用机制，一般表现为正向“量变”激励，即随着公共收入的增加，公共物品供给随之增加。公共收入机制越具有经济增长激励功效，则越能够激发公共物品供给，本文称其为“增长效应”。就“公平”而言，按照一般释意，地方公共收入机制对公共物品供给的“公平”效应，主要体现为“支付能力”与“受益原则”两个方面。其中，“支付能力”指的是“政府所提供的公共物品或服务的成本费用的分配，与社会成员的支付能力相联系”，即通常所说的根据个人的纳税能力大小承担公共物品或服务的成本费用；“受益原则”指的是“个人所承担的公共物品或服务的成本费用应与他从公共物品或服务中获得的效益相一致”。据此考察我国地方公共收入机制与公共物品供给之间的联动关系，我们发现，事实与理论逻辑并非完全一致。

（一）地方公共收入机制的“增长”驱动与公共物品供给逻辑

回顾我国地方公共收入机制的演变，1994年分税制框架下构建的现行地方公共收入机制，尽管有不少学者认为这一制度设计并不算成功，但是，倘若仅基于“效率”意义的“经济增长”驱动，我国现行地方公共收入机制在一定程度上确实显示出了其非比寻常的制度魅力。这种独特而巧妙的中国式制度设计，有力地解释了令西方各界着迷的“中国增长奇迹”。如果不去考虑我国独特的权力配置框架与大国国情的复杂性，那么，根据西方经济增长与公共物品提供的一般正向循环逻辑，则现行的地方公共收入机制在促成公共物品供给上应具有显著的“增长效应”。事实上，从部分公共物品供给上看，我国东部发达省份供给水平超过西部的经验特征，其实也在一定程度上回答了这一命题。

需特别指出的是，经济增长与公共物品有效供给之间并非必然逻辑。具有驱动经济增长能力的公共收入机制安排，是否能够确保“增长”的成果被地方政府顺理成章地投入到当地公共物品供给上，这往往建立在多种目标抉择与激励或约束机制权衡的基础上。就我国政府间的权力配置格局而言，它既不是标准化的财政联邦制分权模式，也不是简单的垂直型中央集权治理框架。[1]确切地说，以“经济分权”与“政治集中”相互渗透的“中国式分权”道路，决定了地方政府客观上存在着“财政”与“政治”的双重激励。“政治锦标赛”的官员升迁激励，尽管激发出公共物品有效供给所需的经济实力，但是，遗憾的是，“增长”带来的成果并没有被地方政府因地制宜地覆盖到最基本的公共物品上。为吸引外来资本而进行的地区间竞争，在总体上会导致社会服务总供给减少，经济增长与公共服务供给呈现出反向的替代关系。[2]其中，地方财政支出结构较少向教育、卫生等领域倾斜的偏向发展即是这种激励的系统性扭曲。[3]所以，围绕“公共物品有效供给”这一主旨，进一步考察地方公共收入机制效应，一个令人沮丧的结论是：当下富有“增长”驱动力的地方公共收入机制设计，也许并不如设想中那般美妙。在某种程度上，它与公共物品供给之间存在着背离色彩，即公共收入机制理论上对公共物品供给的“增长效应”并不能够确保发生。仅此而言，至少在“增长效应”上，现行地方公共收入机制对公共物品有效供给的激励功效确实有限。

（二）“公平”尺度下地方公共收入机制的效应检验

就“公平”尺度来看，其包含的“支付能力原则”，通过将公共物品的消费与筹资分成两个相对独立的过程来解决可能出现的“搭便车”动机，从而保证公共物品的有效供给。这一思想具体到地方公共收入机制构建上，则要求收入机制应具有“抽肥补瘦”性质，并让地方政府能够切实分享到这些收入来源。然而，对现行地方公共收入结构的实证研究表明，中央补助收入与预算收入的增加虽有助于缩小城乡收入差距，但是，在收入结构层面，理论上具有“抽肥补瘦”功能的所得税所占地方政府收入的比例一般也就10%左右，并没有构成其主体税收入来源。据此，我们有理由怀疑，现行地方公共收入机制设计，一旦与公共物品有效供给桥接，则一个可能的情况是：这一机制安排受限于地方政府对公平性税收实际分享能力过低而使那些需要模糊消费与筹资过程的公共物品无法被均等提供。有意思的是，这一怀疑与各地基本公共服务非均等化发展的经验特征具有高度的吻合性。一个普遍的现象是，多数地方政府对公共设施投资具有强烈偏好，而一些基本的公共服务则常常被抛于脑后。[1]

此外，以“公平”的另一内涵“受益原则”来看，它侧重于通过负担落实与公共物品受益相一致的方式来尽可能地消除“搭便车”难题，即在公共物品筹资上，要求“输入”与“输出”之间必要的对称性。基于经验，这一般借助于使用者费、地方公债、福利性彩票等收入形式来实现。考察我国现行地方公共收入形式与结构，尽管使用者费等收入形式也客观存在，但是，地方公债、福利性彩票等形式的收入，对地方政府而言并不具有完整权力，尤其是地方公债，发行尚需经过人大审批后由财政部代发。因此，就收入形式来看，现行地方公共收入机制显然无法充分反映具有“受益原则”功效收入渠道的顺畅性。而且，在结构上，现行地方公共收入机制显然也无法尽可能地体现“受益原则”。毕竟，在地方政府层面，这是一个矛盾的选择。一方面，公共收入长期以来依靠中央补助的格局决定了公共物品的筹资机制并不是那么强调“输入”与“输出”的弥合。另一方面，法定的筹资与消费相对剥离的制度安排，在税入不足的情况下，官方又倾向于强调“谁使用、谁付费”规则的应用。这种自然法则在辖区居民监督不力的情况下，又异化为“收费”、“集资”、“摊派”等行为的扭曲性发展，它事实上导致诸多理应由政府提供的公共物品演变为使用者“非合理”付费的私人品。在这一过程中，地方政府无疑在不经意间实现了公共物品供给责任的“卸载”，它充其量不过是实现了公共物品的“貌似”供给，也无怪乎各界对公共物品供给的“公平性”批评不绝于耳。

综上，无论从“增长”还是从“公平”取向来看，现行的地方公共收入机制，在我国复杂情境下，它对公共物品有效供给的激励功效可能并不是那么理想。在地方政府加剧化的财政支出偏向格局背后，或许更值得我们去思考：利于公共物品有效供给的公共收入机制的内核是什么？在形式上，地方公共收入机制应具有什么样的特征？其构建的原则是什么？其完善的路径何在？

三、促成公共物品有效供给的地方公共收入机制的内核与形式特征

要理清上述疑问，或者回答我国情境下促成公共物品有效供给的地方收入机制设计，尚需回到财权配置的逻辑起点。换言之，地方公共收入机制之于公共物品供给的“增长效应”或“公平效应”取向，其作用机理在于中央与地方政府间财权配置的激励与约束功效。正是由于财权配置给地方政府带来的激励功效不同，有关公共物品有效供给的逻辑起点与理论基础，均围绕着政府间财权配置而展开。所以，探讨地方公共收入机制的构建，我们需要回到公共物品有效供给的理论根基——中央与地方政府间权力配置上，这同时也是公共物品有效供给理论的内核所在。

（一）地方政府公共收入机制构建的理论解析：权力配置内核

回顾文献，基于公共物品有效供给的理论支撑，占据主流地位的是联邦制分权理论。而从联邦制分权理论的演化来看，在第一代财政联邦制过渡到第二代财政联邦制后，尽管理论解析不再单一围绕公共物品有效供给的核心展开，但是，因分权而激发的种种政府治理优势被认为客观上有利于公共物品的有效供给。这种论断可在诸多经济学家尤其是第一代联邦制的分权论著中得到清晰的表达。如Hayek（1945）从地方政府获取地方性信息优势、Stigler（1957）从地方政府具有接近居民偏好差异化优势、Tiebout（1956）从居民自由流动构成的“用脚投票”机制等角度，论证了地方政府存在的必要性与分权有助于提高公共物品供给效率。[4-6]这一思想在经过Musgrave（1959）的公共物品供给责任与税收划分的嫁接后，不仅从理论权威意义上赋予了地方政府独立的税收收入体系与诸项权力，而且奠定了地方公共收入机制安排的税收分享框架：税权确定下税基流动性较小的税种应划归地方政府；受益税和使用者费适用于所有级次的政府；采用累进税率对个人征收的税种应由最有能力全面征收此类税种的地区征收。[7]其后，Oates（1972，2005）将这一观点进一步概括为“最优”地方税应具备三项标准：一是对流动性相对较差的税基课征；二是税基分布较为均匀；三是税收收入相对稳定。[8-9]据此，略去第一代联邦制分权理论的种种解析，仅就收入机制构建而言，其分权立论所提供的地方公共收入机制，重点在于强调地方政府拥有独立性的权力与财产税主体下的地方税系的建立。其中，基于公共物品供给而存在的地方公债、使用者费等收入来源，也因为地方政府的供给优势被合理化为地方应拥有的权力。

然而，值得注意的是，分权理论在演化到第二代财政联邦制后，一个有意思的变化是：尽管也保留了分权有效的理论内核，但是，越来越多的探究在综合性分权框架下展开，尤其是引入了政治分权与激励视角。由此，一个新的发现是，分权并不必然导致地方政府有效地供给公共物品，分权带来的成本反思越来越为研究者所重视。基于分权国家经验事实而得出的结论是：分权与集权在有效的经济发展中均属必要，对大国治理而言，这似乎尤其重要（Keen和Marchand，1997；Triesman，2000；Bardhan，2002；Bucovestsky，2005；Cai和 Triesman，2005）。

综上，由第一代财政联邦制到第二代财政联邦制，随着分权有效条件的检验与权力配置导向的转移，财政联邦制理论对地方公共收入机制构建，其政策寓意已明显改变：在确保地方政府发挥公共物品供给优势而需要的独立性财权的基础上，地方公共收入机制的构建必须能够体现出一定的收入集中，以便于中央调控。在这一逻辑下，公共物品能否被有效供给，其内核在于具体国情下收入机制构建上的权力集中与分散的把握。简言之，如何借助收入形式等技术手段，处理好权力的“分”与“集”。

（二）大国治理逻辑下地方公共收入机制的形式特征

承上所论，财政联邦制认为，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制构建，需要根据具体国情把握好权力“集中”或“分散”的度。据此，一个需要正面回答的问题是，我国情境下的地方公共收入机制的构建，更适合第一代联邦制下的纯粹分权导向，抑或第二代联邦制的权力配置？

1.地方政府公共收入构建的权力制衡取向

围绕上述问题检验以Tiebout为代表的第一代联邦制分权模型，一个客观事实是模型的前提假设对发展中大国并不适用，在大国情境下，分权之于公共物品供给效率提升仅仅只是一个表象。[10]第一，我国流动人群受制于户籍管制约束，迁移成本高昂。这使人们虽具有“用脚投票”的动机，但“用脚投票”机制事实上基本失灵。第二，地方官员“自上委任”的机制设计，使得辖区居民的公共物品评价对地方政府治理行为影响有限。基于官员“自身利益最大化”的目标激励，地方政府在辖区居民与中央政府的偏好关注上，会更多地向后者倾斜，这造成了Hayek与Stigler所设想的地方政府对居民差异化偏好的有效回应机制失效。第三，进一步探究分权对公共物品供给效率提升的贡献，一个常为我们所忽视的条件是区域之间无显著差异这一既成格局。换言之，只有地区与地区之间条件基本相当，分权才可能较大限度地避免政府间的恶性竞争，从而促成良性竞争下的公共物品供给效率提升。倘若这一条件不存在，那么，分权到底能够在多大程度上导向公共物品有效供给犹未可知。而审视我国情境，地域之间客观存在的巨大地理、人文、经济实力差异，纯粹的分权导向极有可能损害而不是促成地方政府有效供给公共物品（乔宝云等，2005）。[2]

就大国治理逻辑而言，在分权与集权之间，一方面我国地域辽阔的地理分布确实使得“分而治之”是一种必要的安排。另一方面，“多民族、多宗教、区域发展不平衡”的社会基础，也决定了纯粹的分权无法控制、防范或者威慑可能诱发的种种不测后果。事实上，正是基于这种现实约束，我国的权力配置走出了一条与世界诸国迥异的道路。由此，尽管分权或集权体制本身并没有实质性的优劣之分，但是，对于我国这种情况颇为复杂的大国而言，中央与地方间的财政关系处理尚缺乏纯粹分权下“促合作、共发展”的条件，必要的集权仍是一种现实的选择，二者的关系处理关键在于合适的分权或集权的“度”。换言之，只有确保民族国家统一与社会稳定，地方政府的公共物品供给效率方可显现。[10]以此观之，我国地方公共收入机制的构建，显然更适合以第二代联邦制理论为支撑，即有效的地方公共收入机制，既要富有激发公共物品供给效率的取向，更要富有政府间权力制衡之设计。

简言之，在“分权”与“集权”双向维度的耦合下，要达成公共物品有效供给的“效率”与“公平”价值，地方公共收入机制的构建，既需要具备独立性财权，又需糅合宪政制衡的集权特征。

2.权力制衡下地方公共收入的最优实现形式

从公共物品有效供给的地方公共收入机制设计来看，在形式意义上，反映集权需要的地方公共收入，通常借助转移支付制度来实现；而反映分权取向的机制设计则重在保障某些收入来源权力的独立性。具体来说，如果将满足公共物品供给的收入切分为税、费、债三大来源，则独立性财权主要借助以不动产为课税对象的特种财产税、必要的使用者费、地方债务发行权力来实现。

考察各国之所以赋予地方政府特种财产税、使用者费、地方公债这三种收入的相对“独立性”权力，一个根本的原因在于，这三大收入形式内含了公共物品有效供给的“效率”与“公平”价值。就以房地产税为代表的特种财产税的课税对象看，它区位明确，能够区分不同辖区政府的课税权行使范围，其业主也是当地各项公共物品（如治安、环境保护、公共交通等）的受益者，且受益程度在多数时候与不动产价值具有正相关性，充分体现了公共物品有效供给的“受益原则”；加上财产税在使用上不需要与明确的支出用途相联系，符合公共物品有效供给的“支付能力原则”。[11]至于使用者费，它建立在政府提供公共服务的基础上，其课征权力边界清晰，且依据消费及消费量进行征收，具有“来源清楚、负担合理”的“受益原则”取向，而且使用者费理论上要求“专款专用”，这保证了“输出”上的“用途明确”。最后，从地方公债来看，以特定公共工程项目为借债依据的本意，直接决定了地方公债使用上的“用途明确”性。最重要的是，从债务来源看，地方公债的发行建立在当地居民的自愿认购基础上，居民的认购意愿事实上表达了其对公共物品的认同程度，这种认同表达能够对政府支出行为起到约束与激励效果。

因此，从独立性权力实现的收入形式来看，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制，最优的形式应是财产税、使用者费、地方公债。当然，需要指出的是，这仅仅是一种法理层面的分析。事实上，由于监督机制缺失等原因，这三大法理上最优的地方公共收入形式，在实际运行中，可能存在乱收费、无序融资等弊端，但这已不是本文探讨的核心。此处，我们仅从地方独立性财权实现视角，透析了可能促成公共物品有效供给的地方公共收入的最佳形式特征。

四、促成公共物品有效供给的地方公共收入机制的设想

对大国治理而言，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制到底是怎样的？它该如何构建？对此，上文的分析，仅仅回答了地方公共收入机制构建的权力内核和形式特征，这不过是为我们奠定了一个公共收入机制的抽象轮廓。至于地方公共收入机制的实现过程，事实上需要具备一些清晰而有操作性的标准。围绕着公共物品有效供给之“效率”与“公平”价值，同时结合地方政府的职能履行范围，本文认为，对我国这样的大国来说，一个支撑公共物品有效供给的地方公共收入机制的构建，无疑需要遵循下述几个原则。

（一）地方公共收入机制构建的基本原则

1.权力确定

这里的权力指的是地方政府的收入征收权，它是赋予地方政府独立性收入渠道、形成稳定收入机制的基本权力。从根本上说，只有保证部分收入权力的确定性和独立性，地方政府才能在规范化路径中为公共物品的有效供给筹资。而在实践上，这一原则反映在收入机制上，一个直观的要求是地方政府的各项公共收入来源，尤其是主体收入或独立性收入来源应具有辖区之间利益清晰、权力边界易分割的特征。

2.来源清楚，负担落实

地方政府无论以何种形式或渠道取得公共收入，其最终均需由当地居民来分担。只有得到当地居民普遍赞同的收入，才能构成可持续性地方公共收入。因此，地方公共收入机制的构建，需要容纳公开性、参与性的收入组织制度设计，从而让居民了解每种征收的收入来源是什么？自己的真实负担是多少？这种负担是否合理？等等。当然，在形式意义上，“来源清晰，负担落实”原则，也清晰地为我们指出了地方独立性收入应具备的形式共性，这一点又与公共物品有效供给的“受益原则”相联系。从收入机制上看，它其实描述了一个地方公共收入机制应包含“用途明确”的思想，即以明确的支出用途作为选择地方公共收入的形式或公共物品筹资渠道。

3.征管优势

满足公共物品有效供给的收入来源，其最终要形成地方可持续的收入机制，必然需要具备地方政府征管优势特征，这种征管效率优势，多数时候又建立在居民对公共物品的偏好表达与筹资模式认同的基础上。更为重要的是，地方政府的征管效率优势，从根本上区分了那些具备市场化特征的公共物品在公私部门间的配置边界。从另一方面说，征管优势反映的是公共物品有效供给筹资成本的最小化。

4.适度弹性

公共物品有效供给的实现，尽管并不必然与经济增长具有正相关性，但是，经济增长确实可以为公共物品供给创造更优的条件。据此，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制，尤其是主体税种的选择，需要具有一定的收入弹性以激发地方政府的经济增长积极性。但是，这并不意味着弹性越大越好，因为弹性越大，则公共物品供给面临的收入波动性起伏威胁也越大。理性地看，地方政府公共收入机制保持适度的弹性应是一种较优的选择。

（二）地方公共收入机制构建的完善路径

综合前文分析，地方公共收入机制的构建内核在于权力配置，尤其是在大国治理下，这一机制安排既要具有分权激励功效，又要具备集权的统筹色彩。而基于公共物品有效供给的“效率”与“公平”价值基准，公共收入需要遵循“权力确定”、“来源清楚，负担落实”、“征管优势”、“适度弹性”等运作原则，尤其是突出“财产税”、“使用者费”、“地方公债”等收入形式的独立性要求。据此，我国现行地方公共收入机制确实对公共物品有效供给的激励有限。那么，该通过怎样的完善路径来强化它对公共物品的激励功效呢？

这需要回到地方公共收入机制背后的权力配置格局。在形式上，返还性收入、财政转移支付、专项转移支付、调入资金、转贷、转补助等收入来源代表着中央宏观调控需求。就这些保障“集权”需要的收入来看，1994年分税制改革后，在财力意义上，它们确实逐年增强，并带来了较强的“经济增长”激励功效。但是，财力的增强与公共物品供给之间并非简单的单向逻辑，地方政府有效供给公共物品的基础在于具有稳定的公共收入。这种稳定不仅仅是最终的财力掌握，而且表现为对财力获取制度基础的稳定预期。就制度的稳定预期而言，莫过于独立财权保障。因此，从财权配置看，一个清晰的结论是，地方政府独立性财权严重不足。这在各地、县级政府公共收入严重依赖转移支付、非税收入上可以得到强有力的印证。而且，这种严重依赖上级财力平衡的收入安排，事实上使其公平效应低于地方预算收入，它多少弱化了地方政府对公共物品的有效供给预期。所以，总体上看，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制，在相当长的一段时期内，除了需继续借助转移支付工具来实现宏观调控的意图外，今后也需要增强地方独立性财权。鉴于大国治理所需的权力适度集中要求，地方独立性财权的构建，在短期内要获取税收自主权面临着重重制约。[12]因此，对我国而言，试图通过独立性财权来促成地方政府有效供给公共物品，一个较为现实、具备可操作性的完善方案如下：

1.以税率分享制替代现行收入分成制

在现行地方公共收入机制下，公共物品的筹资渠道主要有一般预算收入、平衡性收入和财政基金预算收入。在剔除带有中央集权色彩的平衡性收入后，地方公共收入主要在于营业税、增值税等少数几个税种。但从现行税制设计看，对地方影响较大的、税基较宽的增值税，实行的是共享税收入分成办法。尽管这一办法也可以增加财力，但对地方政府来说，事实上缺乏对税基的控制权，因此，收入分成实际上是一种拨款而不是一种分税方法（Mdure，2001）。更为重要的是，在新一轮税制改革中，增值税的“扩围”改革，已经与营业税形成了分立并行的格局，[13]这直接削减了营业税的征收。若照此格局发展，则地方公共收入即便是以最终的财力来看，都存在着税收缩减的客观威胁。所以，地方政府由于缺乏对增值税税基实际的控制权，从发展趋势来看，无疑会进一步削弱其独立性财权，这显然有悖于地方政府拥有独立性财权条件。因此，在没有根本触动当前政府间分权格局的情况下，地方政府的独立性财权构建的设想是，以税率分享制替代收入分成制，让地方政府能够与中央政府平等地参与大型税基的分享，从而既增强了地方潜在税收收入的可预见性，也提高了地方税收体系的收入弹性和地方政府的财政融资能力。[11]而且，就税率分享制而言，基于各地区经济结构和发展水平的客观性差异，增值税、消费税、营业税和企业所得税在各地区税收收入中所占的比重有别，如果地方通过税率高低的差异设计加以调整，则可以达到地区间财力横向调节的功能。此外，从征管成本看，税率分享制可以采用一级政府委托另一级政府征税方式，以避免多个征管系统的介入，有助于降低征管成本。

2.构建以财产税、资源税为主的地方税系

如上文所述，“受益原则”与“支付能力原则”是公共物品有效供给的基本判断标准，在此标准下，满足公共物品有效供给的地方公共收入，应具有“权力确定”、“来源清楚，负担落实”、“征管优势”等共性。而财产税、资源税无疑是上述原则的有效结合体。所以，尽管当前财产税、资源税改革进展有限，但从长远来看，它们确是地方政府最恰当的税收形式。因此，当前一个比较紧迫的任务，应是将房地产税、土地使用税、契税等原有税种进行合并，对房地产保有进行课税，同时改变现行对房产出租收入计税的做法，实行“宽税基、少税种、低税率”的原则，暂停土地增值税的征收，尽快合并土地使用税与土地使用费，统一城市房地产税与房产税；在资源税方面，可考虑将部分立法权划归地方政府，由地方在中央制定的较大的税率浮动范围内确定不同区域的适用税率。[14]

3.将城市维护建设税和教育费附加改造成地方税种

城市维护建设税和教育费附加是直接对应于公共物品供给的两个收入来源，其“权力确定”、“来源清楚，负担落实”、“征管优势”等特征自无须多言。因此，在公共物品供给上，它们对构建地方独立性财权具有不可忽视的影响。考虑到消费比起生产在法理上更适合作为税源，建议将其改造成具有独立税基和地方流转税性质的销售税（retail sales tax），让地方通过征收销售税来实现由消费引导投资的激励导向，从而避免现行税制条件下重复投资、条块分割、恶性税源竞争等状况，[15]进而也借助于城建税、教育费附加的转向，充实地方税收体系的独立性财权。

4.去地方债“代发”性，赋予地方政府完整的债务发行权

具有“来源清晰、负担落实”、“用途明确”等性质的地方公债，在实践上被证明是一种有效的公共物品筹资渠道。回顾我国地方公债的发行历程，从2009年起，尽管中央基于风险控制与缓解地方项目筹资困境的双重考虑，放松了地方公债的禁发管制，改由财政部“代发”，这一安排第一次明确了地方公债的存在意义。然而，这种“代发”安排，对地方政府来说，如同增值税收入分成设计一般，并不具有完整而独立的享有权力。地方债务发行与否，需经国务院批准。从权力配置上看，它反映了中央对地方的“牵制”色彩，事实上无法构成地方独立性的财权。而地方在规范化的债务发行方式遇阻后，对公共物品资金筹措的通常选择是：第一，寻求转移支付。第二，以“收费”为代表的预算外资金支持。第三，发行“公司债型地方债”或“资金信托型地方债”等“准地方债”。[16]这样，地方政府出于公共物品供给的债务性筹资模式，将更多地建立在“暗度陈仓”式的债务发行基础上。所以，既然现行制度安排并没有有效达成中央风险控制意图，反而进一步激化了“准地方债”的盛行，不如考虑去除地方债“代发”色彩，将完整意义的债务发行权归于地方政府，从而形成地方税系之外的辅助性独立财权。而且，从法理上看，去地方公债的“代发”色彩，也有助于理清中央与地方之间债务的法律关系。毕竟，在字面含义上，“代发”是一种“委托-代理”关系，只有地方政府这一“委托人”自身具备了债务的发行权力，才能委托财政部这一“代理人”代理债务发行。而按照现行公布的地方公债发行程序看，事实显然并非如此，它更接近于审批模式。由于这种纠结不清的法律关系，地方公债在偿付上照样是有问题的。根据程序规定，公债的还本付息责任在于地方政府，但是，偿付资金需要先划入财政部专户，再由财政部代为偿还。一旦地方政府不愿或无力还债，则中央政府还要承担偿付风险。因此，将地方公债的发行权完全划归地方政府，既是公共物品供给资金筹措的途径，也是理清中央与地方法律关系的现实需要。

当然，上述方案仅限于地方独立性财权构建维度，在大国治理逻辑下，公共物品有效供给的实现，同样需要适当的“集权”。鉴于目前“集权”色彩的制度设计体现得较为充分，本文在此略去。另外，有必要加以强调的是，促成公共物品有效供给的地方公共收入机制，不仅需要在纵向的中央与地方权力配置的框架中完成，而且需要在强化地方政府横向分权制衡机制的体制中生成。从某种程度上说，后者如落实地方人民代表大会在公共事物选择中的权力，似乎也在终极意义上保障地方政府独立性财权能够最大限度地惠及公共事物，其间涉及到的千丝万缕般的利益调整、权力配置、制度变革，已非本文所能囊括，留待它处再叙。

*本文受西南财经大学财税学院“211”三期优势学科建设基金资助。

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